裁判字號：最高法院91年台上字第515號民事判決
裁判日期：民國91年03月22日
裁判案由：國家賠償
最高法院民事判決九十一年度台上字第五一五號
上訴人富集建設股份有限公司法定代理人 廖春芬 訴訟代理人 沈政雄 律師被上訴人台北市政府法定代理人 馬英九 訴訟代理人 顧立雄 律師右當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國八十九年三月六日台灣高等法院第二審判決（八十八年度重上國字第一號），提起上訴，本院判決如左：
主文原判決關於駁回上訴人就請求被上訴人給付新台幣一千五百萬元及其利息之上訴及該訴訟費用部分廢棄，發回台灣高等法院。
理由本件上訴人主張：被上訴人為解決都市停車位問題，鼓勵民間參與投資興建立體停車塔，依停車場法第十一條第二項授權發布之「台北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點」（下稱設置臨時路外停車場要點），伊依此設置臨時路外停車場，由伊提供土地、訴外人柏迪建設股份有限公司（下稱柏迪公司）提供資金，合作在台北市○○區○○段三小段八五九、八六０地號二筆土地（下稱系爭土地）設置興建立體停車塔，由柏迪公司於民國八十四年七月二十六日向被上訴人交通局提出申請（下稱系爭停車塔設置案）。伊因被上訴人遲未核發設置許可，經陳情而獲告知已審查通過核准設置停車場，惟請業者將地上物拆除後，檢附空地照片，經查核屬實，即發給設置許可。伊善意信賴被上訴人承諾之函示，乃將系爭土地地上物拆除，由柏迪公司於八十五年九月九日檢附保證書、拆除執照、拆除後之照片，申請核發設置許可，詎被上訴人仍未核發立體停車場之設置許可，造成伊貸款損失、借款利息損失、員工待命期間薪資、辦公室租金及辦公費用、房屋拆除滅失之損失、伊興建立體停車場可獲之利益等之損害等情，爰依國家賠償法第二條第二項或行政法院判決及行政程序法規定，求為命被上訴人賠償新台幣（下同）四千一百八十四萬九千三百六十三元並加計法定遲延利息之判決（第一審駁回上訴人全部之訴，上訴人僅就其中所受損害二千三百十一萬七千三百六十三元本息部分，聲明不服，提起第二審上訴；原審就上訴人不服部分維持第一審所為上訴人敗訴之判決，駁回上訴人該部分之上訴；上訴人就遭駁回上訴中之一千五百萬元本息部分聲明不服，提起第三審上訴）。
被上訴人則以：系爭停車塔設置案，係由柏迪公司申請，縱伊怠於核發設置許可，受損害者應為柏迪公司。伊對上訴人並無應作為義務之存在，伊因辦理利用空地興建停車場而遭監察院糾正，暫緩核發停車場設置許可，難謂伊有何怠於執行職務之情事；且上訴人就同一事件已依行政訴訟程序請求救濟，自不得再行提起國家賠償；再上訴人未證明其損害並與伊未核發停車場設置許可之間，有何相當因果關係存在等語，資為抗辯。
原審就本件上訴人聲明不服部分（請求所受損害一千五百萬元本息部分），維持第一審所為上訴人敗訴之判決，駁回其上訴，無非以：訴外人柏迪公司於八十四年七月二十六日依被上訴人發布之設置臨時路外停車場要點向被上訴人交通局提出在系爭土地申請設置路外停車塔；八十四年十二月二十九日監察院以設置臨時路外停車場要點逾越母法授權之範圍，違反中央法規標準法之規定等情，對被上訴人提案糾正；八十五年一月十六日被上訴人獎勵民間投資興建停車場甄審委員會作成決議，對於已申請之案件，請業者取得拆除執照，並拆除地上物後，發給設置許可；被上訴人於八十五年三月二十七日發函中華民國立體停車場等三協會及工會轉知會員有關依設置臨時路外停車場要點申請案，於監察院糾正期間調整申辦程序，該程序僅適用於現階段監察院糾正彈劾及公務員懲戒委員會待決期間之權宜措施；八十五年六月十日上訴人寄送緊急疏困陳情文予被上訴人；八