裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第896號判決
裁判日期：民國99年07月29日
裁判案由：任用
臺北高等行政法院判決
99年度訴字第896號99年7月15日辯論終結原告甲○○被告行政院海岸巡防署海岸巡防總局代表人乙0000000訴訟代理人丙○○
徐克銘律師複代理人 王珮儒 律師上列當事人間任用事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）中華民國99年2月9日99公審決字第0034號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告為高雄縣政府警察局偵查佐，前應行政院海岸巡防署
（下稱海巡署）海岸巡防總局（即被告）所屬北部地區巡防局（下稱北巡局）所舉辦查緝員（下稱查緝員）職缺之面試甄選錄取，經北巡局向原告原服務機關商調同意過調該局。原告於民國（下同）96年9月6日向北巡局請求派任該局查緝員，經該局同年月27日北局人字第0960014587號函覆略以，該局前辦理之查緝員職缺外補作業，因配合被告對於情報體系人員派免遷調作業及整體任務推行需要，業已停止辦理外補等語。原告不服，提起復審，經保訓會以97年4月22日97公審決字第0160號復審決定書，決定復審駁回，原告不服訴經本院以98年3月12日97年度訴字第2350號判決，將復審決定及原處分均撤銷，北巡局應就96年9月6日核派原告擔任查緝員之申請案，簽請被告依法為行政處分；該判決並於98年4月21日確定在案。
㈡北巡局乃以98年4月8日北局人字第0980006132號派免建
議函報被告；原告復以同年6月6日申請函，請求被告對其調任案，依本院前開判決意旨為行政處分。經被告同年月30日岸人規字第0980009566號函（下稱原處分）覆原告略以，北巡局建議進用乙節，已於同年月22日函覆，因原告不符海巡機關現階段用人政策，暫不予進用等語。原告仍不服，再提起復審，經保訓會99年2月9日公審決字第0034號復審決定駁回在案，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告係公務人員高等考試或相當等級特種考試及格之現職
人員（被告所屬各地區巡防局組織通則第7條、第10條規定參照），於96年3月28日至同年4月5日間，應行政院人事行政局網站上之事求人徵才公告，報名參與查緝員資格、相關任職條件之書面審核合格，並經用人單位所組成之審查委員面試合格等甄選審試程序，另經北巡局人事室承辦人員以電話先行通知原告錄取基隆查緝隊查緝員一職。繼於96年5月間，經北巡局於96年5月24日以北局人字第09600076893號函，以該局因任務需要，向原告之現職服務機關，指名商調擔任該局基隆查緝隊委任5職等或薦任第6職等至第7職等查緝員職務。案經原告任職之高雄縣政府警察局於96年5月29日以高縣警人字第0960022194號書函轉發文至原告所配屬單位岡山分局徵詢意願，經原告向所屬各級長官表達轉任意願，各級長官始勉為其難首肯原告之轉任案，據此原告所服務之現職機關人事室承辦人員，一併要求原告需簽署於轉任非警職之職務後不得再行回任警職之切結書。原告完成上述程序後，原告之服務機關始於96年6月6日以高縣警人字第0960023168號函覆北巡局，表示同意原告商調至該局任職。
㈡詎在等待北巡局之人事派令長達數月之久後，竟接獲該局
函知原告之服務機關，理由係「茲因本局任務需求及職缺考量，相關職務調整作業已簽奉暫緩辦理」，由於該函示內容，就原告之派任准否不明，原告始於96年9月6日向北巡局申請核發派令，並請該局為明確准否之行政處分，惟該局於96年9月27日以北局人字第0960014587號函否准核發派令。因此一行政處分已明顯對原告之公務人員陞遷權利有重大影響（參公務人員保障法第25條第1項規定前段）（保訓會92年11月5日公保字第0920007861號函參照），為請求行政處分機關依法派任，故於96年10月22日提起第一次復審。案經保訓會決定復審駁回，嗣提起第一次行政訴訟，經貴院於98年3月12日做出判決撤銷復審決定及原處分。
