裁判字號：高雄高等行政法院97年訴字第205號判決
裁判日期：民國97年08月13日
裁判案由：有關教育事務
高雄高等行政法院判決
97年度訴字第00205號原告甲○○被告高雄市政府教育局代表人乙○○局長訴訟代理人丙○○上列當事人間有關教育事務事件，原告不服高雄市政府中華民國97年1月4日高市府法1字第0970000746號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、本件被告代表人原為 鄭英耀 局長，嗣於本院審理中因離職由 郭金池 代理，繼由乙○○接任局長乙職，並由其以代表人之身分聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
貳、實體部分：
一、原告係高雄市鼓山區龍華國民小學（下稱龍華國小，起訴狀誤載為博愛國小）教師兼課程發展委員會委員，因被告於民國96年6月20日以高市教3字第0960024051號函令高雄市各國民小學，自96學年度起高年級每週學習總節數統一規範為32節，原告以其侵犯其教學自主權，經財團法人高雄市教師會函請高雄市政府糾正，高雄市政府函復以被告係依教育部95年6月7日台國（2）字第0950078443號函釋意旨辦理。原告不服，遂對上開被告96年6月20日高市教3字第0960024051號函提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨以：
（一）被告96年6月20日高市教3字第0960024051號函規定「本市各國小自96學年度起高年級每週學習總節數統一規範為32節」該行政處分違反法令，致損害原告法定權利，原告遂循予提起行政救濟。雖被告前函對象為「本市各國民小學」，然原告原為高雄市龍華國小教師兼課程發展委員會委員，原處分已明顯侵犯原告之法定權利（即決定該校學習節數之權利）。另按「行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」即為行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或有無記載得聲明不服之文字而有異，行政程序法第92條定有明文。易言之，凡直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如仍視其為非行政處分，自與憲法第16條保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符，此業經司法院釋字第423號、459號解釋在案。訴願決定理由亦以：原處分機關之受文者雖為高雄市各國民小學，惟該函之內容已對各校所屬教師發生規制作用故其自得提起行政救濟等語，足認本件有關當事人適格部分，應無爭議。
（二）依國民教育法第8條授權教育部訂定之國民中小學九年一貫課程綱要陸、實施要點（下稱實施要點）二、學習節數：（二）學習總節數分為「領域學習節數」與「彈性學習節數」。各年級每週分配情形如下表(國小五六年級學習總節數為30-33節，其中領域學習節數為27節、彈性學習節數為3、6節)。實施要點三、課程實施（一）組織：1.各校應成立「課程發展委員會」，下設「各學習領域課程小組」，於學期上課前完成學校課程計畫之規劃、決定各年級各學習領域學習節數、審查自編教科用書及設計教學主題與教學活動，並負責課程與教學評鑑。學校課程發展委員會之組成方式，由學校校務會議決定之。（二）課程計畫：1.學校課程發展委員會應充分考量學校條件、社區特性、家長期望、學生需要等相關因素，結合全體教師及社區資源，發展學校本位課程，並審慎規劃全校課程計畫。2.學校課程計畫應含各領域課程計畫及彈性學習數課程計畫，內容包涵：「學年/學期學習目標、能力指標、對應能力指標之單元名稱、節數、評量方式、備註」等相關項目。」又教育部針對九年一貫課程相關問題之解答於2003年1月20日出版教學創新九年一貫課程問題與解答一手冊，其中問題7即針對如何規劃與正確運用彈性學習節數，提出解答。根據綱要中的規定，彈性學習節數可由學校自行規劃辦理全校性和全年級活動，發展「學校特色」、安排學習領域選修節數、實施補救教學、進行班級輔導或學生自我學習等活動。．．。各校於學期開始前即應擬定學期行事，並召開課程發展委員會凝聚共識，確認各項活動所需時數，俾便於彈性學習節數之規劃與安排。要言之，學校之課程發展委員會具有決定「領域學習節數」與「彈性學習節數」之權責，殆無疑義。
