臺灣臺中地方法院99年度重訴字第196號民事判決

裁判字號：臺灣臺中地方法院99年重訴字第196號民事判決

裁判日期：民國100年04月06日

裁判案由：返還不當得利

臺灣臺中地方法院民事判決99年度重訴字第196號原告臺中市政府法定代理人 胡志強 訴訟代理人 李淑女 律師被告臺灣省自來水股份有限公司法定代理人 黃敏恭 訴訟代理人 吳榮昌 律師
麥靜芬 黃俊明上列當事人間請求返還不當得利事件，本院於民國100年3月14日言詞辯論終結，判決如下：
主文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序部分：
一、按法人因合併而消滅者，訴訟程序在因合併而設立或合併後存續之法人承受其訴訟以前當然停止；前開規定，於有訴訟代理人時不適用之；聲明承受訴訟，應提書狀於受訴法院，民事訴訟法第169條、第173條、第176條分別定有明文。又按縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，原直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）之機關（構）與學校人員、原有資產、負債及其他權利義務，由改制後之直轄市概括承受。地方制度法第87條之3第1項定有明文。查本件原告臺中縣政府於民國（下同）99年12月25日，已與臺中市合併升格改制為直轄市「臺中市」，依首揭說明，應由合併後存續之法人即臺中市政府概括承受臺中縣政府原有權利義務，且本件既經臺中市政府於100年2月16日以書狀聲明承受訴訟，核無不合，自應准許。
乙、實體部分：
一、原告主張略以：原告前於89年10月間報內政部奉准實施「擴大大里（草湖地區）都市○○○區段徵收案，並於90年2月27日與訴外人得盈開發有限公司（以下簡稱得盈公司）訂定委託服務契約，同年8月開工，並於92年間辦竣結算，原告業於92年5月支付全部自來水管線工程費用共計新臺幣（下同）1,504萬7,777元予得盈公司。依行政院87年8月14日臺87內字第40367號函示，有○○○區○區段徵收區之自來水之土木工程費用由區段徵收區負擔三分之一，管線單位負擔三分之二，其餘費用如線路及水管等工程由管線工程單位全額負擔。被告雖參與原告所召開之公共工程管線協調會議，然表示應依行政院經濟建設委員會89年4月11日都（89）字第61575號函，採個案協商方式辦理，惟卻表示不負擔前開區段徵收區內任何工程及管線費，原告雖曾於93年5月3日以府地區徵字第0000000000-0號函發函催告被告撥付，仍遭被告拒絕，嗣內政部於91年4月17日以臺內地字第0910005532號發布土地徵收條例施行細則第52條，該條第1項第8款明定，新設自來水管線之工程費用，由需用土地人與管線事業機關（構）各負擔二分之一，又內政部於95年3月15日與被告及各縣（市）政府開會決議㈤：有關各開發區由縣市政府先行墊付之自來水管線工程費用，請自來水事業單位儘速歸墊，原告再以96年1月18日府地區徵字第960021549號函催告被告將應負擔之二分之一自來水管線工程費用752萬3,888元撥付，詎被告仍拒絕撥付。本件原告委由訴外人得盈公司負責規劃、設計及施工，得盈公司既已代付自來水管線工程費用1,504萬7,777元，原告並於92年5月間支付前開金額與得盈公司，被告自應依內政部91年4月17日發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款及民法第179條規定返還前開自來水管線費用之二分之一，即752萬3,888元。且原告既已於
93年5月3日催告撥付，被告仍未撥付，即應負遲延責任，因而利息自93年5月5日起算，應屬有據。並聲明：⒈被告應給付原告752萬3,888元，及自93年5月5日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。⒉願供擔保請准宣告假執行。
二、對被告所為答辯之陳述：㈠按私經濟行政，係指國家並非屬於公權力主體地位行使其統
治權，而係處於與私人相當之法律地位，並在私法支配下所為之各種行為。私經濟行政可分為四類，其中一類以私法組織型態或特設機構方式所從事之營利行為。又按區別私經濟行與公權力行政，最簡單之標準為：上下秩序關係之事項（亦即強制與服從關係），屬公權力行政，平等關係之事則為私經濟行政，又國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為為實施之手段，其因各該行為所生爭執之審理，屬公法性質者歸行政法院，私法性質者歸普通法院管轄。