㈢原告於97年4月29日向貴院聲請確定判決證明書，並依此
判決證明書，於98年6月6日以申請函，分別向北巡局及被告等2機關提出申請，請此2機關能依96年5月24日北局人字第09600076893號函之商調函內容，准予核發派令予原告。而北巡局於98年6月22日以北局人字第0980010186號函請其上級機關即被告予以核發派令，然被告於98年6月30日以岸總局人字第0980009566號函覆，因原告不符海巡機關現階段用人政策，暫不予進用，間接否准核發派令予原告，此一行政處分已再度明顯對原告之公務人員陞遷權利產生重大影響。為請求行政處分機關能依法派任，故於98年7月31日再度向保訓會提起本案之第二次復審，嗣經保訓會認定被告否准核發派令有理，以99年
2月9日公審決字第0034號復審決定予以駁回，原告遂提起本件行政訴訟。
㈣按「憲法第18條保障人民服公職之權利，包括公務人員任
職後依法令晉敘陞遷之權。」此有司法院大法官釋字第611號解釋意旨可參，故依法陞遷亦屬公務員服公職權利之保護範圍。雖然由服公職權無法導出公務員有請求陞任特定職位之權，公務人員陞遷法（下稱陞遷法）亦未賦予陞遷申請人請求陞遷之權，但機關對於陞遷評分之判斷及裁量權之行使，皆不得有恣意濫用或其他違法情事。
又基於公務員服公職所衍生的依法陞遷權，則應承認升遷申請人有「無瑕疵裁量及判斷決定請求權」，故按陞遷法第15條規定，若陞遷決定有瑕疵，導致公務員之無瑕疵裁量及判斷決定請求權有受到侵害之可能性，即應容許公務員提起救濟，公務員得請求機關重為無判斷或裁量瑕疵之決定。再依大法官解釋第525號理由書之見解，法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。故就本案而言，原告在該機關行政法規尚未改變之前，以合法程序參與海巡機關之轉任甄試資格，於其應徵之初即應具有信賴之客觀具體行為，且被告於行政規則變遷後，此一調任案並未做出對原告應保護之信賴利益作為，故全案迄今被告已對原告之陞遷利益產生一定關係之損害情事。
㈤按海岸巡防法第1條、第10條第4項、行政院海岸巡防署海
岸巡防總局組織條例第11條、行政院海岸巡防署海岸巡防總局各地區巡防局組織通則第11條規定，本件行政處分機關北巡局考慮到雖然國軍之中，人才濟濟，但是軍人以外，亦不乏海巡專才，故向其上級機關岸巡總局（即被告）申請對外徵才，經其上級機關同意並授權，始透過行政院人事行政局之事求人網站刊登徵才公告，廣取國家公務人才，是以當時所訂之應徵條件係以具刑事、鑑識、法律、安全保防、情報、調查、海巡等實務工作經驗1年以上之現職人員；初任官不受前開規定限制。原告因有上述條例之實務背景，故免訓練，即可充任查緝員之職務，且原告當時已通過北巡局的基本資格條件之書面審查合格，並經予以擇優通過面試，並經北巡局公務電話通知錄取原告任該局基隆查緝隊查緝員職務，復經北區巡防局以公函徵得原告服務機關同意過調，原告只等接獲派令即可前往用人機關北巡局報到任職，在此狀況下，北區巡防局竟延誤核發派令程序在先，被告有權核發派令在後，竟以原告不符該機關現階段用人政策為由，拒予核發派令予原告。全案究其原因，僅因原告並非警察大學畢業或結業之身份，此一行政命令嚴重歧視原告之身份與能力，因此被告借故拖延人事派調程序，已嚴重浪費原告與被告及相關行政救濟機關之司法資源甚鉅，是請求貴院給予原告一個遲來的公平正義，並藉此警惕行政機關能依法行政，杜絕知法玩法之取巧行為，避免再度傷害政府行政效率與形象等情。並聲明求為判決：⒈撤銷復審決定及原處分。⒉被告應作成依法核發原告擔任海巡署岸巡總局北區巡防局查緝員派令之行政處分。
三、被告則以：㈠被告並無核發派令之義務，且其所為之裁量亦無任何瑕疵