十五年七月四日被上訴人交通局函覆上訴人，表示因監察院對被上訴人鼓勵興建停車塔政策之執行方式提出糾正，故此期間為本項業務推動，修改申請程序依兩部分處理；已審查通過核准設置停車場，惟待核發設置許可案件，請業者將地上物拆除，檢附空地照片，經被上訴人查核屬實，即核發設置許可；八十五年七月十日市府公報轉知公務員懲戒委員會於八十五年六月十日對被上訴人交通局停車管理處前處長記過乙次；其中關於空地認定之疑義及停車塔所造成附近環境觀瞻不良影響，引起居民集體抗爭為懲戒理由之一；八十五年九月三日被上訴人於台北市議會開協調會，柏迪公司亦與會參加，結論為業者取得拆除執照，拆除地上物後，同時做好敦親睦鄰措施，再發給設置許可；監察院於八十五年七月二十六日駁回被上訴人對其糾正案申復；被上訴人於八十五年十一月二十九日邀集相關單位，就系爭停車塔設置案監察院以有違中央法規標準法而為之糾正作成結論，謂如已核發設置許可者，可依法續辦申請建築執照、建物登記事宜，審查會中已通過而尚未核發設置許可者，因尚未形成行政處分，應暫緩核發；而柏迪公司申請設置停車塔地點之附近居民有陳情抗爭之情形，故不予核發；就此被上訴人應核發停車塔設置許可，經上訴人訴願、再訴願及提起行政訴訟遭駁回確定；為兩造不爭之事實。惟查，除民法第一百九十二條、第一百九十四條之例外情形外，得請求國家賠償者，原則上為被害人，亦即權利或利益直接受到損害之人；復按國家賠償法第二條第二項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行，並因此致人民之自由或權利受到損害而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權之存在，經其請求執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。若公務員對於職務之執行，雖可使一般人民享有反射利益，人民對於公務員仍不得請求為該職務之行為者，縱公務員怠於執行該職務，人民尚無公法上請求權可資行使，以資保護其利益，自不得依上開規定請求國家賠償損害。系爭停車塔設置許可案，係由上訴人與柏迪公司合夥，而由柏迪公司向被上訴人申請，縱被上訴人有怠於核發許可之情事，可請求核發及其核發對象，亦為柏迪公司，則上訴人並非直接受有損害之人，其謂，其因被上訴人怠於執行職務之行為而受有損害，依國家賠償法第二條第二項後段請求被上訴人賠償其所受之損害，自有未合。且被上訴人迄今未就系爭停車塔設置案為任何行政處分，自無對第三人發生效力之可能，上訴人所主張者，僅為被上訴人核發停車場設置許可予柏迪公司後，其享有所謂經濟上利益而已，此種反射利益應為法律所不保護，無請求法律救濟之可言；另上訴人既與柏迪公司合夥，而由柏迪公司具名提出申請，則被上訴人核發設置許可執照之對象亦應為柏迪公司，則有權向被上訴人請求國家賠償直接所受損害之人應為柏迪公司，上訴人再基於合夥之內部關係向柏迪公司就取得之賠償金為主張；而行政救濟程序與民事訴訟程序，為兩個獨立之訴訟程序，彼此間並無拘束之效力，因此行政救濟程序之認定，並不當然拘束民事法院；上訴人主張：此核准設置停車塔之許可，為對物之處分，而上訴人提供土地，因此上訴人亦屬為利害關係人，於行政救濟程序中，均未以此理由遭駁回云云，並不足採。依停車場法第一條規定關於停車場法之立法目的，係為加強停車場之規劃、設置、經營、管理及獎助，以增進交通順暢，改善交通秩序；而設置臨時路外停車場要點第一點表明：「台北市政府為鼓勵未使用之公、私有空地，得設置臨時路外停車場，特依停車場法第十一條第二項規定，訂定本要點。」