被告雖屬國營之公用事業，惟其係以公司法組織而成之私法人，參照國有財產法第4條第1項第3款但書規定，僅其股份為公用財產，至於該公營事業所使用之財產，則屬於私法人組織之公司所有，且其以公司型態提供自來水之行為，屬國家以私法組織形態所從事之營利行為，亦即國家處於與私人相當之法律地位從事之私經濟行政，故自來水公司所應負擔之自來水管線費用，性質上顯非屬於國家機關行使公權力之行為，其理甚明。至於，被告主張原告係基於土地徵收條例施行細則之相關規定作為請求之依據，性質上應屬公法上財產上給付所生法律關係之爭執，非屬私法上私經濟關係之爭執，自應循行政訴訟途徑解決，尚非得依民事爭訟請求救濟。惟區別私經濟行政與公力行政之標準，已如前述，如尚難判斷，即應就行政作用之內容及外觀加以推求，藉以確定行政機關主觀上究欲採公法行為或私法行為作為手段，與規定在何種法律下並無必然關係，例如依臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法，將公有耕地放領於人民，其因放領所生之爭執，究係公權力行政（即行政事件），抑私經濟行政（即民事事件），最高法院認屬前者，行政法院判定為後者，最後由司法院大法官會議作成釋字第89號解釋認為係民事事件應由普通法院管轄，即屬一例，故自來水公司提供民生用水需要，而須增加新裝配水幹管線費用，應屬私經濟行為，被告僅以原告基於土地徵收條例施行細則相關規定作為請求依據，即認屬公法關係云云，自屬無據。況有關辦理市地○○○區段徵收時，各事業單位之管線工程費用負擔，前業經行政院經濟建設委員會協調有關機關結論為：…⒊傳統管線部分如次…⑵…電信採地下化者及自來水部份，管線之土木工程費用○○○區○區段徵收區負擔三分之一，管線單位負擔三分之二，其餘費用如管線及水管等工程由管線工程單位全額負擔。⑶列為十二項建設之淡海新市鎮及高雄新市鎮之電信、瓦斯、自來水等已由內政部營建署協調管線工程單位全額負擔，被告既已負擔淡海新市鎮及高雄新市鎮支自來水管線全部費用，而拒絕本件之自來水管線費用，自屬無理由。本件既屬被告處於與私人相當之法律地住所從事之私經濟行政，性質上顯非屬國家行使公權力行為，自屬私法事件，且原告除依內政部91年4月17日發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款請求外，另有依民法第179條不當得利之法律關係請求，被告依土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款應負擔二分之一之自來水管線費用，經原告一再要求支付，被告仍拒絕支付，原告不得已代伊支出該二分之一之自來水管線費用，被告確受有應支出而未支出二分之一自來水管線費用之利益，原告既另依不當得利法律關係請求，則本件應屬私法事件，更顯無疑，故鈞院自有管轄權。
㈡91年4月17日公佈之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8
款規定管線事業機關須負擔新設自來水管線之一半工程費用，並無違反法律保留原則：
⒈關於人民之權利義務者，及關於國家各機關之組織者，應
以法律定之。固為中央法規標準法第5條第2款、第3款明定，惟國家各機關之權利義務並無應以法律規定之明文。
本件被告係以私法組織型態所從事之營利行為，屬私經濟行政之一，故其本質上仍屬國家機關，並非一般私法人，則有關國家各機關僅其組織須以法律定，其權利義務即無須以法律定之之明文，此自嗣後修正有關區段徵收新設自來水管線費用負擔仍規定於土地徵收條例施行細則第52條自明，故土地徵收條例第52條第1項第8款規定管線事業單位須負擔二分之一，並無違反法律保留原則，被告抗辯前開規定在未經法律授權下，擅自課與管線事業機關負擔新設自來水管線之一半工程費用，違反法律保留原則，顯係誤認自來水管線事業機關屬人民所致，自無足採。
⒉本件有關自來水管線工程費用負擔，於前開土地徵收條例
施行細則第52條第1項第8款發布前，依行政院87年8月14日臺87內字第40367號函示，係由區段徵收區負擔三分之一，管線單位負擔三分之二；嗣依行政院經濟建設委員會89年4月11日都（89）字第61575號函係採個案協調方式辦理，惟為統一辦理，內政部於91年4月17日發布土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定，新設自來水管線工程費用，由需用土地人與管線事業機關（構）各負擔二分之一，又嗣於95年12月8日修正為新設自來水管線之工程費用由需用地人全數負擔。
⒊原告係於89年10月間報內政部奉准實施「擴大大里（草湖