事由，因此被告於98年6月30日所為之岸人規字第0980009566號函之內容，洵屬於法無違。
①按公務人員任用法第22條、同法施行細則第21條、海岸
巡防機關情報人員派免遷調作業規定第3點規定，人事行政局89年1月28日臺89局力字第001613號函「‧‧三、茲以實務作業上，各主管機關對於人事任免權責，因職務不同，訂有不同層級之授權規定‧‧規定公務人員商調作業程序如次：㈠擬任機關擬商調其他機關現職人員時，由擬任機關或擬任機關之任免權責機關逕函當事人原服務機關辦理商調‧‧。」，及陞遷法第5條、第7條、第9條規定。因此，被告所屬查緝員之外補作業應先依陞遷法第5條辦理甄選作業，錄取適當人員，完成商調程序後，被告再據以核發派令。是以，有關查緝員職務外補作業及核定之任免權責機關為被告，並應由被告函當事人原服務機關辦理商調程序為是。⒉被告針對所屬查緝員之外補作業，揆諸前揭規定意旨可知，其係任免權責機關，因此針對該等作業從甄選、商調及核發派令程序均應由被告為之，始為合法程序。職此之故，原告針對由北巡局於徵選錄取後，由北區巡防局於96年
5月24日以北局人字第0960007689號函予原告之服務機關即高雄縣政府警察局為商調程序，其程序係不合法之程序，從而該程序應不發生商調之效力。
②抑有進者，揆諸前揭陞遷法第7條及第9條等規定意旨
可知，該陞遷法係採功績原則及具有競爭性之擇優原則，將各項可列入陞遷之項目，予以評分並量化為積分，且機關首長對於陞遷人選有圈選之裁量權，從而針對該圈選及商調之程序均屬被告裁量權之行使範圍。因此原告於98年6月6日向被告提出申請函，請被告依貴院98年3月12日97年度訴字第2350號判決主文，依法為行政處分。惟原告雖已甄選錄取，然被告仍得本於其業務特性及職務所需之知能等事由，而自行決定是否繼續商調及核發派令之程序，故被告應不發生核發派令之義務。
更況，觀諸上開法院判決主文，僅係命被告應依法為行政處分，從而被告依法審酌後，仍認為目前暫無用人政策考量而不予進用原告，亦無生任何裁量瑕疵之事由為是。
③綜上，既商調及核發派令之程序均是被告之裁量權行使
範圍，則雖原告已經徵選錄取，然被告本於裁量權之行使，仍得於考量查緝員之業務特性及職務所需之知能等事由後，暫不予進用原告，且被告亦無生任何裁量瑕疵之事由，故被告於98年6月30日所為之岸人規字第0980009566號函之內容，洵屬於法並無違悖。
㈡原告主張略以：⑴被告有違信賴保護原則，而損害原告之
陞遷利益；⑵北巡局延誤核發派令程序在先，被告有權核發派令在後，且被告藉故拖延人事派調程序，已有違依法行政云云。惟查：
①原告並無信賴基礎存在，因此被告無違反信賴保護原則之虞。
⑴按行政程序法第117條規定，及最高行政法院92年度
判字第449號判決「按行政程序法第8條規定行政行為，應保護人民正當合理之信賴。而主張適用此項信賴保護原則之要件，須：㈠有信賴基礎之存在；即行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或是一事實行為存在。㈡有信賴表現；即當事人因信賴而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係。㈢行政機關欲去除信賴基礎。」是以，信賴保護原則之要件，須有信賴基礎、信賴表現及行政機關欲除去信賴基礎，且信賴表現係指當事人因信賴而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係。⑵查原告主張其在被告適用之行政法規未改變前，以合
法程序參與海巡機關之轉任甄選資格，於其應徵之初即應具有信賴之客觀具體行為，且被告於行政規則變遷後，此一調任案並未做出對原告應保護之信賴利益作為，故全案迄今被告已對原告之陞遷利益產生一定關係之損害。惟揆諸前揭規定及判決意旨可知，信賴保護原則之適用，須有信賴基礎存在，然本案北區巡防局於96年5月24日以北局人字第0960007689號函予高雄縣政府警察局，與高雄縣政府警察局於96年6月6日以高縣警人字第0960023168號函覆北巡局等2函，係屬行政機關職務內之行文，其並無發生對外之效力，尚不足構成原告之信賴基礎。
