臺北高等行政法院98年度訴字第2372號判決

裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第2372號判決

裁判日期：民國99年03月25日

裁判案由：臺灣地區與大陸地區人民關係條例

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2372號99年3月18日辯論終結原告甲○○訴訟代理人 詹文凱 律師被告內政部代表人乙○○（部長）住同訴訟代理人丙○○上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國98年9月14日院臺訴字第0980093123號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國97年7月3日以其於31年9月6日與 張文政 （已歿）結婚，設籍當時臺北州七星郡士林街士林百二十九番地，至37年初，張文政奉命前往東北國軍聯合勤務總司令部65後方醫院醫治傷員，並編入防諜小組，原告及子隨同前往，大陸淪陷後，全家無交通工具返臺，在遼寧省葫蘆島被俘，受盡折磨，61年張文政病故；原告原籍臺灣，未曾放棄中華民國國籍，因現實環境，不得不隨張文政前往大陸地區，茲願註銷大陸地區戶籍及放棄持用大陸地區護照，依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下簡稱兩岸人民關係條例）第9條之1、第9條之2，以及在臺原有戶籍大陸地區人民申請回復臺灣地區人民身分許可辦法（以下簡稱回復身分許可辦法）規定，向被告申請回復臺灣人民戶籍，回復臺灣地區人民身分。被告以97年11月24日內授移移 陸坤 字第0971028160號處分書（下稱本件處分）審查不予許可。原告不服，提起訴願亦遭駁回，遂提起行政訴訟。
三、原告主張：㈠原告之配偶張文政原為設籍於台灣之人民，光復前登記之戶
籍地址為「台北州七星郡士林街士林129番地」，光復後改編為「台北縣○○鎮○○里○鄰○○○○○路○○○號」，戶內有原告甲○○（本姓劉、00年出生），長男 張耀仁 （00年出生）、次男 張世宗 （00年出生），三男 張華昌 （00年出生）等家眷設籍，此有原告世祖全家由清朝、日據世居臺灣，於臺灣光復初期設籍之戶籍謄本，係為已登記之臺灣600萬居民可證，無庸置疑。
㈡臺灣光復初期因國共內戰東北之戰事緊迫，原告配偶張文政
悉盡所學「戰地醫療」奉命為國家效力（正外科醫官）受聯合勤務總司令部國軍65後方醫院之命前往東北戰區醫治傷員，因戶內僅存弱妻（身具醫護專長）幼子之人照料，又礙於戰時軍令難違，遂不得不舉家隨軍至東北赴命，全家戶籍亦因此遷移至大陸遼寧省（中華民國境內），惟當時遷移戶籍之舉，僅係配合軍令而為之權宜之計；依中華民國行政院令頒：「部隊官佐隨軍巷局集中居住辦法」隨軍至東北戟區赴命，本辦法如下：1、為提高戡亂部隊士氣而解決官佐等眷屬居住困難起見，特擬定本辦法：2、各作戰部隊所屬隨軍眷屬應以師為單位（或整編旅），由該部隊長官擇一適當地區集中居住，不得隨軍移動。4、若時間駐留甚久，可自行集資建築經濟住宅。5、集中居住眷屬之管理登記調查與聯絡，由該部隊副官處派員專司其實。12、如軍官眷屬原籍距離集中居住地不遠，以返原籍居住為原則。13、凡作戰失蹤或被俘官佐，其眷屬居留辦法，悉依國防部360514日（三六）雨財制字第325971號代電頒:國軍綏靖作戰失蹤或被俘官長隨軍眷屬安撫辦法辦理之。並無預計長期遷移定居於遼寧。嗣國民政府轉進來台，張文政亟欲返鄉歸根，卻因執行公務「戰時軍律」「留守業務」照料傷員，不敢擅離職守，導致張文政等人冒險滯留大陸，就地緊急避難，因而無法返台，此有我國國防部人士參謀次長室85年7月25日「台灣地區光復初期隨國軍部隊赴大陸作戰滯留大陸人員」第六十五梯次核認名冊可稽。詎料，兩岸情勢自此陷入僵局，導致原告跟隨張文政長期滯留大陸，無法返台，歷經被冠以「國特」、「反動」「臺籍」等等罪名，血肉之軀不敵日夜「勞改」、「清算」，終英年61年病故牢獄中、為國捐軀，而遺眷滯困大陸，始終無法落葉歸根。
