裁判字號：臺北高等行政法院98年訴更一字第46號判決
裁判日期：民國99年07月29日
裁判案由：撤銷土地徵收
臺北高等行政法院判決
98年度訴更一字第46號99年7月15日辯論終結原告甲○○
乙○○原告參加人己○○○
庚○○辛○○壬○○丑○○寅○○癸○○子○○被告內政部代表人丙○○○○○○住同上訴訟代理人辰○○
卯○○被告參加人台北市政府代表人戊○○○○○○住同上訴訟代理人午○○
巳○○上列當事人間撤銷土地徵收事件，原告不服行政院中華民國94年10月7日院臺訴字第0940083735號訴願決定，提起行政訴訟。經本院94年度訴字第3911號判決駁回後，原告提起上訴，經最高行政法院98年度判字第271號判決部分發回本院更審，本院更為判決如下：
主文原告之訴（除確定部分外）駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用（除確定部分外）由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、本件被告代表人於訴訟繫屬中由廖了以變更為江宜樺，並已具狀聲明承受訴訟。
二、本件原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，查無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情事，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，准被告聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、事實概要：被告參加人為其環境清潔處設置車輛保養廠，報經行政院民國（下同）60年7月26日台60內字第6861號令核准徵收臺北市○○區○○○段78、81、82-1、82-3、83-1、84、85-2、
87-1、88、89-2、91-1地號等11筆土地，交由被告參加人以61年3月30日府地四字第35650號公告，嗣並辦理移轉登記完竣。原告申經參加人90年8月1日府環六字第9007850200號函復略以，該府工務局養護工程處依徵收土地計畫，於61年6月30日將該府環境清潔處車輛保養廠工程，交由新協發營造廠興建，並依徵收計畫完成環境清潔處車輛保養工廠使用，即已依徵收計畫完成使用，無行為時土地徵收條例第49條第1項第5款規定之適用，請求撤銷上開11筆土地徵收一案，欠難辦理等語。原告及訴外人 周光明 於93年6月21日及同年7月26日請求依土地徵收條例第49條第1項第5款規定撤銷上開土地徵收或同意其等優先買回被徵收土地，被告以93年10月7日台內地字第0930073920號函（下稱原處分）復，略以：依被告91年7月5日台內地字第0910008893號函釋，徵收土地如已依原核准計畫完成使用，則其法定要件已具備，嗣後因都市計畫變更，依都市計畫變更後之用途使用，係屬土地所有權之行使範疇，要不發生撤銷徵收之問題，本件既經被告參加人查明確已依徵收計畫完成使用，嗣被徵收土地雖於71年6月24日公告劃為信義計畫市地重劃區，車輛保養廠自79年2月起陸續搬遷至南港新廠，然本件業經被告參加人依徵收計畫完成使用，並無土地徵收條例第49條第
1項第5款情形，同意被告參加人所擬意見，不予撤銷徵收。至主張優先買回一節，請依土地徵收條例第59條前段規定，逕洽被徵收土地之土地管理機關。又本件申請撤銷徵收臺北市○○區○○○段○○○號等11筆土地，經查申請書所載申請人未包含同段88及91-1地號土地之所有權人或祭祀公業管理人等語。原告不服，提起訴願，經行政院94年10月7日院臺訴字第0940083735號訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院95年11月24日94年度訴字第3911號判決「原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。」，原告不服，提起上訴，經最高行政法院98年3月19日98年度判字第271號判決「原判決關於駁回上訴人甲○○請求撤銷徵收其被繼承人 陳日現 所有臺北市○○區○○○段○○○○○號土地應有部分、上訴人乙○○請求撤銷徵收其被繼承人 楊有塗 所有同段89-2地號土地之訴暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。其餘上訴駁回。駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。」
參、本件原告主張：（原告經合法通知均未於準備程序及言詞辯論期日到場，亦未提出書狀作何陳述，據其在本院前審之聲明而為記載）：