地區）都市○○○區段徵收案，並於90年2月27日與訴外人得盈公司訂定委託服務契約，同年8月開工，並於92年間辦竣結算，於92年5月間支付全部自來水管線工程費用予得盈公司，是本件區段徵收及原告墊付自來水管線費用均發生在91年4月17日內政部所發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款之規定之前，即管線事業機關應負擔二分之一，則依法律不溯及既往原則下，原告依當時規定請求被告負擔二分之一，自屬於法有據；又「不溯既往」，為法律適用之大原則，惟在例外情形，始承認法律有溯及既往之效力，被告抗辯應適用修正後規定，自應舉證證明有例外之情形，否則即難認其抗辯有理由。土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款雖嗣已修正，惟修正前之規定，在未經修正前，仍屬合法有效，更無違反憲法第15條及中央法規標準法第5條、第6條之情，被告抗辯修正前之規定為無效，應無理由。
㈢被告就「臺中縣擴大大里（○○○區○區段徵收」自來水管
線接收乙案，業已於92年7月2日會勘，會勘結論為：本案俟臺中縣政府驗收合格後，自來水部份，依本公司規定辦理接管。嗣臺中縣政府驗收完竣，並於92年8月4日檢送驗收紀錄及竣工圖與被告第四區管理處，被告第四區管理處乃於92年8月12日發函「同意接管」，是有關本件自來水管線業經移交被告接管，被告並因而收取自來水費，是被告抗辯伊未接管自來管線，且拒絕依法負擔二分之ㄧ之自來水管線費用，自屬無據。
三、被告答辯略以：㈠本件屬公法上財產上給付所生法律關係之爭執，原告應循行
政訴訟程序救濟：國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段。其因各該行為所生爭執之審理，屬於公法性質者歸行政法院，私法性質者歸普通法院。本件原告係基於土地徵收條例施行細則之相關規定作為請求之依據，性質上應屬公法上財產上給付所生法律關係之爭執，非屬私法上私經濟關係之爭執，是依行政訴訟法第2條、第8條第1項規定，自應循行政訴訟途徑解決，尚非得依民事爭訟請求救濟。
㈡又本件「擴大大里（草湖地區）都市○○○區段徵收案是在
89、90年間開始進行，而土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定是於91年4月17日始公佈施行，是依照法不溯及既往原則，本件應無91年4月17日公佈之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定之適用，是原告援引91年4月17日公佈之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定為本件請求權基礎之一云云，應不足採。有關政府辦理「市政重劃」及「區段徵收」等土地開發案件，有關經費籌措事宜，平均地權條例第55條之2、第60條，平均地權條例施行細則第78-條之1、第82條之1第1項第5款；及土地徵收條例第1條、第44條，土地徵收條例施行細則第52條第1項第5款業有明確規範，是以「市政重劃」或「區段徵收」等土地開發案件均為自償性開發案件，所需開發費用應計列開發成本（其並未要求自來水事業單位需負擔區內自來水設施費用），且平均地權條例施行細則78條之1、第82條亦將「地下管道」列入由土地所有權人應共同負擔之工程費用中，而自來水設施大多埋設於地底下，故其所需費用自應由土地所有權人負擔。且由法理面觀之，「市政重劃」或「區段徵收」等土地開發案件係屬自償性開發案件，被告並非所有權人，亦非用地開發所有權人，是要求由被告負擔本件中新設自來管線費用，於理不合。土地開發後，土地價值勢必大幅增加，其所增加之價值是由土地所有權人及開發用地人享有，是基於平均地權條例漲價歸公及受益者付費之精神，新設自來水管線費用自應由開發單位列入開發成本中，始屬合理。又因區段徵收或市地重劃自來水管線工程經費分攤多有疑義，內政部曾以94年8月23日內授中辦地字第0940725592號函報行政院裁決，案經交經建會協調後，行政院以94年11月3日院臺建字第0940050478號函示，請照行政院有關機關（單位）意見辦理，其重點為：區內自來水管線及相關設施經費，應基於「受益者付費」之精神，由參與重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔；至區外如設施成本過高者，由自來水事業單位專案協調，洽請開發單位酌予分攤；至對於目前臺中市、臺北縣等多處市○○○○區段徵收案，已因前揭施行細則窒礙難行，而多所延宕，爰本案現階段除依結論（亦即由參與重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔）辦理外，並請內政部修正平均地權條例等相關施行細則，長期性而言，應提昇至法律位階規範。故95年12月8日修正後之土地徵收條例施行細則第52條第1項第5款亦修正為：「區段徵收範圍內必要之管線工程所需工程費用或遷移費用，由需用土地人與管線事業機關（構）依下列分擔原則辦理：…新設自來水管線之工程費用，由需用土地人全數負擔。」