裁判字號：臺北高等行政法院90年訴字第4008號判決
裁判日期：民國91年03月27日
裁判案由：建築法
臺北高等行政法院判決九十年度訴字第四○○八號
原告甲○○被告臺北縣政府代表人 蘇貞昌 縣長）訴訟代理人乙○○右當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國九十年三月十五日台（九十）內訴字第九００二三八九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：
一、座落台北縣永和市○○路○○○號地下室建築物，其房屋使用人為原告甲○○，原告曾在上址開設「連旺書房」，領有被告機關所屬下級機關工務局核發之七五使字第六四八號使用執照，原核准用途為「店舖」，但事後原告於八十九年九月間在上址擺設十四台電腦，並與網路連線，而供不特定之多數人使用該等電腦，連線到特定網站，上網遊戲，經營「網咖」之業務。
二、其後被告機關之聯合查報小組於八十九年十一月九日至現場稽查，發現上情。而台北縣警察局永和分局亦於八十九年十一月十八日再次前往現場，亦查得相同之使用狀況。
三、乃以原告有擅自變更上開建築物之用途為「供其他娛樂業使用」，故以八十九年十二月二十一日八九北府工使字第四八五一五二號函作成行政處分，以原告之上開作為違反建築法第七十三條後段之規定，而依同法第九十條規定，裁處建築物使用人新台幣（下同）六萬元之罰鍰，並勒令停止使用。
四、原告不服上開行政處分，提起訴願亦被駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決撤銷原處分及訴願決定。
二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
Ａ、按原告所經營為請領有營利事業登記證之企業，由營業項目中包含有電子資訊供應服務業等項目，斷非所謂之無照經營甚明。而建築法第七十三條中規定「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用」。顯然其處罰對象在於無照使用或任意變更使用者而言，而是否有變更使用？端視於原告之使用與經營是否相關；所謂之變更，係指異於原旨之意，原處分書認定原告經營資訊休閒服務業，原告所被許可之營業項目並無衝突之處，充其量亦僅是對於營業項目擴大，並不足以構成變更使用之情形，更何況本條文規範之客體是建築物本身，與營業項目無涉，原處分機關引用建築法第七十三條後段以為處罰，諒非允洽。
Ｂ、建築法第九十條中段規定「．．得補辦手續者，令其限期補辦手續，不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰．．」。原處分書中既認定訴願人擅自變更使用，除罰鍰之外應有領原告補辦手續之規定，原處分書中無任何隻字片語說明，原告之情有如何不適於補辦手續或不能補辦手續，遽為違反一定之程序，洵非素主張程序正義之機關所應爾！（其處罰程序為罰鍰．．得補辦手續．．逾期或不補辦者．．斷水、斷電、強制拆除），退步言之，縱然原告有不適於補辦手續之處，應說明理由。始符於立法之意旨，被告未能依法定程序行政，原不當之處分自無可維持，請依法撤銷該處分。
Ｃ、對於被告所從事之電子資訊休閒業，雖經政府允許開立此項營業，但行政機關卻以營利事業登記證統一發證制度，使業者迄今仍無任何取得合法營業之空間，建築物是否應變更為「娛樂用」後方能經營娛樂業？此部份原告請求被告機關應提出台北縣轄區已變更為娛樂用之建物比例，以及視聽歌唱業為娛樂業，而他們的營利事業登記是否均有將建築物變更為娛樂用？這些資料均足為說明本件有適用法令不當之違誤，被告為執法機關不能以選擇性執法作為施政目標，否則何足為天下之平乎！
二、被告主張之理由：
Ａ、作成處分所依據之法令：
１、建築法第七十三條後段規定：「建築物．．．．．．非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」
２、建築法第九十條規定：「違反建築法七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新台幣六萬元以上三十萬以下罰鍰，並勒令停止使用．．．．．．。不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。」
Ｂ、原告違章事實之認定及所憑之各項證據資料：