一、被告參加人為取得所屬環境清潔處用車之停車場及保養廠用地，於60年5月24日、31日二度召開協調會，欲價購原告所有坐落臺北市○○區○○○段81、82-1、82-3、83-1、84、85-2、87-1、89-2地號等8筆土地（下稱系爭土地），因購價雙方無法合意，被告參加人遂於60年6月21日向行政院請求准予辦理土地徵收，行政院以60年7月26日台60內字第6861號令核准徵收該土地。被告參加人遂以61年3月20日府地四字第35650號公告徵收，嗣並辦理徵收土地之所有權移轉登記完峻。唯上開徵收土地於71年6月24日由被告參加人公告劃為信義計畫市地重劃區，環境清潔處（已改制為環境保護局）於79年2月起，將停車場及保養廠陸續搬遷至南港新址，而原告被徵收土地因重劃而成為部分信義國中校地，部分成為住宅區，目前為空地。被告參加人既已不再使用徵收土地，依土地徵收條例第49條第1項第5款之規定，請求命被告撤銷徵收。
二、按土地徵收條例第49條第1項第5款規定，已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：1、……5、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。故需用土地人當初所定之徵收計畫如尚未完成使用計畫，即將該徵收土地挪為他用，背離原徵收計畫之目的者，自有前開條文之適用，中央主管機關經原土地所有人請求後，即應為撤銷徵收之處分，同法第50條第3項定有明文。
三、被告參加人於60年6月21日向行政院請求准予辦理土地徵收時，其徵收土地計畫目的係「為保養垃圾水肥清潔車輛，設置車輛保養廠以達到維護全市環境清潔之目的」。故被告參加人此一徵收計畫是否已經完成使用，自應依該計畫目的是否達成為斷。又按土地徵收條例第49條第1項第5款規定，已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要，其構成要件著重於持續性之公共事業，如果在計劃進行中，事後發現客觀情況有變更，該持續性的公共事業已不再需要被徵收之特定土地之客觀事實，因此該條款構成要件合致與否，與土地是否已依徵收計劃開始使用一節全然無關等語，鈞院91年訴字第4336號判決參照。被告參加人前開徵收計畫目的既然是為保養垃圾水肥車輛，以維護全市清潔，此一目的只要市政府存在一日，即有繼續維持之必要，自屬「持續性之公用事業」，故在養護水肥清潔車輛之計畫中，如因都市計畫等因素另覓他址繼續執行清潔車輛保養之公用事業，而不再需要該被徵收土地者，依前開鈞院之見解，即已構成土地徵收條例第49條第1項第5款之要件，被告自應為撤銷徵收之處分。
四、被告參加人徵收計劃書從未載明徵收土地以興辦事業之計畫年限，則如何認定該計畫已完成使用。行政院訴願決定援引被告之訴願補充答辯書，認為設置車輛保養廠即為完成使用，此一見解實不足採，蓋參加人徵收土地之目的已如前述，而興建車輛保養廠僅是實現目的之手段，手段成就並不代表目的已達，更不代表徵收計畫已然完成，甚至車輛保養廠之興建，反而是實現「保養清潔車輛以維護全市清潔」目的之開始，故如何能以興建車輛保養廠是否達成，作為判定該徵收計畫目的是否完成之標準。訴願決定以手段代替目的，而恣意認定該計畫已完成使用，其認事用法殊有違誤。
五、被告參加人當年徵收土地之計畫目的，既屬一持續性公用事業，只需仍使用清潔車輛一天，就有保養車輛，以維清潔之目的存在的一天，自不得僅以興建保養廠之手段成就，即視為計畫目的實現，已經完成使用。故被告參加人於徵收計畫尚未完成使用之土地，因都市更新等情事變更因素，不再有使用系爭土地之必要，而將保養廠等遷移他處，核此情節，與土地徵收條例第49條第1項第5款之撤銷徵收事由並無不合等情。並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷，並判命被告應對原告等共有系爭土地作成准予撤銷徵收之處分。
肆、原告參加人：未提出任何書狀，亦未到庭陳述。
伍、被告則以：
一、依土地徵收條例第50條規定，原土地所有權人，得向徵收主管機關申請撤銷徵收。按民法第828條第2項規定，除法律或契約另有規定外，公同共有物之處分，及其他權利之行使，應得公同共有人全體之同意。準此，被徵收之土地，原所有權人死亡，應由其全體繼承人申請撤銷徵收，被告92年9月19日台內地字第0920013183號函規定有案。故原被徵收土地所有權人死亡，部分繼承人申請撤銷徵收，應不予撤銷徵收。
二、本件既經鈞院及最高行政法院審認需用土地人台北市政府已就徵收土地依徵收計畫完成車輛保養廠之開發使用，縱系爭土地嗣由台北市政依都市計畫程序，劃為市地重劃區，土地重劃後車輛保養場搬遷至南港新廠，並無礙於系爭土地於65年間已依原核准徵收計畫完成使用之事實，不生撤銷徵收之問題。被告因系爭土地已依徵收計畫完成使用，無土地徵收條例第49第1項第5款應辦理撤銷徵收之情形，原處分當無違誤。原告縱未會同其他繼承人申請撤銷徵收，仍不符合得申請撤銷徵收之要件等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