，足見原告於本件中援引修正前土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定請求被告負擔新設自來水管線之一半費用，於法無據。關於區段徵收或市地重劃新設自來水管線工程經費負擔規定修正之源由，係源於臺中市政府曾為該市第十二期福星市地重劃區自來水管線工程費分擔疑義提請釋示，最終奉行政院裁定（其重點大要為：區內自來水管線及相關設施經費，應基於『受益者付費』之精神，由參與重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔；至區外如設施成本過高者，由自來水事業單位專案協調，洽請開發單位酌予分攤）。是以，原告再以同類案件即本件「擴大大里（草湖地區）都市○○區段徵收案」新設自來水管線工程經費負擔問題，對被告請求不當得利，顯無理由。
㈢本件原告係因契約關係而支付訴外人得盈公司委託服務費用
，訴外人得盈開發有限公司並無權向被告請求支付任何款項，原告亦未說明被告因原告有支付訴外人得盈公司款項而受有何等利益，且縱使被告受有利益，惟原告所受之損害與被告之受有利益亦顯缺乏因果關係，是被上訴人基於不當得利之法律關係請求上訴人應返還752萬3,888元，應屬無據。又按一般經驗法則，「市政重劃」或「區段徵收」等土地於開發後，尚須待相當時日始有住戶或企業陸續遷入，自來水用量亦需多年後方會逐漸提升，故倘若自來水事業機關過早投資，需先承擔折舊、維修等費用，亦無營收可言，徒增財務負擔；且若由自來水事業單位負擔設施費用，則徒增營運成本，勢將反映於產品售價，而由全省各用水戶共同分擔，反有失公允。且原告並無受有損害之情事，蓋土地重劃後，原告可收到重劃費、抵費地，且每年可收土地增值稅，日後興建房屋並可徵收房屋稅、契稅等稅捐，原告並無因此受有損害。綜上所述，原告之訴顯無理由。並聲明：⒈駁回原告之訴及假執行之聲請。⒉願供擔保請准免為假執行。
參、本件爭點整理如下，其中不爭執事項並為本院採為判決之基礎：
一、不爭執事項㈠原告於89年10月間內政部奉准實施「擴大大里（草湖地區）
都市○○○區段徵收案，並於90年2月27日與得盈公司訂定委託服務契約，同年8月開工，並於97年間辦竣結算，而其中就委託得盈公司服務辦理來水管線工程部分，原告業於92年5月支付全部自來水管線工程費用共計1504萬7777元予得盈公司。
㈡行政院87年8月14日臺87內字第40367號函示，區段徵收中新
設自來水管線之工程費用，係由區段徵收區負擔三分之一，管線單位負擔三分之二；嗣於行政院經濟建設委員會89年4月11日都（89）字第61575號函，採個案協方式辦理，惟為統一辦理，內政部91年4月17日內地字第0910005532號發布土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定：「新設自來水管線之工程費用，由需用土地人與管線事業機關（構）各負擔二分之一。」，嗣又於95年12月08日修正為新設自來水管費用由需用土地人負擔三分之一，管線事業機關（構）負擔三分之二。
二、爭執事項
㈠原告主張其得依91年4月17日內地字第0910005532號發布土
地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定：「新設自來水管線之工程費用，由需用土地人與管線事業機關（構）各負擔二分之一。」，向被告請求自來水管線之工程費用，是否屬行政審判事務？㈡原告就其對得盈公司支付自來水管線工程費用共計1504萬77
77元部分，對被告是否得依不當得利返還請求權請求被告返還原告752萬3888元？
肆、得心證之理由：
一、按原告請求之事項是否屬於民事訴訟審判範疇，應以原告請求之訴訟標的法律關係為判斷，若原告請求之訴訟標的法律關係為民事權利之請求，縱使其主張之原因事實中涉及行政爭訟事項，仍應屬於民事法院得受理審判之範疇。本件原告起訴主張：原告因「擴大大里（草湖地區）都市○○○區段徵收案，業於92年5月支付全部自來水管線工程費用共計1,504萬7,777元予得盈公司。惟被告拒絕負擔前開區段徵收區內任何工程及管線費，嗣內政部於91年4月17日以臺內地字第0910005532號發布土地徵收條例施行細則第52條，該條第1項第8款明定，新設自來水管線之工程費用，由需用土地人與管線事業機關（構）各負擔二分之一，詎被告仍拒絕撥付。本件原告委由訴外人得盈公司負責規劃、設計及施工，得盈公司既已代付自來水管線工程費用1,504萬7,777元，原告並於92年5月間支付前開金額與得盈公司，被告自應依內政部91年4月17日發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款及民法第179條規定返還前開自來水管線費用之二分之一，即752萬3,888元等情，本院審酌原告請求之原因事實，並非單純就系爭土地區段徵收程序有所爭議（即非對於被徵收對象之訟爭），而係主張被告有前民法第179條之情事而對於被告主張不當得利，縱然原告於起訴事實中亦主張係依內政部91年4月17日內地字第0910005532號發布土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定：「新設自來水管線之工程費用，由需用土地人與管線事業機關（構）各負擔二分之一。」