１、按原告使用座落永和市○○路○○○號地下室建築物，領有被告機關所屬下級機關工務局核發七五使字第六四八號使用執照，使用分區為「商業區」，地下層使用用途則為「店舖」（見原處分卷書證一），但事後分別經被告所屬聯合查報小組於八十九年十一月九日與台北縣警察局永和分局於八十九年十一月十八日二次檢查，均查獲原告在上址提供電腦設備供客人上網使用收費，並與特定網站連線，可供顧客在上址店內玩電子遊戲（見原處分卷書證二、三）。
２、而原告上開營業項目，經被告所屬下級單位建設局認定上開建築物之現況用途為「其他娛樂業」（見原處分卷書證四）。
３、另有關被告對於「其他娛樂業」之建築物使用類組分類，業經被告機關以八十九年七月二十四日八九北府工使字第二六０四二七號函將其歸類為Ｂ１類組（見原處分卷書證五）。
４、原告所使用系爭建築物，依上所述，其原來核准用途為「店舖」【見該營業場所領、由被告機關發給之北縣商聯甲字第一０一三四八─一號營利事業登記證；原處分卷書證六；其上載明「營業項目（二）」為「三０一０三０電子資訊供應服務業（現場不供遊樂）」】，係屬Ｇ３類組，現原告未經許可擅自變更使用為Ｂ１類組，違章事認明確。
５、被告遂以八十九年十二月二十一日八九北府工使字第四八五一五二號函裁罰原告新台幣六萬元在案（見原處分卷書證七）。
Ｃ、原告不服原處分所持之各項理由：
１、建築法本身所規範之客体為建築物本身，與營業項目無涉，又建築法第七十三條後段中所指「不得變更其使用」云云。乃是指使用者本身變更建築物本身而言，要非與建物所被使用營業內容，是故被告機關以建築法第七十三條為處罰依據，洵非妥當。
２、建築法第九十條中規定「．．得補辦手續者，令其限期補辦手續，不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。」，被告機關如認定原告擅自變使使用，除依規定除罰鍰外，尚應向原告指明如何補辦手續，但被告對其只有處罰，卻無法告知原告如何來補辦手續。
Ｄ、對原告上開主張之反駁：
１、有關原告主張：「建築物之變更使用與營業項目無涉」一節，由於建築物之使用與在該建築物中實際從事之商業行為密切相關，二者在認定上無從分割，是原告此部分主張於法無據。
２、有關原告主張：「被告不應只有處罰，還應告知原告，應如何辦理變更登記」一節，被告則認為：
ａ、系爭建築物原核准用途為「店舖」，係屬Ｇ３類組，惟原告擅自變更使用為「其他娛樂業」（利用電腦擷取網際網路供人遊戲）係屬Ｂ１類組，故原告未依建築法第七十三條後段規定辦理變更使用執照而先行擅自變更使用，被告機關之行政處分係針對系爭建築物未經許可擅自變更其使用，違反建築法第七十三條後段規定，爰依同法第九十一條之規定加以裁罰。
ｂ、至於辦理變更使用執照部分，請原告逕至被告機關辦理。理由
壹、兩造爭執之要點：
一、按原告使用座落永和市○○路○○○號地下室建築物，領有被告機關所屬下級機關工務局核發七五使字第六四八號使用執照，使用分區為「商業區」，地下層使用用途則為「店舖」，原告則自八十九年九月間起，在其內開店擺設電腦十四台供顧客人上網使用收費，並與特定網站連線，讓顧客得以在上址店內玩電子遊戲，前後於八十九年十一月九日及同年月十八日分別為被告所屬聯合查報小組及台北縣警察局永和分局查知上情，以上之客觀事實已為兩造所俱不爭執。
二、現原告所爭執之重點則在於：
Ａ、其在上開建築物內從事商業活動，從原來之經營「書店」改為經營「提供電腦連線供顧客上線」之「網咖」業務時，事前早已申請變更營利事業登記項目，多加了「電子資訊供應服務業」，所以「網咖」之經營應該已經許可。
Ｂ、而且建築法第七十三條後段所規範之客體為建築物，與原告在建築物內從事之營業項目無涉。
Ｃ、被告只以原告違反建築法第七十三條之規定，而依同法第九十條第一項加以處罰，卻未能依同法第九十條第一項後段之規定，告知原告如何補辦手續，故其處罰難謂合理。
貳、本院之判斷：
一、首先必須指明本案之爭點僅涉及建築法，而不涉及商業登記法，故其判斷重點應僅限於上開建築物原來取得使用執照時，經主管機關核准之使用項目為何？而原告經營之「網咖」營業是否在原先核准之使用範圍內一節而已。爰先此敍明之。
二、就此原告雖謂：「建築物是否變更使用與營業項目無涉」云云，然而人民在建築物內實際從事何種社會活動，即決定了該建築物之現實使用情況，原告將建築物本身之使用方式或建築物內之人類活動型態分別看待，衡諸日常經驗法則，難謂有據。