；則停車場法或台北市利用空地申請設置臨時路外停車場要點之訂定規範目的，係為有效利用都市空間設置停車場，及停車場應具有之規格為合，並管理停車場，維護交通，並非為保障申請停車塔業者之生命、身體及財產之利益，則依司法院大法官會議釋字第四六九號解釋，本院七十二年度台上七０四號判例所稱之「公法上請求權」當仍有適用。而上訴人非系爭停車塔設置案之申請人，對於被上訴人自無請求設置之權利，因此上訴人對於被上訴人自無請求核發停車場設置許可之請求權存在，上訴人自無依國家賠償法第二條第二項後段，請求被上訴人賠償之損害。至被上訴人交通局北市交停字第二一四二五號函，係因回復上訴人之陳情興建停車塔疏困案所為之一般函示，此由上訴人所提出之緊急疏困陳情文、北市交停字第二一四二五號函示之主旨事項可知，不可依此即認定上訴人為系爭停車場設置之相對人，更不可以此函所謂「即發給設置許可」，即認為被上訴人已自我約束，對是否核發執照已無裁量權限，蓋上訴人並非核發設置許可之相對人。申請系爭停車塔設置案為柏迪公司，則構成信賴基礎當亦為柏迪公司，而非上訴人；被上訴人八十五年二月十五日（八五）府訴字第八五０一一０九號之訴願決定書，所列之訴願人為柏迪公司，自不足以構成上訴人信賴保護之基礎；而被上訴人內部所為同意設置之審核會議，既尚未對上訴人及柏迪公司為准駁之表示，即屬尚未對上訴人為行政處分，當無所謂信賴基礎可言；而北市交停字第二一四二五號函僅是針對上訴人之陳情疏困案所為之通案說明；被上訴人已於八十五年三月二十七日發函台北市立體育場停車塔投資商同業公會，請轉知所屬會員有關依設置臨時路外停車場要點申請案，於監察院糾正及彈劾部分官員期間調整申請程序，並說明僅適用於現階段因監察院糾正彈劾及公務員懲戒委員會受理待決議期間之權宜措施；而八十五年七月十日由台北市公報轉知公務員懲戒委員會於八十五年五月三十一日作成處分被上訴人所屬機關台北市政府停車管理處前處長之決議，並於八十五年七月二十六日駁回被上訴人對監察院糾正案所為之申復，則被上訴人交通局於八十五年七月四日所為之北市交停字第二一四二五號函示自應不予續用，而此情形於被上訴人八十五年三月二十七日發函台北市立體育場停車塔投資商同業公會應已知悉，上訴人既已知悉，自無所謂信賴保護基礎可言。至釋字第四六六號解釋係指公務人員因保險給付爭議縱經行政救濟確定，該當事人非必然可獲得保險給付之情形。上訴人所提起之行政訴訟業被駁回確定，依行政法院八十七年度裁字第六六四號裁定略謂：「在中央行政主管機關與監察院就停車場法第十一條所定『空地』未作成一致之認定標準前，原告等本件申請案，自有暫緩核發設置許可之正當理由」，被上訴人僅暫緩核發設置許可，既未駁回訴外人柏迪公司之申請案，上訴人何能主張其受有損失而請求損失補償？上訴人依國家賠償法第二條第二項，或依信賴保護原則，請求損害賠償或損失補償，均無理由，不應准許等詞，為其判斷之基礎。
查本件上訴人係依國家賠償法第二條第二項規定請求國家賠償，除表示被上訴人有怠於執行職務外，並表明「上訴人因被上訴人之不法公權力行使，致受有財產上之損害」（見原判決事實欄甲、貳、二、㈡；原審卷第三０七頁以下；一審卷㈢第三九九頁以下），原審僅就被上訴人是否具同條項後段「公務員怠於執行職務」之情事，予以論斷，就被上訴人是否有同條項前段「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利」情事，上訴人得否請求國家賠償，則恝置不論，於法自有未合。上訴論旨，指摘原判決不當，求予廢棄，非無理由。
據上論結，本件上訴為有理由。依民事訴訟法第四百七十七條第一項、第四百七十八條第一項，判決如主文。
中華民國九十一年三月二十二日
最高法院民事第六庭
審判長法官吳正一
法官劉福來法官鄭玉山法官黃義豐法官曾煌圳右正本證明與原本無異
書記官中華民國九十一年四月四日