臺中高等行政法院93年度簡字第109號判決

裁判字號：臺中高等行政法院93年簡字第109號判決

裁判日期：民國93年06月29日

裁判案由：地政士法

臺中高等行政法院判決九十三年度簡字第一○九號
原告甲○○被告臺中縣政府代表人乙○○右當事人間因地政士法事件，原告不服內政部中華民國九十三年四月一日台內訴字第○九三○○○二四○一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告於民國九十二年七月十四日向臺中市中山地政事務所以代理人身分申請辦理土地登記案件，案經臺中市政府發現原告為被告所轄開業之地政士未依地政士法第三十三條規定加入地政士公會，乃函請被告處理。經被告查明原告係於八十五年九月二十三日提出申請土地登記專業代理人開業登記，九十二年十月二十日申請換發地政士開業執照，被告以（九二）中縣地登字第０００一七八號核發開業執照在案，惟原告於九十二年七月十四日向臺中市中山地政事務所以代理人身分申請辦理土地登記案件時，並未加入臺中縣地政士公會，被告認原告已違反地政士法第三十三條第一項規定，乃依同法第五十條第二款規定，以九十二年十二月三日府地籍字第０九二０三二三九二三號處分書處原告新臺幣（下同）三萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，請求判決撤銷原處分及訴願決定。
二、原告起訴意旨略以：原告於八十五年九月二十六日依原「土地登記專業代理人管理辦法」（以下稱舊法）已取得合法開業執照，依舊法並無須加入公會即可執業，而地政士法第五十三條係為繼續執業之特別規定，並無明定需加入公會，或未加入公會應受罰之規定，被告認為第五十三條所謂得繼續執業只是就免換照而能繼續執業之特別規定，加入公會為地政士法當然之規定以及地政士法其餘規定並不適用於第五十三條繼續執業，如僅是第三十三條（地政士登記後，非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會，不得執業。）適用又如何解釋全部之地政士法，依第五十三條規定第一項並無就如第三項之明定處罰規定，因而主張原告未加入公會而執業是違反地政士法第三十三條之規定，原告認為被告明顯是擴張解釋。如依地政士法第九條之規定「直轄市或縣（市）主管機關應備置地政士名簿，載明下列事項：一、姓名、性別、出生日期、國民身分證統一編號、住址。二、地政士證書字號。三、學歷、經歷。四、事務所或聯合事務所名稱及地址。五、登記助理員之姓名、學歷、經歷、出生日期、國民身分證統一編號、住址。六、登記日期及其開業執照字號。七、加入地政士公會日期。八、獎懲之種類、日期及事由。前項第一款至第五款事項變更時，地政士應於三十日內，向直轄市或縣（市）主管機關申報備查。」，根據法條之規定第一項第一到第五款地政士應主動陳報備查，而第六、七、八款並不需要地政士應主動陳報備查，顯然是第六款─登記日期及其開業執照字號。由於申請日期及開業執照字號原本即屬於被告之應作為；第八款─獎懲之種類、日期及事由。由於獎懲之種類、日期及事由也是被告之應作為，被告應主動作為；所以第七款─加入地政士公會日期。顯然亦如是，應由被告主動作為，但卻忽略或故意不作為。如果被告根據所解釋之第五十三條相對於同法第九條明顯是衝突的認識。被告認為第五十三條規定僅係無須換發執業執照，但依法條文字是繼續執業而非執照之證書繼續有效，被告之解釋明顯與母法之精神違背，且認為原告有無加入公會，登記機關都沒有審查權，也與第九條第一項第七款之要件違背。地政士法第五十條規定：有下列情形之一，而擅自以地政士為業者，由直轄市或縣（市）主管機關處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰，並限期命其改正或停止其行為；屆期仍不改正或停止其行為者，得繼續限期命其改正或停止其行為，並按次連續處罰至改正或停止為止：一、未依法取得開業執照。二、領有開業執照未加入公會。三、領有開業執照，其有效期限屆滿未依本法規定辦理換發。四、開業執照經撤銷或廢止者。五、受停止執行業務處分。其中第一款規定明確處罰根本未取得開業執照之人。第二款領有開業執照未加入公會，顯然是處罰領有開業執照，而於取得執照後私自退出公會或因欠繳會費被除名者，依地政士法之精神並非未加入公會卻可以取得開業執照（如臺中縣地政士公會章程第十一條第一項第二款規定會員欠繳會費滿半年，由理事會審查確定通知停權，經停權半年仍不履行者，再經理事會審查確定，通知其退會，並函報主管機關備查）。綜上所陳，新法並無任何規定處罰未加入公會而依第五十三條得繼續執業四年之地政士，被告擴張處罰權，明顯不當損害原告期間上之利益，繼續執業四年為法律訂定時給予地政士之保障，當初立法之目的一方面給予寬限期間，一方面基於各地公會組織未完善，且新法之規定如未加入公會顯然欠缺執業之積極資格，根本無法取得開業登記，亦無法符合第五十三條繼續執業四年之體恤之情，而被告於新法施行後之解釋自相矛盾，且擴張處罰，顯然與母法之精神不合，按行政一體之觀念，管轄之地政事務所於地政士送件時依土地法、地政士法、即便消費者保護之目的，依法有積極審查代理人之積極資格，如不具備應為不受理之裁定，或命限期補正積極資格，而被告一方面認為應加入公會一方面又消極收受代理案件，被告明顯前後不一。退一步言，觀之第五十三條第一項之繼續執業應加入公會，也無如同條第三項之處罰規定，對於依第五十三條第一項繼續執業之原告，強加以依據第五十條第二款之處罰顯然牽強。