⑶抑有進者，被告亦無核發派令予原告，因此原告實不
存在任何信賴基礎，從而原告並無任何信賴利益受損，且無法主張信賴保護。是以，既原告不存在信賴基礎而無法主張信賴保護原則，因此被告亦無任何違背信賴保護原則之事由為是。
②被告並無核發派令之義務，且亦無任何裁量瑕疵之事由，因此被告無違依法行政原則。
⑴揆諸前揭陞遷法第7條及第9條等規定，針對陞遷人選
圈選及商調之程序均屬被告裁量權之行使範圍，業於前述。查原告主張其已通過北巡局的基本資格條件之書面審查合格，並經予以擇優通過面試，且北區巡防局以公務電話通知錄取原告任該局基隆查緝隊查緝員職務，復經北巡局以公函徵得原告服務機關同意過調，因此原告只等接獲派令即可前往用人機關北巡局報到任用，然北巡局竟延誤核發派令在先，被告有權核發派令在後，但被告竟藉故拖延人事派調程序，已有違依法行政。惟揆諸前揭公務人員任用法第22條、公務人員任用法施行細則第21條、海岸巡防機關情報人員派免遷調作業規定第3點意旨可知，有關查緝員職務外補作業及核定之任免權責機關為被告，並應由被告發函予當事人之原服務機關，以辦理商調程序。因此北巡局並無商調之權力，已如上述。
⑵抑有進者，雖原告已徵選錄取，然揆諸前揭規定意旨
可知，被告仍得本於其業務特性及職務所需之知能等事由，而自行決定是否繼續商調及核發派令之程序，故被告應不發生核發派令之義務。是以，既被告無核發派令之義務，且其於行使裁量權時，其亦不具任何裁量瑕疵事由，因此被告無違依法行政原則為是等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告請求被告核發派令，是否有據？經查：㈠本件原告訴之聲明第2項「被告應依法作成核發原告擔任海
巡署岸巡總局北巡局查緝員派令之行政處分。」業經原告敘明係提起課以義務訴訟。按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文，是以依該規定提起課以義務訴訟，需以依法申請之案件為要件，亦即以人民對行政機關有公法上之請求權存在為前提。經查，本件無論依公務人員任用法或公務人員陞遷法或公務人員保障法，均無法導出公務人員有請求特定機關為陞遷特定職務之權利，為原告所自承，原告自欠缺請求被告應為核發特定職位派令之行政處分之主觀公權利存在，合先敘明。又於商調程序完成，用人機關核發人事派令後，被指名商調人尚得拒絕報到，而使該派令失效，復為原告所自承，則相對而言，用人機關自亦得於商調程序完成後，基於正當合理之裁量不予核發派令，益足以說明原告就本件尚乏公法上主觀公權利之請求權存在。
㈡按「各機關不得任用其他機關人員。如業務需要時，得指名
商調之。」「本法第22條所稱如業務需要時，得指名商調之，指各機關職務出缺，如因業務需要，需任用其他機關人員時，應經該機關依公務人員陞遷法規規定辦理後，詳細敘明擬調人員之職稱、姓名及擬任之職務，函商原服務機關同意，始得調用。」公務人員任用法第22條前段及同法施行細則第21條分別定有明文。本件原由北巡局辦理相關商調手續，嗣經本院97年度訴字第2350號判決認其所為商調程序雖非不生效力，惟完成商調程序後之核發派令（任用）程序，係屬本件被告之權責，有該判決影本附卷可稽，被告因而為本件原處分，被告既為有權為處分機關，則其對於核發派令與否，自仍有其裁量權，尚不受其下級機關北巡局所為行政行為之拘束。
㈢次查，被告雖曾對其所屬北巡局就本件外補查緝員事件，以