三、按上開建築物原來核准使用項目，依原處分卷書證一所示，為「店舖」，其屬建築法第七十三條執行要點建築物使用分類表之Ｇ類３組：辦公、服務類，供一般門診、零售、日常服務之場所，而「網咖」之經營能否涵蓋在「店舖」之意涵內，抑或如被告所指，屬於電子遊戲場業務（屬前表之Ｂ類１組：商業類，供娛樂消費、處封閉或辦封閉場所），即屬法解釋論之問題。就此應由主管機關依建築物管理之規範意旨而為決定。
四、本案相關法令之正確解釋與適用：
Ａ、按「建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照」，且「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電或申請營利事業登記及使用；非領得變更使用執照，不得變更其使用。」「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。」建築法第七十條第一項前段，第七十三條、第九十條第一項分別定有明文。
Ｂ、又建築法規定建築物於實際使用前必須向主管機關申領使用執照之目的在於，建築物的使用與人民的生命、身體、財產之健全安危密切相關，國家為落實其對於人民基本權之保護義務，故以核發使用執照作為確保該當建築物之構造、設施符合其使用目的所需，因此同法第七十七條第一項規定「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全」，以及同法第七十六條至第七十七條之一有關行政機關對於建築物之公共安全衛生行政檢查權限的規定，皆同為實現上述公益目的而設。
Ｃ、由於建築結構要求與建築物中公共安全衛生設施之設置，對人民財產權之自由行使權，仍屬於相當的限制與負擔，因此此等限制與負擔必須與該當建築物所計畫之用途間具有合理正當的關係，亦即相關法規範之要求必須通過「比例原則」之檢驗（行政程序法第七條參照）。是以內政部（建築事務之中央主管機關）訂定公布「建築法第七十三條執行要點」，以供全國建築行政機關於核發使用執照時，得以按照其使用強度及危險指標等要素，並依照該要點附表一予以分類、分組，確定個別申請使用執照之建築物屬於何種類、組後，而可循此分類（組）決定該建築物於建築結構、公共衛生安全設施必須完備之程度（該要點第五至第七條參照）。
Ｄ、依前所述，今本案爭點為原告於原先經營書店之處所，陳列電腦、提供網路服務，供人上網進行連線遊戲，是否違反原使用執照所許可之「店舖」用途，而應該申請變更使用執照，讓主管機關重新對該建築物之現狀進行檢查，確定提昇其使用方式之等級是否會對公安衛生、市容景觀等公共利益造成威脅。就此本院認為：
１、原告所經營的「網路咖啡」業務，並不在原所許可之「店舖」類的使用範圍內。
２、蓋目前一般「網路咖啡」場所內，所進行的活動絕大部分是可供多人同時使用的網路連線對戰遊戲，且由於遊戲內容設計繁複多變，使用者一旦上線參與遊戲，勢必無法於短時間內離線退出遊戲，此種商業活動，本質上即與一般所理解的、於短時間內買賣商品完成交易（如原告本來經營之書店）的「店舖」格格不入。
３、此亦本院於前揭理由二、處所強調，衡諸日常經驗法則，認定事實適用法令，不得將建築物本身之使用方式或建築物內之人類活動型態分別看待之緣故。
Ｅ、職此，「網咖」場所之本質在於提供電腦設備，由消費者使用或參與網路遊戲，其本質無寧更近於娛樂性消費，而非貨物、勞務之購買性消費，故被告機關認定原告未領得變更使用執照，擅自變更原建築物之使用，此部分事實認定並無違誤。
Ｆ、至原告謂被告未依建築法第九十條第一項後段之規定，告知原告如何補辦手續，其處罰難謂合理一節，本院亦認為無理由。蓋行政處罰之要件，已因原告未領得變更使用執照，擅自變更原建築物之使用而合致，是否屬於建築法第九十條第一項後段「得以補辦手續」之情形，原屬建築主管機關裁量之權限，建築物所有權人或使用人並無主觀權利得請求主管機關必須由其補辦手續。故原告此部分所述，並非正確。
五、綜上所述，本件原告未經領得變更使用執照而擅自變更建築物之使用，其事證明確，被告裁處原告六萬元罰鍰並勒令停止使用，徵諸首開規定，洵屬有據，訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞，聲明撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十一年三月二十七日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官張瓊文
法官黃清光法官帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十一年三月二十七日
書記官林麗美