臺北高等行政法院94年度訴字第3911號判決

裁判字號：臺北高等行政法院94年訴字第3911號判決

裁判日期：民國95年11月24日

裁判案由：撤銷土地徵收

臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03911號原告甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○○庚○○辛○○壬○○癸○○
子○丑○○寅○○卯○○辰○○巳○○共同訴訟代理人亥○○
莊秀銘 律師 甘義平 律師被告內政部代表人午○○部長）住同訴訟代理人酉○○
戌○○
參加人臺北市政府代表人未○○(市長)訴訟代理人天○○
申○○上列當事人間因撤銷土地徵收事件，原告不服行政院中華民國94年10月7日院臺訴字第0940083735號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：參加人臺北市政府為其環境清潔處設置車輛保養場，報經行政院60年7月26日台60內字第6861號令核准徵收臺北市○○區○○○段○○○號等11筆土地，交由參加人以61年3月30日府地四字第35650號公告，嗣並辦理移轉登記完竣。原告等申經參加人90年8月1日府環六字第9007850200號函復略以，該府工務局養護工程處依徵收土地計畫，於61年6月30日將該府環境清潔處車輛保養場工程，交由新協發營造廠興建，並依徵收計畫完成環境清潔處車輛保養工場使用，即已依徵收計畫完成使用，無行為時土地徵收條例第49條第1項第
5款規定之適用，請求撤銷上開11筆土地徵收一案，欠難辦理等語。原告等於93年6月21日及同年7月26日請求依土地徵收條例第49條第1項第5款規定撤銷上開土地徵收或同意其等優先買回被徵收土地，被告於93年10月7日以台內地字第0930073920號函復，以依被告91年7月5日台內地字第0910008893號函釋，徵收土地如已依原核准計畫完成使用，則其法定要件已具備，嗣後因都市計畫變更，依都市計畫變更後之用途使用，係屬土地所有權之行使範疇，要不發生撤銷徵收之問題。本件既經參加人查明確已依徵收計畫完成使用，嗣被徵收土地雖於71年6月24日公告劃為信義計畫市地重劃區，車輛保養場自79年2月起陸續搬遷至南港新廠，然本件業經參加人依徵收計畫完成使用，並無土地徵收條例第49條第1項第5款情形，同意參加人所擬意見，不予撤銷徵收。至主張優先買回一節，請依土地徵收條例第59條前段規定，逕洽被徵收土地之土地管理機關。又本件申請撤銷徵收臺北市○○區○○○段○○○號等11筆土地，經查申請書所載申請人未包含同段88及91-1地號土地之所有權人或祭祀公業管理人等語。原告等不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉請求判命被告應對原告等共有坐落臺北市○○區○○○
段81、82-1、82-3、83-1、84、85-2、87-1、89-2地號等8筆土地，作成准予撤銷徵收之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢參加人聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告以系爭土地業經參加人依徵收計畫完成使用，並無土地徵收條例第49條第1項第5款情形，否准原告等撤銷徵收之請求，是否有據？
四、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈參加人為取得所屬環境清潔處用車之停車場及保養廠用
地，於60年5月24日、31日二度召開協調會，欲價購原告等所有坐落臺北市○○區○○○段81、82-1、82-3、83-1、84、85-2、87-1、89-2地號等8筆土地（下稱系爭土地），因購價雙方無法合意，參加人遂於60年6月
21日向行政院請求准予辦理土地徵收，行政院於60年
7月26日以台60內字第6861號令核准徵收該土地。參加人遂於61年3月20日以府地四字第35650號公告徵收，嗣並辦理徵收土地之所有權移轉登記完峻。唯上開徵收土地於71年6月24日由參加人公告劃為信義計畫市地重劃區，環境清潔處（已改制為環境保護局）於79年2月起，將停車場及保養廠陸續搬遷至南港新址，而原告被徵收土地因重劃而成為部分信義國中校地，部分成為住宅區，目前為空地。參加人既已不再使用徵收土地，依土地徵收條例第49條第1項第5款之規定，請求命被告撤銷徵收。