㈢按兩岸人民關係條例第16條第2項規定：「大陸地區人民有
下列情形之一者，得申請在臺灣地區定居：…三、民國三十四年後，因兵役關係滯留大陸地區之臺籍軍人及其配偶。四、民國三十八年政府遷臺後，因作戰或執行特種任務被俘之前國軍官兵及其配偶。」原告之先夫張文政為臺灣地區光復初期隨國軍赴大陸作戰滯留大陸人員第六十五梯次核認人員（派駐戰區時在臺戶內已無三等親家眷），故原告應已符合上開規定。按當時權掌國民政府之中國國民黨特專函予原告：「台灣光復初期正值戡亂非常時期，台端因時代背景而有不幸遭遇，殊值關懷。有關「台灣居民」受聯合勤務總司令部第六補給區指派（防諜組員任務）而滯留大陸共軍職人員和隨同家屬之現今權益及保障、、、宜請政府有關機關處理。」（戰略情勢、奉命勤務、戰時軍律之要）即可證明原告全家至東北戰區而後滯留大陸，實為絕非出於自由意願！絕非大陸地區人民，更與兩岸人民關係條例規定無涉，應予「專案」「特殊考量」得申請回復台灣人民身分。
㈣原告為中華民國國民，婚後亦隨夫設籍台灣省台北市，嗣後
雖遷移戶籍至遼寧省，惟斯時國民政府尚未撤退來台，遼寧省尚屬中華民國領土，因此原告戶籍之遷移，事實上係於中華民國境內之「依法遷移」，故中華民國國籍當然未因此而喪失，被告對此亦採相同見解，此有被告97年9月5日合內戶字第0970142310號函可證：「、、、查案附資料，台端（即原告）（民國00年0月0日出生）及長子張耀仁先生、、、均曾在臺設有戶籍，且經查本部國籍行政資訊系統及現存檔案，並無台端及3名子女喪失國籍之資料，爰均仍具有我國國籍。」原告被迫遷移至遼寧省，於歷史背景與國家情勢下，繼而滯留大陸地區60年，迄今仍無法回歸故里，實乃情非自由意願、非得已之事，原告與配偶張文政以及家屬，實乃受政府單位指派為防諜組員及成立小單位，因時局所致，「基於安全考量及組織機密之故，在嚴禁暴露身分和特殊考量之下，前往敵區作戰者」，本均應視同執行公務，況且，原告業經戶政事務所及北市府民政局函覆，核認原告之情境，實因當時「時勢背景」「特殊狀況」下所致，應認為係「因公派駐境外之人員及其眷屬」，則應保有臺灣人民之權利與義務，本案實應考量其時空背景及特殊情況予以專案處理，而非率為不許可申請回復臺灣地區人民身分並在台灣地區定居之處分。
㈤末查，被告所轄入出國及移民署曾於97年10月1日以移署移
居民字第09710722820號函復原告：「依據『台灣地區與大陸地區人民關係條例』第16條第2項第3款、第4款規定，民國34年以後因兵役關係滯留大陸地區之台籍軍人及其配偶；民國38年政府遷台後，因作戰或執行特種任務被俘之前國軍官兵及其配偶，得申請在台灣地區定居。……），則依此函文，原告原具有中華民國國籍，亦符合前揭函文所示「民國34年以後因兵役關係滯留大陸地區之台籍軍人及其配偶：
民國38年政府遷台後，因作戰或執行特種任務被俘之前國軍官兵及其配偶」之條件，則原告當然符合申請回復臺灣人民身分並返台定居規定，是以本件處分於法未合。
㈥綜前所述，原告並非自行遷移，故戶籍登記並無變更，因戰
亂滯留大陸，但從未有變更臺灣地區戶籍之意思及作為，戶籍機關亦未註銷原告戶籍，故原告為臺灣地區人民身分而非大陸地區人民，相關機關認定原告不具臺灣地區人民身分，要求原告依兩岸人民關係條例申辦，令原告倍感無奈。被告要求原告於法定期間註銷大陸地區戶籍實屬強人所難，蓋原告滯留大陸，有關兩岸人民關係條例修正之法定期間，並不知此一規定；而93年3月1日施行之該條例第9條之1第3項規定以限期方式，使人民既有權益失效，違反法律不溯及既往原則；原告所求為身分之確認，涉及自己及子孫之歸屬外，更影響原告進出臺灣地區之便利性、探親及依親之權利及前往他國時之身分等等，均非准許回臺居住可以解決。原告全家因公犧牲之舉，雖無法給予任何補償，但應使回復中華民國國籍之臺灣人民身分，同享中華民國國民之權利及應盡義務。且如前述原告亦具有中華民國國籍與戶籍，且戶籍登記迄今尚未遭內政部撤銷，原告先夫昔為執行政府軍令指派之任務而遷移、滯留他鄉，迄今已一甲子，亟欲落葉歸根，昔日國家動員時期忠貞效國之舉，卻使得今日之身分受質疑，以致返鄉無門，淪為人球，為此懇請基於人道、社會、文化及政治之考量，核准原告申請回復臺灣人民身份。本件原處分既有違誤，自應予以撤銷，作成准予回復台灣地區人民身分之處分等情。並聲明求為判決：訴願決定、原處分均撤銷。被告應作成准予原告回復台灣地區人民身分之處分（定居申請不在起訴範圍。）。