三、被告答辯意旨略以：按「地政士登記後，非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會不得執業。」、「有下列情形之一，而擅自以地政士為業者，由直轄市或縣（市）主管機關處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰，並限期命其改正或停止其行為，屆期仍不改正或停止其行為者，得繼續限期命其改正或停止其行為，並按次連續處罰至改正或停止為止：一、未依法取得開業執照。二、領有開業執照未加入公會˙˙˙。」分別為地政士法第三十三條第一項、第五十條所明定。又內政部九十一年七月二十九日台內中地字第０九一００一一一二五號令：「˙˙˙
一、本法施行前，已執業之土地登記專業代理人，自本法施行之日起，依本法第五十三條第一項規定，無須換發地政士開業執照，以地政士身分繼續執業四年，惟該等人員仍有本法第三十三條規定之適用˙˙˙。」另內政部九十二年四月二十四日以內授中辦地字第０九二００八一五九五號令廢止「土地登記專業代理人管理辦法」。及內政部九十一年九月二日台內中地字第０九一００一三二五五之一號令：「已執業之土地登記專業代理人，於地政士法施行後，尚未加入該管直轄市或縣（市）地政士公會者，請加強宣導該等人員於九十一年十月三十一日前加入公會，逾期未加入公會，而擅自以地政士為業者，依地政士法第五十條第二款規定辦理。」被告即以九十一年十一月二十九日府地籍字第０九一三二四五五三００號函轉知本縣各地政事務所在案，合先敘明。查原告於八十五年九月二十三日向被告申請土地登記專業代理人開業登記，嗣於九十二年十月二十日申請換發地政士開業執照，經被告核發（九二）中縣地登字第０００一七八號開業執照在案。依前揭內政部九十一年七月二十九日台內中地字第０九一００一一一二五號令釋意旨，原告應依地政士法第三十三條規定加入公會後，始得執業。惟查原告於九十二年七月十四日向臺中市中山地政事務所以代理人身分申辦土地登記案件（收件日期及字號：九十二年七月十四日０九二｜普｜二０七三００），經臺中市政府查獲發現原告違反前開規定，以九十二年十月三日府地籍字第０九二０一五四四一二號函檢具具體事證送被告，案經被告查證原告有代理申辦土地登記案之事實且於送件時未加入臺中縣地政士公會，確已違反地政士法第三十三條第一項地政士非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會，不得執業之規定，被告依同法第五十條第二款處原告罰鍰並無不合。據上所陳，原告所述顯無理由，求為判決駁回原告之訴等語。
四、按「中華民國國民經地政士考試及格，並領有地政士證書者，得充任地政士。本法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書者，仍得充任地政士。」、「地政士應檢具申請書及資格證明文件，向直轄市或縣（市）主管機關申請登記，並領得地政士開業執照（以下簡稱開業執照），始得執業。」、「地政士登記後，非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會，不得執業。地政士公會不得拒絕地政士之加入。」、「有下列情形之一，而擅自以地政士為業者，由直轄市或縣（市）主管機關處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰，並限期命其改正或停止其行為；屆期仍不改正或停止其行為者，得繼續限期命其改正或停止其行為，並按次連續處罰至改正或停止為止：˙˙˙二、領有開業執照未加入公會。」、「本法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書者，於本法施行後，得依第七條規定，申請開業執照；已執業者，自本法施行之日起，得繼續執業四年，期滿前，應依第八條規定申請換發，始得繼續執業。」為九十年十月二十四日公布之地政士法第四條、第七條、第三十三條第一項、第五十條第二款及第五十三條第一項所明定。
