裁判字號：最高行政法院94年判字第1339號判決
裁判日期：民國94年08月31日
裁判案由：區域計畫法
最高行政法院判決
94年度判字第01339號上訴人乙○○訴訟代理人 林世宗 律師被上訴人臺北縣政府代表人甲○○上列當事人間因區域計畫法事件，上訴人對於中華民國92年12月16日臺北高等行政法院91年度訴字第3585號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人在原審起訴主張：坐落臺北縣○○鄉○○段賴仲坑小段249、250地號土地（下稱系爭土地），經上訴人於90年2月14日依拍賣取得。點交之時，始發現系爭土地三分之二以上面積作墳墓使用。嗣經行政院農業委員會水土保持局（下稱水土保持局）複查結果，認為系爭土地於79年度該局辦理土地可利用度查定時，三分之二以上面積已供非農業（墳墓）使用，當時查定清冊內誤植為「宜農牧地」，應予註銷並改列為「不屬查定範圍之土地」，函請被上訴人更正原查定、編定資料。不料被上訴人昧於系爭土地長期為墳墓用地之現況，不查山坡地保育利用條例第6、7條規定山坡地使用地編定應每5年檢討，依實際使用狀況變更編定之意旨，未依水土保持局函請更正辦理，竟以91年5月2日北府地用字第0910196063號函核定系爭土地使用地為林業用地，由臺北縣新店地政事務以91年5月8日北縣店字第0910006530號檢送系爭土地非都市土地編定清冊暨異動清冊，將系爭土地由原載「農牧用地」之「墳墓用地」變更為「林業用地」，不但於法無據，未循法定程序，更違背誠信及信賴保護原則，顯然違法。訴願決定予以維持，同屬違法等語，求為撤銷原處分及訴願決定之判決。
二、被上訴人則以：系爭土地位屬法定山坡地範圍內之山坡地保育區土地，於70年公告編定當時之土地使用現況，大部分面積為農林使用，土葬墳墓使用面積僅占少數，故公告編定為「山坡地保育區暫未編定用地」。編定當時上訴人尚非土地所有權人，無權對當時之編定異議。惟上訴人自90年2月拍賣取得系爭土地所有權後，為達改變土地原有編定及使用之目的，規避法定變更審查程序，除申請山坡地可利用限度異議複查外，亦將原始存在之雜木林及芒草清除為空地，擅自變更土地原始地形地貌，致使水保業務單位受理異議複查後，同意更正原查定結果，上訴人並誤認該複查紀錄所載土地現況即可作為墳墓合法使用之證明，實屬謬誤。被上訴人依內政部91年1月28日臺內中地字第0910083721號函釋意旨，經新店地政事務所實地測量分算各種現況使用面積後，並參照航空照片等事實證據，核准系爭土地補註使用地為同區林業用地，於法無違等語，作為抗辯。
三、原審以：
（一）按70年間（下同）區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」同法施行細則第15條第1項規定：「直轄市或縣（市）政府依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地所能供使用之性質，參酌地方實際需要，依左列規定編定並繪入地籍圖；其已依法核定之各種公共設施用地，能確定其界線者，並應測定其界線後編定之：‧‧‧六、林業用地：供營林及其設施使用者。‧‧‧十七、墳墓用地：供喪葬設施使用者。‧‧‧」
（二）系爭土地前經被上訴人依區域計畫法暨製定非都市計劃使用分區圖、製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知(下稱作業須知）等相關規定，於70年2月15日公告編定為山坡地保育區暫未編定用地。蓋因當時之土地原始使用現況，大部分面積為農林使用，土葬墳墓使用面積僅占少數，此有68年航空照片、70年像片基本圖及新店地政事務所測繪分算系爭土地各種使用面積，查明：249地號於70年間公告編定以前立碑作墓地使用者774平方公尺，現況使用面積較多者為空地，與70年間編定當時之使用情況已有所變更，而當時較多使用之雜木業已清除成為空地，並有部分設置墳墓；另250地號仍以雜木使用為主等情可供參照。當時原可逕編定為林業用地，惟依作業須知七(四)７之規定，應於山坡地可供使用限度查定後編定之。故於山坡地可供使用限度查定前暫公告編定為「山坡地保育區暫未編定用地」。