三、被告則以：㈠原告於97年7月3日向被告申請回復臺灣地區人民身分暨在
臺灣地區定居，被告依法審查，予以否准其申請回復臺灣人民身分並返台定居，並無違誤。
㈡有關申請在臺灣地區定居部分：原告配偶張文政固具有臺籍
前國軍身分，並經國防部人事參謀次長室確認在案，惟其欲依兩岸人民關係條例第16條第2項第3款規定申請在臺定居，因配偶張文政（申請主體）已於61年間在大陸地區病故，依同條例第16條第4項規定：「依第2項第3款至第6款規定申請者，其大陸地區配偶得隨同本人申請在臺灣地區定居....」，亦即大陸地區配偶僅得隨同臺籍前國軍申請，不得單獨申請在臺定居，故原告在其配偶張文政（即臺籍國軍本人）已死亡之情況下，依法不得申請在臺灣地區定居。㈢有關申請回復臺灣地區人民身分部分：
1.按行為時兩岸人民關係條例第9條之1第3項規定：「本條例修正施行前，臺灣地區人民已在大陸地區設籍或領用大陸地區護照者，其在本條例修正施行之日起6個月內，註銷大陸地區戶籍或放棄領用大陸地區護照並向內政部提出相關證明者，不喪失臺灣地區人民身分」；次按同條例第9條之2第1項及第2項規定：「依前條喪失臺灣地區人民身分者，嗣後註銷大陸地區戶籍或放棄持用大陸地區護照，得向內政部申請許可回復臺灣地區人民身分，並返回臺灣地區定居。前項許可條件、程序、方式、限制、撤銷或廢止許可及其他應遵行事項之辦法，由內政部擬訂，報請行政院核定之。」再按同條例第9條之2第2項授權訂定之回復身分許可辦法第5條第1款規定：「民國76年11月1日以前在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者，得不予許可申請回復臺灣地區人民身分。」
2.原告於37年臺灣光復初期隨國軍部隊赴大陸作戰，舉家遷居設籍遼寧省錦州市，依前揭許可辦法第5條第1款規定，原告既已於65年3月9日隨夫設籍於大陸，且未於本條例修正施行之日起6個月內（即93年3月1日起6個月內），註銷其大陸地區戶籍或放棄領用大陸地區護照並向被告提出相關證明，亦不符是項規定。
㈣原告欲以前揭許可辦法第5條第1款規定申請回復臺灣地區
人民身分，惟渠係76年11月1日以前在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者，依該款規定得不予許可申請回復臺灣地區人民身分；原告另欲依兩岸人民關係條例第16條第2項第3款規定申請在臺定居，因其配偶張文政已於61年間在大陸地區病故。故被告依首揭規定所為本件處分，不予許可其回復在臺灣地區人民身分暨在臺灣地區定居，並無不合。
㈤原告於93年2月26日以社會考量因素向被告提出在臺灣地區
專案居留申請，幾經波折與等待，經於96年12月18日核准原告在臺專案長期居留在案，且雲林縣政府亦已於93年2月23日以府社老字第09300014384號函表示同意協助安置就養，原告理當應極樂於來臺居留。然原告自取得長期居留證後，僅於97年6月1日入境至同年7月7日出境；97年12月24日入境至98年1月21日出境，每年在臺居留期間僅有54日，似與其極想回臺之意欲有違。又依兩岸人民關係條例第17條第
5項第1款規定，長期居留滿2年且在臺灣地區每年合法連續居留期間逾183日，並符合一定規定者，得申請在臺灣地區定居。原告早已獲核准在臺長期居留，且又有雲林縣政府同意協助安置就養，若來臺依規定居住，於99年7月1日後，即可申請在臺灣地區定居，然原告卻似不願返臺居住，與政府專案許可渠在臺灣地區長期居留之美意有所未合，併予敘明。
㈥綜上所述，本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院判斷：㈠原告於97年7月3日向被告申請回復臺灣人民戶籍身分及在