而認被告有不當得利之情事，然此係屬不當得利得否得以構成之訴有無理由之問題，是實體之問題而非程序問題，故本件仍屬私法關係所生之爭議，仍屬民事訴訟審判之範疇，被告抗辯原告主張系爭之不當得利部分屬行政爭訟範圍，應屬誤會，首予敘明。
二、兩造對於原告於89年10月間內政部奉准實施「擴大大里（草湖地區）都市○○○區段徵收案，並於90年2月27日與得盈公司訂定委託服務契約，同年8月開工，並於97年間辦竣結算，而其中就委託得盈公司服務辦理來水管線工程部分，原告業於92年5月支付全部自來水管線工程費用共計1504萬7777元予得盈公司等情並未爭執，應堪認為真實。容有疑者，係原告是否得依內政部91年4月17日發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款及民法第179條規定請求被告返還前開自來水管線費用之二分之一，即752萬3,888元。經查：
㈠依卷附原告提出之原告與得盈公司簽訂之臺中縣政府委託辦
理「臺中縣擴大大里（草湖地區）都市○○○○區段徵收業務服務契約書所載，本件原告係因契約關係而支付得盈公司委託服務費用，而得盈公司則需於原告辦理之區段徵收計畫中完成自來水管線鋪設之土木工程。而上開原告辦理之區段徵收後所鋪設之自來水管線，被告雖未否認原告主張被告業於92年8月12日發函「同意接管」，是有關本件自來水管線業經移交被告接管，被告並因而收取自來水費一節，然自來水係供應民生所必需，被告雖為公司之組織，惟依卷附之被告公司變更事項登記卡所示，被告實際為經濟部轄下之事業單位，係為供應人民自來水資源所設立，原告進行開發都市○○○區段徵收作業完畢後，都市計畫開發區域內由被告接管供應自來水，並因此收取水費，係被告設立業務目的之必然結果，並無從逕自推論被告受有利益甚明。況且，民法上之不當得利，係以無法律上之原因而受利益，致他人受損害為其成立要件，而原告與得盈公司簽訂「臺中縣擴大大里（草湖地區）都市○○○○區段徵收業務服務契約，其支付自來水管線工程費用共計1504萬7777元予得盈公司係基於雙方契約之約定，原告於「臺中縣擴大大里（草湖地區）都市○○○○區段徵收辦理完竣後，其開發之成本除由公務預算支付外，依土地徵收條例之規定，亦有重劃費、抵費地之收入，則原告究竟有否損害？損害之數額？原告具未舉證以實其說，是原告辦理「臺中縣擴大大里（草湖地區）都市○○○○區段徵收所支付之自來水管線鋪設費用，實難認於原告係屬損害。再者，原告縱將自來水管線交付被告作為供水之用，亦未能舉證證明被告因此受有何利益及其數額，併與原告如受有損害之因過關係。
㈡又原告依內政部91年4月17日內地字第0910005532號發布土
地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定：「新設自來水管線之工程費用，由需用土地人與管線事業機關（構）各負擔二分之一。」而主張被告應給付自來水管線費用之二分之一，即752萬3,888元云云。然依原告提出之行政命令及會議紀錄等觀之，原告此部分主張之系爭自來水工程負擔屬區段徵收費用之一部分，僅係被告公司是否應依法律或命令分擔自來水管線費用之問題，原告所執依據之內政部91年4月17日內地字第0910005532號發布土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款之請求權，該給付屬公法上之給付，是否得當，非屬普通法院得審究之範圍。是以，原告依此主張被告應負民事返還不當得利之責，亦屬無據。
三、綜上，原告依不當得利法則請求被告給付752萬3,888元，及自93年5月5日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，為無理由，應予駁回。原告之訴既經駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所舉證據資料，核與本件判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。
五、結論：依民事訴訟法第78條，判決如主文。中華民國100年4月6日
民事第四庭法官張清洲正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中華民國100年4月6日
書記官顏督訓