五、本件經被告查明原告係於八十五年九月二十三日提出申請土地登記專業代理人開業登記，九十二年十月二十日申請換發地政士開業執照，被告以（九二）中縣地登字第０００一七八號核發開業執照在案，惟原告未加入臺中縣地政士公會，卻於九十二年七月十四日向臺中市中山地政事務所以代理人身分申請辦理土地登記案件，被告乃依法裁處原告三萬元罰鍰。上開事實有臺中縣土地登記專業代理人登記簿、土地登記申請書、被告九十二年十二月三日府地籍字第０九二０三二三九二三號處分書等附於本院卷內可稽，應堪信實。原告就其未加入公會即行執業之事實並不爭執，惟主張其依土地登記專業代理人管理辦法取得合法開業執照，依舊法無須加入公會即可執業，無強制加入公會之規定﹔地政士法於九十年十月二十四日公布，九十一年四月二十四日施行，依地政士法第五十三條規定，已執業之土地登記專業代理人至九十五年四月二十四日前仍依原有資格執業，並未規定於四年期間內應換發證書，且需加入地政士公會始得執業，被告任作擴充解釋，要無可採等情，資為爭議。
六、惟按地政士法第五十三條第一項規定：「本法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書者，於本法施行後，得依第七條規定，申請開業執照；已執業者，自本法施行之日起，得繼續執業四年，期滿前，應依第八條規定申請換發，始得繼續執業。」上開規定所稱「得繼續執業四年」者，其立法意旨究係指以土地登記專業代理人身分抑或以地政士身分繼續執業四年？就其法條文義觀之或有未明。惟觀諸同法第四條第二項規定：「本法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書者，仍得充任地政士。」復依地政士法立法制定總說明略以：「˙˙˙原『土地登記專業代理人』名稱過於冗長，稱呼不易，故宜修正為『土地登記士』；爰擬具『土地登記士法』草案，案經立法院審議，將法案名稱修正為『地政士法』，˙˙˙」等語以觀，「土地登記專業代理人」與「地政士」僅名稱不同，實則同一專門職業。故地政士法上開規定之意旨應係指於該法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書之人，於該法施行後，無待請領地政士執照及換發地政士開業執照，即得以地政士身分繼續執業四年者，自亦有地政士法第三十三條等規定之適用。從而，內政部九十一年七月二十九日台內中地字第０九一００一一一二五號令：「一、本法施行前，已執業之土地登記專業代理人，自本法施行之日起，依本法第五十三條第一項規定，無須換發地政士開業執照，以地政士身分繼續執業四年，惟該等人員仍有本法第三十三條規定之適用。˙˙˙」、九十一年九月二日台內中地字第0000000000｜一號令：「已執業之土地登記專業代理人，於地政士法施行後，尚未加入該管直轄市或縣（市）地政士公會者，請加強宣導該等人員於九十一年十月三十一日前加入公會，逾期未加入公會，而擅自以地政士為業者，依地政士法第五十條第二款規定辦理。」，核屬上級主管機關為協助下級機關統一解釋法令所訂頒之解釋性行政規則，尚與上開法條規定之立法意旨無違，自得予以援用。又地政士法之訂定，係為維護不動產交易安全，保障人民財產權益，建立地政士制度之目的，為加強地政士之管理，法規明定於加入地政士公會後始得執業，並明定地政士公會不得拒絕地政士之加入，其目的並非在使原已取得「土地登記專業代理人」資格之人於地政士法公布施行後喪失其資格，亦未使原已取得資格者受何實體法上之不利益。從而，原告所述各節，自非可採。
七、據上，本件原告具備地政士專業資格，自應受地政士法相關規定之規範。依前揭地政士法第三十三條第一項規定，原告應加入地政士公會始能執業，然其並未加入地政士公會，即於九十二年七月十四日向臺中市中山地政事務所代理申請辦理土地登記案件，已違反前揭地政士法第三十三條第一項規定甚明，被告據以裁處罰鍰，即非無據。又原告具備專業地政士資格，對於地政士相關法令事項，理應隨時主動注意探詢，是原告就上開未加入公會即行執業之違章事實，縱非故意，亦難辭過失之責。揆諸司法院大法官釋字第二七五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。˙˙˙」之意旨，自應受罰。從而被告據上開事實，衡量原告違規情節輕微，依地政士法第五十條第二款規定，裁處原告法定最低額罰鍰三萬元，核無裁量違法濫用情事，即無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回，並不經言詞辯論為之。另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法於判決結果不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年六月二十九日
臺中高等行政法院第四庭
法官黃淑玲右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中華民國九十三年六月二十九日
法院書記官許巧慧