（三）迄79年間經水土保持局辦理山坡地土地可利用限度查定為「宜農牧用地」，被上訴人遂於80年間據以補註為同區「農牧用地」。90年間，系爭土地經拍賣移轉予上訴人所有，上訴人向水土保持局申請異議複查，經該局查復結果，系爭土地現況三分之二以上土地面積已供非農業（墳墓）使用，乃於90年4月17日以水保企字第901806836號函被上訴人，略謂：「‧‧‧本局查定清冊內誤植為『宜農牧地』，原查定結果應予註銷並改列為『不屬查定範圍之土地』，請依規定更正原查定、編定資料。」被上訴人乃以91年5月2日北府地用字第0910196063號函准予補註系爭土地為林業用地。
（四）本件業務主管機關之水土保持局既係依山坡地土地可利用限度查定工作要點四之規定將系爭土地改列為不屬查定範圍之土地，且非都市土地編定18種用地復無「其他用地」類別，被上訴人依職權自應依作業須知九之（二）說明８．（３）及十之（三）規定，依其查定結果補註為農牧用地、林業用地或國土保安用地。並參考證人水土保持局之技正 黃健男 證述水土保持局僅就宜農牧用地、宜林地及加強保育地為查定，其餘均為不屬查定範圍土地，至於補註則屬被上訴人之職權等情，可知被上訴人依法編註，自無不合。
（五）再依內政部90年12月12日台（90）內中地字第9084224號函之「研商結論」為：「（一）製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」九（二）編定原則表內『ˇ』之使用現況時間點之認定，揆諸作業須知訂定意旨係指非都市土地使用編定公告前之使用現況，並應依作業須知有關規定，按宗辦理編定為適當使用地。」則被上訴人依新店地政事務所測繪分算查明系爭249地號：70年以前立碑者774平方公尺，且其使用現況面積較多之空地，與原編定當時之使用現況已有所變更，而原較多使用之雜木業已清除成為空地，並有部分設置墳墓；另250地號，墳墓僅一座，面積99平方公尺，仍以雜木使用為主。再參照68年航空照片及70年像片基本圖示之土地原始使用情形，以70年2月15日編定公告前使用現況認定，補註為林業用地，自無不合。同函敘及內政部85年10月30日（89）內中地字第8921203號函釋，予以廢止，與本件無關。
（六）系爭土地依水土保持局於90年4月17日查定，固認有三分之二以上面積已供墳墓使用，為當時之現況使用。惟查系爭土地自70年編定公告為山坡地保育區暫未編定用地，並適用林業用地實施使用管制後，管制規則規定林業用地容許為埋葬設施使用，僅限於土地所有權人及其親屬使用。公告編定前原有之土葬墳墓，不溯既往，在被上訴人令其變更使用前，得為從來之使用。土地變更使用前，應依區域計畫法第15條規定循變更編定程序申請辦理，並於核准後始得變更使用。80年系爭土地復依業務單位查定結果補註為同區農牧用地，即改受農牧用地使用管制，不容許作為埋葬設施使用。又墳墓設置管理條例於72年11月11日公布施行後，墳墓設置自應另受該法律之規範及限制。上訴人既未能舉證其在管制後變更土地為墳墓使用業經申請核准辦理及依墳墓設置管理條例之規定為墳墓設置，自尚難依現況違法土地使用，據以為土地應作墳墓使用之編註或於編定清冊備註欄備註「部分為墳墓使用」。上訴人主張應依其現況使用為準為系爭土地作墳墓使用之補註，即無足採。
（七）綜上所述，原處分並無不合，訴願決定，予以維持，亦無不合等情，因而判決駁回上訴人之訴。
四、本院經核原判決尚無違誤，進而論斷如下：