陸、被告參加人主張：
一、就最高行政法院駁回更審前鈞院原判決之意旨，關於駁回原告甲○○請求撤銷徵收其被繼承人陳日現所有臺北市○○區○○○段○○○○○號土地應有部分，及原告乙○○請求撤銷徵收其被繼承人楊有塗所有同段89-2地號土地之訴暨該訴訟費用部分，參加人認為陳日現之系爭87-1地號土地應有部分及楊有塗之系爭89-2地號土地，應由其全體繼承人公同共有，故本件訴訟標的之法律關係，就撤銷徵收系爭87-1地號土地應有部分及撤銷徵收系爭89-2地號土地，其陳日現之全體繼承人與楊有塗之全體繼承人，須合一確定。
二、被告參加人為其環境清潔處設置車輛保養廠，報經行政院60年7月26日台60內字第6861號令核准徵收臺北市○○區○○○段78、81、82-1、82-3、83-1、84、85-2、87-1、88、89-2、91-1地號等11筆土地，交由參加人以61年3月30日府地四字第35650號公告，嗣並辦理移轉登記完竣。原告等申經參加人90年8月1日府環六字第9007850200號函復略以，該府工務局養護工程處依徵收土地計畫，於61年6月30日將該府環境清潔處車輛保養廠工程，交由新協發營造廠興建，並依徵收計畫完成環境清潔處車輛保養工廠使用，即已依徵收計畫完成使用，無行為時土地徵收條例第49條第1項第5款規定之適用，請求撤銷上開11筆土地徵收一案，欠難辦理等語。原告及訴外人周光明於93年6月21日及同年7月26日請求依土地徵收條例第49條第1項第5款規定撤銷上開土地徵收或同意其等優先買回被徵收土地，被告以原處分函復略以：依被告91年7月5日台內地字第0910008893號函釋，徵收土地如已依原核准計畫完成使用，則其法定要件已具備，嗣後因都市計畫變更，依都市計畫變更後之用途使用，係屬土地所有權之行使範疇，要不發生撤銷徵收之問題，本件既經參加人查明確已依徵收計畫完成使用，嗣被徵收土地雖於71年6月24日公告劃為信義計畫市地重劃區，車輛保養廠自79年2月起陸續搬遷至南港新廠，然本件業經被告參加人依徵收計畫完成使用，並無土地徵收條例第49條第1項第5款情形，同意被告參加人所擬意見，不予撤銷徵收。
三、經查，本件之徵收計畫係參加人為其環境清潔處設置車輛保養場需要之用，於61年6月30日將該車輛保養場工程，交由新協發營造廠興建，被徵收土地上建築物改良物於65年間陸續取得使用執照，建物面積合計8,342.79平方公尺，建築改良物登記簿記載建築物主要用途包含水肥三隊辦公廳舍、二級保養場、三級保養場、重機械修護場及儀器工場、儲藏室及停車棚、動力室及工作間，為原審所確定之事實，並有車輛保養場建物使用照片及建築改良物登記簿等影本附訴願卷可稽，可知參加人已依徵收計畫完成開發建設，則本件被徵收土地已完成與徵收計畫一致之使用目的，並已實際供用地機關使用，故不符土地徵收條例第49條第1項第5款「尚未依徵收計畫完成使用之土地」之構成要件。系爭土地嗣由參加人依都市計畫程序，於71年6月24日公告劃為信義計畫市地重劃區，土地重劃後車輛保養場自79年2月起陸續搬遷至南港新廠，此乃參加人事後使用或處分目的之更換、變化，並無礙於系爭土地於65年間已依原核准徵收計畫完成使用之事實，依前揭規定及說明，並不生撤銷徵收之問題。另原告陳稱地機關將車輛保養廠搬遷至南港時，再次徵收當地土地，其一再以低價徵收人民土地，嚴重侵害人民財產權，多次徵收手段與設置車輛保養廠之目的顯失平衡，有違比例原則云云，惟撤銷徵收並非針對原徵收處分有瑕疵而設之救濟，原徵收處分或原告所稱多次徵收是否有違比例原則，尚與土地徵收條例第49條第1項第5款規定撤銷徵收無涉，自不足為採。再者，原告另以參加人車輛保養廠僅使用13年，尚可繼續使用30餘年，應屬尚未依徵收計畫完成使用云云，系爭土地已依徵收計畫完成使用，業如上述，其後歷經期間若干，始變更為無使用必要，亦核與土地徵收條例第49條第1項第5款規定撤銷徵收無關，原告此部分主張要非可採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
柒、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出行政院60年7月26日台60內字第6861號令（核准徵收）、被告參加人61年3月30日府地四字第35650號公告、90年8月1日府環六字第9007850200號函、被告93年10月7日台內地字第0930073920號函可證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：系爭土地有無土地徵收條例第49條第1項第5款之撤銷徵收事由？