⒉按土地徵收條例第49條第1項第5款規定，已徵收之土地
，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：一、…五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。故需用土地人當初所定之徵收計畫如尚未完成使用計畫，即將該徵收土地挪為他用，背離原徵收計畫之目的者，自有前開條文之適用，中央主管機關經原土地所有人請求後，即應為撤銷徵收之處分，同法第50條第3項定有明文。
⒊本件參加人於60年6月21日向行政院請求准予辦理土地
徵收時，其徵收土地計畫目的係「為保養垃圾水肥清潔車輛，設置車輛保養廠以達到維護全市環境清潔之目的」。故參加人此一徵收計畫是否已經完成使用，自應依該計畫目的是否達成為斷。又按土地徵收條例第49條第1項第5款規定，已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要，其構成要件著重於持續性之公共事業，如果在計劃進行中，事後發現客觀情況有變更，該持續性的公共事業已不再需要被徵收之特定土地之客觀事實，因此該條款構成要件合致與否，與土地是否已依徵收計劃開始使用一節全然無關等語，鈞院91年訴字第4336號判決可資參照。參加人前開徵收計畫目的既然是為保養垃圾水肥車輛，以維護全市清潔，此一目的只要市政府存在一日，即有繼續維持之必要，自屬「持續性之公用事業」，故在養護水肥清潔車輛之計畫中，如因都市計畫等因素另覓他址繼續執行清潔車輛保養之公用事業，而不再需要該被徵收土地者，依前開鈞院之見解，即已構成土地徵收條例第49條第1項第5款之要件，被告自應為撤銷徵收之處分。
⒋參加人徵收計劃書從未載明徵收土地以興辦事業之計畫
年限，則如何認定該計畫已完成使用。行政院訴願決定援引被告之訴願補充答辯書，認為設置車輛保養廠即為完成使用，此一見解實不足採，蓋參加人徵收土地之目的已如前述，而興建車輛保養廠僅是實現目的之手段，手段成就並不代表目的已達，更不代表徵收計畫已然完成，甚至車輛保養廠之興建，反而是實現「保養清潔車輛以維護全市清潔」目的之開始，故如何能以興建車輛保養廠是否達成，作為判定該徵收計畫目的是否完成之標準。行政院訴願決定以手段代替目的，而恣意認定該計畫已完成使用，其認事用法殊有違誤。
⒌綜上所陳，參加人當年徵收土地之計畫目的，既屬一持
續性公用事業，只需仍使用清潔車輛一天，就有保養車輛，以維清潔之目的存在的一天，自不得僅以興建保養廠之手段成就，即視為計畫目的實現，已經完成使用。故本件參加人於徵收計畫尚未完成使用之土地，因都市更新等情事變更因素，不再有使用系爭土地之必要，而將保養廠等遷移他處，核此情節，與土地徵收條例第49條第1項第5款之撤銷徵收事由並無不合云云。
㈡被告主張：
⒈土地徵收條例第49條第1項規定，已徵收之土地，需用
土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：一、…。五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。參加人前為其環境清潔處設置車輛保養場需要，報經行政院60年7月26日台60內字第6861號令核准徵收臺北市○○區○○○段78、81、82-1、82-3、83-1、84、85-2、87-1、
88、89-2、91-1地號土地，交由參加人以61年3月30日府地四字第35650號公告徵收，並依法辦理徵收登記完竣。參加人依徵收計畫，於61年6月30日將該車輛保養場工程，交由新協發營造廠興建，被徵收土地上建築物改良物於65年間陸續取得使用執照，建築改良物登記簿記載建築物主要用途包含水肥三隊辦公廳舍、二級保養場、三級保養場、重機械修護場及儀器工場、儲藏室及停車棚、動力室及工作間等，並有65年間車輛保養場建物使用照片及建築改良物登記簿等影本附卷可參。被徵收土地已經參加人為設置車輛保養場之目的完成使用，要無土地徵收條例第49條第1項第5款之情事。至因都市計畫，被徵收土地於71年6月24日公告劃為信義計畫市地重劃區，土地重劃後歸信義國中用地，大部分由信義國中使用，車輛保養場自79年2月起陸續搬遷至南港新廠，此臺北市政府使用或處分目的之更換、變化，無礙於被徵收土地於65年間已依原核准徵收計畫完成使用之事實，況此等情形，參依貴法院92年訴字第5563號判決意旨略以，是在徵收計畫形塑徵收標的物，並開始實際進行使用後，用地機關放棄原來之用途，另行規劃新的用途，此等情形實與土地徵收條例第1項各款所定「撤銷徵收事由」之規範本旨無涉（土地徵收條例第49條第1項各款之規範目的在於處理「被徵收標的物尚未按徵收計畫完整形塑其地形地貌，達到各供使用之狀態以前，徵收目標已不存在之情形」）。