（三）依實施要點八、行政權責（一）地方政府之規定，地方政府對九年一貫課程之權責有四：1.各級政府應編列預算，進行下列工作：（1）辦理教育行政人員、學校校長、主任、教師等新課程專業知能研習。（2）製作及配發相關之教具與媒體，購置教學設備及參考圖書。（3）補助學校進行課程、教學法之行動研究工作。（4）成立各學習領域教學輔導團，定期到校協助教師進行教學工作。2.地方政府得依地區特性及相關資源，發展鄉土教材，或可授權學校自編合適之鄉土教材。3.地方政府除應備查學校課程計畫外，並應督導學校依計畫進行教學工作。4.配合地區與家長作息特性，訂定「國民中小學學生在校時間」之實施規定。由上可知，被告並無決定「領域學習節數」與「彈性學習節數」之權責。
（四）被告95年5月24日以高市教3字第0950018018號函，請教育部釋示「國民小學每週學習節數權貴歸屬」，教育部於95年6月7日台國二字第0950078443號函回復說明三：「地方教育主管機關若有因地制宜之需求，仍應依國民中小學九年一貫課程綱要規範之學習總節數辦理。」教育部之函釋意指主管機關之行政指導或行政計畫，仍然必須由學校課程發展委員會，依據法令授與之職權規劃實施；並無主管機關可以恣意侵犯學校課程發展委員會職權、統一規範各校學習總節數之意涵。被告明知「九年一貫課程綱要」修訂之意旨、規定以及教育部之函示，卻以「依據96年6月12日本局第11次局務會議決議事項辦理」之理由，恣意侵犯原告之法定職權，顯然違法。
（五）又被告於96年8月2日再以高市教3字第0960031717號函詢問教育部「關學習總節數之權貴與執行問題」，教育部於96年8月14日台國（二）第0000000000號函釋說明四謂：
「學習總節數之安排應由學校在充分考量學校條件、社區特性、家長期望、學生需要等相關因素後，於國民中小學九年一貫課程綱要規範之節數範圍（30～33節）辦理。」由此可知，「學習總節數之安排」之決定權主體為學校，而非教育行政機關，其釋義至為明確。原告於96年12月7日出席高雄市訴願審議委員會第345次會議時，曾出示上述教育部之釋函，然訴願決定書中卻未予採用，置教育行政最高機關教育部之上開函令於不顧，至為可憾。乃訴請撤銷訴願決定及原處分等語。
三、被告答辯意旨略謂：
（一）被告96年6月20日高市教3字第0960024051號函各國小自96學年度起高年級每週學習總節數統一規範為32節，其行政命令係依下列法令依據辦理，說明如下：
1、國民中小學九年一貫課程綱要陸、實施要點二、學習節數
（二）之規定略以：學習總節數分為「領域學習節數」與「彈性學習節數」。
2、有關學校課程發展委員會之任務，依上開綱要陸、實施要點三、課程實施（一）組織1．略以：「課程發展委員會於學期上課前完成學校課程計畫之規劃、決定各年級各學習領域學習節數．．」；另依上開綱要陸、實施要點二、學習節數（三）學校課程發展委員會應於每學年開學前依規定百分比範圍內，合理適當分配「各學習領域學習節數」。未論及「學習總節數」，學校課程發展委員會之任務僅及於「合理適當分配」27節各學習領域學習節數之決定。
3、依教育部95年6月7日台國（二）字第0950078443號函釋說明三：「地方教育主管機關若有因地制宜之需求，仍應依據國民中小學九年一貫課程綱要規範之學習總節數辦理」。被告為提昇學生之學習能力衡酌家長與社會期望，且為避免各校作息不一致，認為有統一之必要。乃依據上開函文之意旨於課程綱要規範國民小學高年級學習總節數30至33節之範圍內，統一規範高雄市國民小學高年級學習總節數為32節，於96年6月20日以高市教3字第0960024051號函知各國民小學辦理。
（二）原告聲請停止執行「本市國小高年級每週學習節數32節」一案，業經鈞院96年度停字第20號裁定駁回在案。理由略以：援用九年一貫課程綱要陸、實施要點第三點（一）固規定國民小學各校所成立學校課程發展委員會固得決定各年級「學習領域學習節數」，惟此規定非謂課程發展委員會得以決定各年級「學習總節數」．．．再者，依九年一貫課程綱要陸、實施要點第三點（一）之規定，決定「各年級各學習領域學習節數」之主體，係指課程發展委員會，亦非課程發展委員會之委員個人。準此，聲請人僅為課程發展委員會之委員，對於相對人統一高雄市國民小學自96學年度起高年級每週學習總節數之函文，僅具事實上之利害關係人，仍非法律上之利害關係人。從而，聲請人尚無任何法律上利益或權利遭受系爭行政處分侵害之情事，故其非受處分人或法律上之利害關係人，其具狀聲請停止執行，於法尚有未合，乃駁回原告聲請停止執行。