96年3月21日岸人規字第0960003514號函同意辦理，惟行政機關依公務人員陞遷法規定辦理甄選，係屬內部選擇符合業務需要人才之程序，並未對當事人作任何承諾，而商調其他機關現職人員之往來公文，僅係機關間協商溝通、意見徵詢之作業，並非對原告所為，核屬機關為行政處分前之準備行為，對原告不生公法上之效力。另查人事任用權，係屬行政機關之權限，至於是否「符合業務需要」，為任用機關之裁量權限，而被告之上級機關海巡署就其所轄各海巡機關人員任用之原則，本屬其監督權之範疇，自亦有統一裁量決定權，而被告則有遵照其上級機關指示之政策，依法行政之義務，司法機關就此事項，原則上自應予以尊重。茲查依據警察人員人事條例第11條第2項規定「警察官之任用，．．職務等階最高列警正三階以上，應經警察大學或警官學校或訓練合格．．」，而海巡署成立之初，因納編人員各具軍、警、海關及公務人員不同機關身份，在其組織法第21條規定「納編人員之權利義務，除本法有特別規定外，依各該人員身份之相關法律規定辦理。」第23條規定「本署及所屬機關人員之任用及管理，另以法律定之。前項人員任用及管理法律未施行前，本署及所屬機關新進人員之任用及管理，仍依其原各該相關法令辦理。」海巡署就其人員之任用及管理，無另外就權利義務事項作特別規定，則海巡署基於行政一體之原則，就由警察人員納編或新進者，仍依其原（警察）各該相關法令辦理，要無不合。而被告查緝員職缺依被告各地區巡防局組織通則第7條第1項規定職務列委任第5職等或薦任第6職等至第7職等或少校、上尉、中尉，依警察人員人事條例附表2警正3階相當於公務人員7職等，則查緝員進用警職身份者，自應仍適用上開警察人員人事條例之規定，是被告上級監督機關海巡署於96年7月6日以公務電話紀錄（見本院卷第95頁）指示所屬機關略以「由於本署開放警職人員僅具警專學歷即可改敘文職派任薦任查緝員，致警政機關警職人員動輒關說請調至本署，徒增困擾，失去本署照顧海巡機關所屬人員立意；即日起，非本署警職人員未具警大學歷者，不得派任查緝員」等語，核屬其人事用人權之合法裁量，並無違背其所自訂之人員遴用原則，其裁量權之行使及判斷決定，亦無有恣意濫用或其他違法瑕疵情事。原告所稱其係警察特考三等刑事鑑識及格，依公務人員任用法第18條具有海巡行政職系專長，依法得經甄審為查緝員及全案究其原因，僅因原告並非警察大學畢業或結業之身份，此一行政命令嚴重歧視原告之身份與能力云云，要無可採。㈣再查，本件行政機關間因辦理商調相關文件，為行政機關間往來公文，並非對原告直接發生法律效果之行政處分，北巡局依原告之申請，辦理商調事宜，其最終仍需由被告核定同意發給派令，業經本院前次判決說明綦詳，是以對於原告而言能獲得核發派令僅屬其期望，而被告辦理上網徵求，對於應徵者，並不受必需予以錄取之拘束，則應徵者就該上網徵才亦無主張信賴基礎之餘地，從而原告亦無主張信賴表現之可言，參酌司法院釋字第525號解釋，即無信賴保護原則之適用，原告主張本件被告違反信賴保護原則云云，尚無可採。㈤另原告主張依前開公務電話內容提及被告就由警察人員調任者，已核准2人，本件已違反行政程序法第6條規定之差別待遇云云。惟查，依該電話紀錄所載可知原告所提及之二人係在海巡署該公務電話為指示之前所外補進用者，依法令不溯及既往原則，無從對已進用者溯及生效；而該電話指示即係針對已往之作法加以檢討，初無涉及違反平等原則可言。
㈤末查，依行政訴訟法第1條規定，行政法院僅審查行政處分
有無違法，至於是否適當則不在行政法院審查之列。本件被告於同意所屬北巡局辦理商調手續後，於核發派令前，依上級機關海巡署指示停止辦理，固有浪費行政資源之嫌，惟揆諸首開說明，此僅涉行政行為妥當與否之問題，尚不生違法之情事，核非屬行政法院審理之範疇。從而，原告以其有「無瑕疵裁量及判斷決定請求權」主張原處分違法云云，亦無可採。
五、綜上所述，本件原處分並無違法，復審決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年7月29日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官黃清光
法官周玫芳法官程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年7月30日
書記官方偉皓