臺灣地區定居。經被告以原告係76年11月l日以前赴大陸地區設戶籍，依「在臺原有戶籍大陸地區人民申請回復臺灣地區人民身分許可辦法」第5條第1款及第4項規定，不予許可回復臺灣地區人民身分；並以原告配偶張文政係臺灣地區光復初期隨國軍赴大陸作戰滯留大陸人員，惟已於61年在大陸病故，亦非政府於38年遷臺後，因作戰或執行特種任務被俘之國軍官兵及配偶，核與兩岸人民關係條例第16條第2項第3款（34年以後因兵役關係滯留大陸地區之台籍軍人及其配偶）及同條第4款（38年政府遷臺後，因作戰或執行特種任務被俘之前國軍官兵及其配偶）規定不符，不予許可在臺灣地區定居，此有處分書在卷可憑。而依原告訴之聲明僅請求被告作成准予回復臺灣地區人民身分，而未請求在臺灣定居（見本院卷第86頁），是本件以被告應否作成許可原告回復臺灣地區人民身分為審理範圍，至於應否准許在臺灣地區定居則非本件審理範圍；又被告於96年12月18日以專案核准原告長期居留，雲林縣政府亦於93年2月23日以府社老字第09300014384號函表示同意協助安置就養，均先予敘明。
㈡按行為時（97年6月25日修正）兩岸人民關係條例第9條之
1規定「臺灣地區人民不得在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照。違反前項規定在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者，除經有關機關認有特殊考量必要外，喪失臺灣地區人民身分……。本條例修正施行前，臺灣地區人民已在大陸地區設籍或領用大陸地區護照者，其在本條例修正施行之日起6個月內，註銷大陸地區戶籍或放棄領用大陸地區護照並向內政部提出相關證明者，不喪失臺灣地區人民身分。」同條例第9條之2規定：「依前條規定喪失臺灣地區人民身分者，嗣後註銷大陸地區戶籍或放棄持用大陸地區護照，得向內政部申請許可回復臺灣地區人民身分，並返回臺灣地區定居（第1項）。前項許可條件、程序、方式、限制、撤銷或廢止許可及其他應遵行事項之辦法，由內政部擬訂，報請行政院核定之（第2項）。」上揭兩岸人民關係條例第9條之1及9條之2係92年20月29日總統華總一義字第09200199
770號令修正公布，並自93年3月1日施行。其中第9條之
1其立法意旨在於大陸地區對身分之規定採單一身分制，為避免產生臺灣地區人民在大陸地區設籍或領用大陸地區護照形成雙重身分，造成權利義務重疊或衝突，參照國際間以單一戶籍為常態，並基於維護國家安全及利益之考量。為使民眾於本條增訂後有一段時間因應，使其得因註銷大陸地區戶籍或放棄領用大陸地區護照，而不喪失臺灣地區人民身分，故於同條第3項訂定過渡條款，明定渠等在本條例修正施行之日起6個月內，註銷大陸地區戶籍或放棄領用大陸地區護照，並向被告提出相關證明者，不喪失臺灣地區人民身分。準此，自93年3月1日兩岸人民關係條例施行日起六個月之過渡時期內，經註銷大陸地區戶籍或放棄領用大陸地區護照，並向被告提出相關證明者，不喪失臺灣地區人民身分。而就未於過渡時間註銷大陸地區戶籍或放棄領用大陸地區護照，致喪失臺灣地區人民身分即者，如日後註銷大陸地區戶籍或放棄護照者，應使其得回復臺灣人民身分，故增訂第9條之2，並授權由主管機關擬訂回復身分相關辦法。
㈢按前揭授權訂定之回復身分許可辦法規定「本辦法適用對象
，指在臺灣地區原設有戶籍人民於大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照，致喪失臺灣地區人民身分者」、「申請回復臺灣地區人民身分者，應依下列程序辦理：二、申請人在大陸地區者：應向本條例第四條第一項規定之機構或依第二項規定委託之民間團體（以下簡稱權責機構）在大陸地區分支機構申請。未設立分支機構前，由其在臺灣地區配偶或三親等內血親，向入出國及移民署申請；其在臺灣地區無配偶或三親等內血親者，得委託他人或以掛號郵寄向入出國及移民署申請」、「依前條規定申請回復臺灣地區人民身分者，應填具申請書，並備具下列證明文件：一、經權責機構驗證之註銷大陸地區戶籍或放棄持用大陸地區護照之相關證明文件」、「申請回復臺灣地區人民身分，有下列情形之一者，得不予許可；已許可者，得撤銷或廢止之：一、於中華民國76年11月1日以前在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照。