（三）被告96年8月2日以高市教3字第0960031717號函詢教育部「有關學習總節數之權責與執行問題」，經教育部於96年8月14日台國（二）字第0960120331號函釋之說明四：「有關學習總節數之安排應由學校在充分考量學校條件、社區特性、家長期望、學生需要等相關因素後，於國民中小學九年一貫課程綱要規範之節數範疇（國小高年級為30至33節）辦理」。教育部函釋學習總節數之安排應由學校決定，並非「學校課程發展委員會」。
（四）另原告於96年7月17日提起訴願。經高雄市政府97年1月4日高市府法1字第0970000746號訴願決定駁回，其理由略以：「．．訴願人認原處分機關之行政行為，已侵犯其教學自主權而提起訴願，經原處分機關審查相關規定，核認為提升學生之學習能力，符合家長及社會之期望，而決定統一本市各國民小學高年級之學習總節數，務求各校作息一致，經核於法並無不合．．．。次按教育部95年6月7日台國（二）字第0950078443號函釋略以：『有關國民小學學生每週學習節教權責歸屬乙案．．．二、．．．（三）學校課程發展委員會應於每學年開學前．．．合理適當分配各學習領域學習節數。．．．三、地方教育主管機關若有因地制宜之需求，仍應依據國民中小學九年一貫課程綱要規範之學習總節數辦理。』揆其意旨乃規範國民小學之學習總節數固應依據教育部所定之國民中小學九年一貫課程綱要之規定辦理，惟地方教育主管機關在前述綱要所規範之學習總節數範圍內，仍得基於因地制宜之需求而為適當之調整」。
（五）地方自治政府為規範教育一致性，以符合納稅人之期望，依地方制度法第18條第1項第4款關於教育文化及體育事項：（一）．．各級學校教育及社會教育之興辦及管理。立法已授權且無逾越教育部所定綱要學習總節數，並無不妥。另依教師法第17條教師除應遵守法令履行聘約外，並負有下列義務：三、依有關法令及學校安排之課程，實施教學活動。被告依法規函頒統一學習節數，原告必須依教師法等規範實施教學等語，而聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件被告為提升國小學生基本學力及符應家長與社會期望，乃於96年6月20日以高市教3字第0960024051號函令高雄市各國民小學，自96學年度起高年級每週學習總時數統一規範為32節等情，有被告上開函文附卷可稽，並為兩造所不爭執，自堪認定。而原告為龍華國小教師兼課程發展委員會委員，以被告上開函文已明顯侵犯原告之法定權利（即決定該校學習節數之權利），遂循序提起行政救濟。是本件茲應審究者，厥為原告是否因被告上開函文而有權利或法律上利益受侵害情事？經查：
（一）按撤銷訴訟，須原告主張行政處分違法，並損害其權利或法律上之利益，始得提起，此觀行政訴訟法第4條第1項規定自明。復按「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分之人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」最高行政法院75年度判字第362號著有判例可稽。
其次，上開法律條文中所稱之「權利」或「法律上利益」，乃是指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中（包括生存上的，經濟上的、文化上的、甚至是情感、宗教等各個領域），透過實體法規範（包括憲法及一般法律，甚至是命令）的選擇，將其中之一定範圍劃分出來，並以法規範之力量，來加以保障（法律上利益）或提供實現手段（權利）的特定範圍利益。而所謂利害關係人，則係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。又人民對行政機關之違法處分提起行政訴訟，必其受損害之權利與主張違法之行政處分有直接之因果關係始得為之，亦有最高行政法院78年度判字第475號判決可資參照。換言之，行政處分如僅針對處分相對人而產生類似債法上的效力時，因第三人不受該行政處分之拘束，處分相對人接受行政處分之結果，縱使導致第三人之權利或法律上利益受到影響，亦係該行政處分之間接效果，且係因處分相對人履行該行政處分所課予之義務之事實行為所造成，第三人就該行政處分亦僅能認具有事實上之利害關係，難認該第三人之權利或法律上利益，因該行政處分之作成而受到侵害，則該第三人並非法律上之利害關係人，其提起行政救濟，在法律上即顯無理由。再者，「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項亦定有明文。
（二）本件原告為龍華國小教師兼課程發展委員會委員，以被告