而徵收完畢，並已按徵收計畫完成徵收標的物開發建設，實際開始使用以後，用地機關才變更其用途者，即屬所有權之一般行使，不涉及「情事變更，使原徵收土地已無使用之必要」之問題等語。故本件原告於93年6月21日及同年7月26日請求依土地徵收條例第49條第1項第5款規定撤銷上開土地徵收或同意其等優先買回被徵收土地，經提請被告所屬土地徵收審議委員會第106次會議審議決議「不予撤銷徵收」，其決議理由略以，按「徵收之土地如已依原核准徵收計畫完成使用，則其法定要件已具備，嗣因都市計畫變更，擬依都市計畫變更後之用途使用，係屬土地所有權之行使範疇，要不發生撤銷徵收之問題。」前經本部91年7月5日台內地字第0910008893號函釋在案，本案既經臺北市政府查明確已依徵收計畫完成使用，嗣系爭土地雖於71年6月24日公告劃為信義計畫市地重劃區，該車輛保養廠自79年2月起陸續搬遷至南港新廠，然本案業經該府依徵收計畫完成使用，並無土地徵收條例第49條第1項第5款情形，同意臺北市政府所擬意見，不予撤銷徵收等語。並經被告以93年10月7日以台內地字第0930073920號函復原告在案，揆諸前揭說明，依法並無不妥。
⒉原告依土地徵收條例第49條第1項5款規定，請求撤銷土
地徵收，參照司法院大法官會議釋字第236號解釋，徵收土地使用之認定，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，本件土地徵收計畫為臺北市環境清潔處垃圾水肥車輛保養場興建工程使用，核准徵收土地面積合計21,692平方公尺，依參加人即需用土地人94年5月23日府環五字第09404471400號函查復，本件徵收土地上建物面積合計8342.79平方公尺，（按：尚未含法定空地、車道、停車空間等），其建物用途為辦公廳舍、保養場、修護場等，且業為車輛保養使用，本件顯然已將徵收標的物形塑成與徵收計畫一致之地形地貌，並且已實際供用地機關使用，是足認已依徵收計畫使用完畢。
⒊參加人於61年6月30日將車輛保養場工程交由新協發營
造廠興建，65年間陸續取得使用執照，惟因71年劃為信義計畫市地重劃區，自79年2月搬遷南港新廠。是自取得使用執造至搬遷新廠計算，本件土地完成使用已逾13年，且其搬遷係因都市計畫公告，基於都市整體發展之公益需要所為，尚非可歸責參加人。況參貴院92年度訴字第4623號判決理由略以，按徵收土地是否依徵收計畫完成使用，應以整體觀察為準，不能仍按徵收前之各別所有權人之各個地區為認定已否依徵收計畫完成使用之準據。若依整體計劃觀察，已依徵收計畫完成全體計劃中之部分徵收土地，就整體計劃其餘被徵收土地，亦難認未依徵收計畫完成使用。縱嗣後需用土地人對該土地另有使用或處分，均屬土地所有權行使之範圍（參照改制前行政法院69年判字第52號判例、83年4月28日83年度判字第868號判決、75年7月17日75年度判字第1278號判決對收回權行使之釋示）等語，本件土地依法徵收並已完成使用，嗣後需用土地人對該土地另有使用或處分係屬土地所有權行使之範圍，並不發生撤銷徵收之問題等語。
理由
一、按已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者，土地徵收條例第49條第
1項第5款定有明文。
二、本件參加人為其環境清潔處設置車輛保養場，報經行政院60年7月26日台60內字第6861號令核准徵收臺北市○○區○○○段○○○號等11筆土地，交由參加人以61年3月30日府地四字第35650號公告，嗣並辦理移轉登記完竣。原告等申經參加人90年8月1日府環六字第9007850200號函復略以，該府工務局養護工程處依徵收土地計畫，於61年6月30日將該府環境清潔處車輛保養場工程，交由新協發營造廠興建，並依徵收計畫完成環境清潔處車輛保養工場使用，即已依徵收計畫完成使用，無行為時土地徵收條例第49條第1項第5款規定之適用，請求撤銷上開11筆土地徵收一案，欠難辦理等語。原告等於93年6月21日及同年7月26日請求依土地徵收條例第49條第1項第5款規定撤銷上開土地徵收或同意其等優先買回被徵收土地，被告於93年10月7日以台內地字第0930073920號函復，以依被告91年7月5日台內地字第0910008893號函釋，徵收土地如已依原核准計畫完成使用，則其法定要件已具備，嗣後因都市計畫變更，依都市計畫變更後之用途使用，係屬土地所有權之行使範疇，要不發生撤銷徵收之問題。