捌、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：按「（第1項）已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：．．．五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。（第2項）前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」「撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或縣（市）主管機關請求之。」土地徵收條例第49條第1項第5款、第2項、第50條第1項定有明文。撤銷徵收其性質並非針對原徵收行政處分有瑕疵，由人民循正常訴願管道，以撤銷違法行政處分，而是在符合一定構成要件後，行政機關依人民申請或依職權，對合法之徵收處分所為向後效力之廢止。若徵收完畢後，用地機關按照徵收計畫開始形塑標的物，在該過程進行中而尚未完成以前，因情事變更，使原來徵收計畫之標的物公用目的，變成不必要，此時徵收之必要性消失，則合於土地徵收條例第49條第1項第5款所定內容之構成要件，人民具有撤銷徵收請求（申請）權。至用地機關已就被徵收土地依徵收計畫完成形塑標的物，並就已形塑完成之標的物實際進行使用以後，用地機關放棄原來之用途，另行規劃新的用途，此等情形實與土地徵收條例第49條第1項各款所定「撤銷徵收事由」之規範本旨無涉，蓋土地徵收條例第49條第1項各款之規範目的在於處理「被徵收標的物尚未完全按徵收計畫完整形塑其地形地貌，達到可供使用之狀態以前，徵收目標已不存在之情形」。是以，徵收完畢，並且已按徵收計畫完成徵收標的物的開發建設，實際開始使用以後，用地機關才變更其用途者，即屬所有權之一般行使，不涉及「情事變更，使原徵收土地已無使用之必要」。
二、系爭土地並無土地徵收條例第49條第1項第5款之撤銷徵收事由：
（一）本件之徵收計畫係被告參加人為其環境清潔處設置車輛保養場需要之用，於61年6月30日將該車輛保養場工程，交由新協發營造廠興建，被徵收土地上建築物改良物於65年間陸續取得使用執照，建物面積合計8,342.79平方公尺，建築改良物登記簿記載建築物主要用途包含水肥三隊辦公廳舍、二級保養場、三級保養場、重機械修護場及儀器工場、儲藏室及停車棚、動力室及工作間，有車輛保養場建物使用照片及建築改良物登記簿等影本附訴願卷可稽，可知被告參加人已依徵收計畫完成開發建設，則本件被徵收土地已完成與徵收計畫一致之使用目的，並已實際供用地機關使用，不符土地徵收條例第49條第1項第5款「尚未依徵收計畫完成使用之土地」之構成要件。
（二）系爭土地嗣由被告參加人依都市計畫程序，於71年6月24日公告劃為信義計畫市地重劃區，土地重劃後車輛保養場自79年2月起陸續搬遷至南港新廠，此乃被告參加人事後使用或處分目的之更換、變化，並無礙於系爭土地於65年間已依原核准徵收計畫完成使用之事實，依前揭規定及說明，並不生撤銷徵收之問題。又撤銷徵收並非針對原徵收處分有瑕疵而設之救濟，已如前述，本件用地機關將車輛保養廠搬遷至南港時，雖再次徵收當地土地，但原徵收處分或再次徵收是否違比例原則，均與土地徵收條例第49條第1項第5款規定撤銷徵收無涉。且車輛保養廠使用超過13年，系爭土地既已依徵收計畫完成使用，嗣後雖變更為無使用必要，亦與土地徵收條例第49條第1項第5款規定撤銷徵收無涉，觀諸系爭土地原先投入之遷移保養場費用及保養場工程費用計高達二千多萬元（參照徵收土地計畫書），可見原來徵收計畫之真實性及徵收有其必要性，原告主張尚無足採（最高行政法院98年度判字第271號判決參照）。
三、從而，被告以系爭土地業經被告參加人依徵收計畫完成使用，並無土地徵收條例第49條第1項第5款之事由，否准原告等撤銷徵收之請求，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦屬正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求判命被告應對原告等共有系爭土地作成准予撤銷徵收之處分，為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、第
104條、第98條第1項前段、民事訴訟法第385條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年7月29日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官吳慧娟
法官林惠瑜法官畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年7月29日
書記官簡信滇