96年6月20日高市教3字第0960024051號函通知高雄市各國民小學，自96學年度起高年級每週學習總節數統一規範為32節乙事，認上開函文已明顯侵犯高雄市龍華國小課程發展委員會之委員之權利（即決定該校學習節數之權利），遂循序提起行政救濟。惟被告前揭函文，對國民中小學九年一貫課程綱要規範之學習總節數有統一之作用，並對外發生法律上之效果，該項行為係屬行政處分，固無疑問。然被告所為上開處分，其受文者為高雄市各國民小學，亦即受處分人乃為高雄市各國民小學，原告並非該行政處分之受處分人，此有被告上開函文附卷可憑。雖原告擔任高雄市龍華國小課程發展委員會之委員，然並非高雄市龍華國小之本身，則該處分尚非就公法上具體事件對原告課予義務或產生法律上不法利益之負擔處分，自難謂對原告現實之權利或法律上利益造成何種損害，從而原告提起本件撤銷訴訟，主張其權利受有損害，依法即有未合。
（三）又按「國民小學及國民中學之課程綱要，由教育部常設課程研究發展機構定之。」「二、學習節數：．．㈡學習總節數分為『領域學習節數』與『彈性學習節數』。各年級每週分配情形如下表：．．．」「㈢學校課程發展委員會應於每學年開學前，依下列規定之百分比範圍，合理適當分配各學習領域學習節數：．．」「㈤『彈性學習節數』由學校自行規劃辦理全校性和全年級活動．．．安排學習領域選修節數．．．」「三、課程實施：㈠組織：⒈各校應成立『課程發展委員會』，下設『各學習領域課程小組』，於學期上課前完成學校課程計畫之規劃、決定各年級各學習領域學習節數．．．」分別為國民教育法第8條、九年一貫國民中小學課程綱要之陸、實施要點第二點㈡、
㈢、㈤及第三點㈠所明定。上開國民小學及國民中學之課程綱要，係教育部本於其教育行政主管機關之地位，對國民中小學課程之實施，依國民教育法第8條規定訂定「九年一貫國民中小學課程綱要」之行政規則，未逾授權範圍，本院自得援用。茲觀前揭「九年一貫國民中小學課程綱要」陸、實施要點第三點㈠固規定國民小學各校所成立課程發展委員會得決定各年級「各學習領域學習節數」，然其權責亦僅能就「各學習領域學習節數」為合理適當之分配，尚不包括各年級「學習總節數」亦得由該委員會一併加以決定，此由實施要點第二點㈢「學校課程發展委員會應於每學年開學前，依下列規定之百分比範圍，合理適當分配各學習領域學習節數：．．」之規定，不難明暸。抑且，依地方制度法第18條第4款第1目之規定，關於教育文化及體育事項中之各級學校教育及社會教育之興辦及管理，本為直轄市自治之事項，則被告基於因地制宜之需求，並為提昇學生之學習能力及衡酌家長與社會期望，且為避免各校作息不一致等原因，乃發函通知高雄市各國民小學，自96學年度起高年級每週學習總節數統一規範為32節，作為各國民小學遵循之準據，依法尚無不合。是原告主張課程綱要總節數規定，係專屬於課程發展委員會之權責．被告發函強制各校必須實施其所為之決定，顯無法律依據，且侵犯學校課程發展委員會之權責云云，自非的論。何況，依「九年一貫國民中小學課程綱要」陸、實施要點第三點㈠之規定，決定「各年級各學習領域學習節數」之主體，係指課程發展委員會，亦非課程發展委員會之委員個人。因此，縱稱被告上開函文，對於各國民小學之課程發展委員會在安排「領域學習節數」與「彈性學習節數」產生某種程度之約束之效果，然其對該課程發展委員會之委員亦不生有直接之拘束力。申言之，高雄市各國民小學若遵行被告上揭行政處分之內容，其各國民小學課程發展委員會之委員權益縱稱因此受到影響，亦係因處分相對人（即高雄市各國民小學）履行該行政處分所課予義務之事實行為所造成，其影響究屬間接，而僅能認其具有事實上之利害關係，難認該課程發展委員會之委員之權利或法律上利益，因被告行政處分之作成而受到侵害。準此，原告既僅為龍華國小教師兼課程發展委員會委員，對於被告統一高雄市國民小學自96年度學年度起高年級每週學習總節數統一規範為32節之函文，其身為課程發展委員會委員之權利或法律上之利益並無因此受有任何直接不利之影響，於本事件中，充其量亦僅具事實上利害關係人之地位而已，而非法律上之利害關係人。是本件原告尚無任何法律上利益或權利遭受系爭行政處分侵害之情事，自無適法之權源得起訴請求撤銷系爭之處分，亦即原告不具有當事人適格。從而，訴願決定予以駁回即無違誤，原告提起本件訴訟，依其所訴事實，在法律上為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張核與裁判基礎無涉，自無審酌必要，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年8月13日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官邱政強
法官李協明法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年8月13日
書記官宋鑠瑾