本件既經參加人查明確已依徵收計畫完成使用，嗣被徵收土地雖於71年6月24日公告劃為信義計畫市地重劃區，車輛保養場自79年2月起陸續搬遷至南港新廠，然本件業經參加人依徵收計畫完成使用，並無土地徵收條例第49條第1項第5款情形，同意參加人所擬意見，不予撤銷徵收。至主張優先買回一節，請依土地徵收條例第59條前段規定，逕洽被徵收土地之土地管理機關。又本件申請撤銷徵收臺北市○○區○○○段○○○號等11筆土地，經查申請書所載申請人未包含同段88及91-1地號土地之所有權人或祭祀公業管理人等語。原告等不服，提起訴願，亦遭駁回等情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、原處分及訴願決定書等件影本附原處分及訴願機關卷可稽。
三、原告主張參加人於徵收計畫尚未完成使用之土地，因都市更新等情事變更因素，不再有使用系爭土地之必要，而將保養廠等遷移他處，與土地徵收條例第49條第1項第5款之撤銷徵收事由並無不合云云，惟其主張為被告所否認。被告則稱參加人於61年6月30日將車輛保養場工程交由新協發營造廠興建，65年間陸續取得使用執照；惟因71年劃為信義計畫市地重劃區，自79年2月搬遷南港新廠；故從取得使用執造至搬遷新廠計算，本件系爭土地完成使用已逾13年；且其搬遷係因都市計畫公告，基於都市整體發展之公益需要所為，尚非可歸責參加人，是以系爭土地依法徵收並已完成使用，嗣後需用土地人對該土地另有使用或處分，係屬土地所有權行使之範圍，並不發生撤銷徵收之問題等語，資為爭議。
四、經查，本件參加人前為其環境清潔處設置車輛保養場需要，報准徵收臺北市○○區○○○段78、81、82-1、82-3、83-1、84、85-2、87-1、88、89-2、91-1等地號土地，參加人於61年6月30日將該車輛保養場工程，交由新協發營造廠興建，被徵收土地上建築物改良物於65年間陸續取得使用執照，建物面積合計8342.79平方公尺，建築改良物登記簿記載建築物主要用途包含水肥三隊辦公廳舍、二級保養場、三級保養場、重機械修護場及儀器工場、儲藏室及停車棚、動力室及工作間等情，為原告所不爭，有車輛保養場建物使用照片及建築改良物登記簿等影本附訴願卷可稽。按就徵收之土地已按原核准計畫使用，縱嗣後對該土地另有使用或處分，均屬土地所有權行使之範圍；倘被告機關已就系爭徵收之土地，於核准計畫期限內，依照原核准計畫使用，其法定要件即已具備，縱令嗣後被告機關又依都市計畫程序，由內政部核定，經被告機關公告發布變更為其他用地，均屬土地所有權行使之範圍（參見最高行政法院83年度判字第868號、臺中高等行政法院91年度訴字第84號判決意旨，此乃我國實務向來之見解）。準此，本件被徵收之系爭土地，業經參加人為設置車輛保養場之目的完成使用，已如前述，其與土地徵收條例第49條第1項第5款規定「尚未依徵收計畫完成使用」之情形，自有未合。又系爭土地嗣因都市計畫，於71年6月24日公告劃為信義計畫市地重劃區，土地重劃後歸信義國中用地，大部分由信義國中使用，車輛保養場自79年2月起陸續搬遷至南港新廠，此因參加人事後使用或處分目的之更換、變化，並無礙於系爭土地於65年間已依原核准徵收計畫完成使用之事實，是依前揭規定及說明，系爭土地依法徵收並已完成使用，嗣後需用土地人對該土地另有使用或處分，應屬土地所有權之行使，並不生撤銷徵收之問題。原告主張參加人就徵收計畫，未繼續使用系爭土地，係尚未依徵收計畫完成使用，嗣因都市更新等情事變更因素，無再使用系爭土地之必要，而將保養廠等遷移他處，與土地徵收條例第49條第1項第5款之撤銷徵收事由，並無不合云云，核係對於法規意旨之誤解，並不足採。至於本院91年訴字第4336號判決該案因徵收計畫書及相關資料無可考，事實調查不明而撤銷原處分，與本件情形不同，不足為據。
五、從而，被告以系爭土地業經參加人依徵收計畫完成使用，並無土地徵收條例第49條第1項第5款之事由，否准原告等撤銷徵收之請求，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求判命被告應作成准予撤銷徵收之處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國95年11月24日
第八庭審判長法官蔡進田
法官王碧芳法官蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年11月24日
書記官蕭純純