（一）按非都市土地應劃分為使用區，並編定為各種使用地，而管制其使用。觀區域計畫法第15條第1項之規定甚明。使用區，依同法施行細則第13條規定計有9種，其中山坡地保育區，為保育水土及自然生態資源、保護景觀、環境而劃定者（第6款）。使用地，依同施行細則第15條第1項規定計有18種，其中林業用地為供營林及其設施使用者（第6款），墳墓用地為供喪葬設施使用者（第17款）。一經劃定或編定，即應依其使用區及使用地類別實施使用之管制。
（二）系爭土地為非都市土地，於70年2月15日經被上訴人公告編定為山坡地保育區暫未編定用地，依當時之土地原始使用狀況，大部分面積為農林使用，土葬墳墓使用面積僅占少數等情，為原判決確定之事實。依當時使用現況，原可逕編定為林業用地，惟因系爭土地為山坡地，依作業須知七(四)７之規定，應俟山坡地可供使用限度查定後編定之，故公告編定為「山坡地保育區暫未編定用地」。其公告編定未經當時土地所有權人表示不服，業已確定。依當時非都市土地使用管制規則第7條規定，在未編定使用地之類別前，應適用林業用地管制。其不能為墳墓用地使用無疑。
（三）之後雖經水土保持局查定系爭土地為「宜農牧用地」，被上訴人遂於80年間據以補註使用地為「農牧用地」，改依農牧用地管制，仍不能為墳墓用地使用。90年間，上訴人經拍賣取得系爭土地，申請水土保持局複查，認系爭土地現況三分之二以上土地面積供非農業（墳墓）使用，函被上訴人註銷前查定「宜農牧用地」，改列為「不屬查定範圍之土地」，被上訴人據以補註使用地為「農牧用地」，即失其所本。系爭土地既改查定為「不屬查定範圍之土地」，已不須依查定結果而編定使用地類別，上訴意旨認為被上訴人未依查定結果編定使用地，顯非適法云云，容屬誤會。被上訴人基於其編定使用地之職權，依系爭土地公告編定時之使用狀況—大部分面積為農林使用，將系爭土地補註編定為林業用地，以取代失其所本之農業用地，與作業須知九之（二）說明８及前述區域計畫法暨同法施行細則之規定，並無不合。系爭土地從未經編定使用地為墳墓用地，其補註為「農牧用地」已失其依據，有如前述，是上訴意旨認原處分將原為農牧用地之墳墓使用改為林地使用為違法，指原判決予以維持違背法令，並不可採。
（四）如前所述，系爭土地於70年間公告編定使用分區以後，應依林業用地管制使用，80年間改依農牧用地管制使用，均不能做墳墓用地使用。原判決說明公告編定時，系爭土地僅少數面積為墳墓使用，在管制期間，於90年間之使用現況，竟然墳墓使用面積達三分之二以上，顯不合管制使用之規定。繼而謂上訴人未能舉證其在管制後變更系爭土地為墳墓使用，業經申請核准及依墳墓設置管理條例之規定為墳墓設置，難依現況之違法土地使用，以為應編定為墳墓使用之論據等情。理由實相一貫。上訴意旨徒以系爭土地於90年間經查定之使用現況為墓地，認為不能補註編定為林業用地，指原判決有理由矛盾之違法，亦不可採。
（五）系爭土地於70年間公告編定其使用區及使用地時，因係山坡地，尚待可供使用限度查定，而僅劃定使用分區為山坡地保育區，使用地則暫未編定。然而管制已經開始，應依林業用地管制，已如前述，原判決認為此時補編定其使用地類別，應依管制前即70年間公告編定當時之使用狀況為基準，乃當然之理。否則以補編定時違反管制後之使用現況為基準，無異藉補編定使用地之程序，合法化違反管制使用之結果，顯違法規管制之內容，不合編定管制之目的。內政部90年12月12日台（90）內中地字第9084224號函明示此基準時點，原判決予以引用，並無違誤。此與合法使用現況之變更，依山坡地保育利用條例第6條規定應劃為各種使用區，並編定各種使用地，及第7條（現已刪除）規定應每五年檢討變更之情形不同。上訴意旨指原判決違反各該規定，不合行政程序法第1、4條之規定，並非可採。從而上訴意旨執以指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年8月31日
第五庭審判長法官高啟燦
法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明法官楊惠欽以上正本證明與原本無異中華民國94年9月2日
書記官邱彰德