」回復身分許可辦法第2、3、4、5條訂有明文，其規定未逾授權範圍亦合於立法意旨，自得為本件所適用。
㈣查原告於37年臺灣光復初期隨國軍部隊赴大陸，舉家遷居設
籍遼寧省錦州市，於65年3月9日設籍大陸地區，原告並未於兩岸人民關係條例修正施行（93年3月1日）之日（起六個月內，註銷大陸地區戶籍或放棄領用大陸地區護照並向被告提出相關證明，自不具備兩岸人民關係條例第9條之1第
3項所定不喪失臺灣地區人民身分之要件，即原告已經喪失臺灣地區人民身分。則原告必須符合回復身分許可辦法之規定，始得回復臺灣地區人民身分。又本件原告雖非違法前往大陸地區，惟兩岸人民關係條例於修正前已給予申請返臺及不喪失臺灣地區人民身分之過渡時間，基於法規目的性已達成，落葉歸根人道及倫理考量已告一段落，並配合兩岸人民關係意旨，回復身分辦法第5條明定76年11月1日以前前往大陸地區者，得不予許可其回復身分之申請，已許可者，得撤銷或廢止其許可。經查原告係76年11月1日以前在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照，其不符合回復身分辦法第
5條規定；且原告為本件申請回復臺灣地區人民身分時，並未依規定備具經權責機構驗證之註銷大陸地區戶籍或放棄持用大陸地區護照之相關證明文件，此有原告申請書在卷可憑（見被告行政訴訟卷第12頁），是原告不符合前揭回復身分許可辦法之規定，至為明確，從而被告否准原告申請自屬適法。
㈤原告雖主張其中華民國國籍尚未消失，並舉內政部97年9月
5日台內戶字第0970142310號函可證。惟按憲法增修條文第11條規定，自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。兩岸人民關係條例第
1條規定說明，國家統一前，為確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件，特制定本條例，而「大陸地區人民：指在大陸地區設有戶籍之人民。」、「本條例第2條第4款所定大陸地區人民，包括下列人民...四、依本條例第9條之1第2項規定在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照，而喪失臺灣地區人民身分者。」分為兩岸人民關係條例第2條第4款及其施行細則第5條所明定，故大陸地區人民係指在大陸地區設有戶籍之人民，有關大陸地區人民申請許可回復臺灣地區人民身分，自應適用兩岸人民關係條例及回復身分許可辦法之規定，非以國籍為認定標準，故原告以此主張其為兩岸人民關係條例所稱臺灣地區人民，委不足採。又兩岸人民關係條例第9條之1第3項規定既經立法院三讀通過，總統公布施行，自應為兩岸人民往來並處理衍生之法律事件所適用，並無溯及既往之問題，被告據以裁量適用乃依法行政並無違誤；而行政法院應依法適用法律為裁判，亦非法律審查機關，故原告此部分主張委不足取。
㈥至原告另稱應依兩岸人民關係條例第9條之1第2項規定，
專案許可其不喪失臺灣地區人民身分云云，惟就違反本條例第9條之1第1項規定在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者，有關機關是否有特殊考量，而不喪失臺灣地區人民身分，要與被告是否許可原告申請回復身分之處分，分屬二事；且兩岸人民關係條例第9條之1第2項所定「有關機關認有特殊考量」，係指有關機關對於臺灣地區設有戶籍或領用大陸地區護照者，審酌有特殊考量，認為不應喪失臺灣地區人民身分之情形，並應由該機關提出相關事證及說明，有統籌處理兩岸事務機關行政院大陸委員會97年12月26日函可憑（見被告行政訴訟卷第79頁）。本件原告之夫張文政為臺籍前國軍身分，原告是否有兩岸人民關係條例第9條之1第
2項所稱之特殊考量必要，其審認機關為國防部，而國防部函復確認原告身分為臺灣光復初期隨國軍赴大陸作戰滯留人員，非屬國軍派赴大陸地區工作人員（即敵後工作人員），有95年7月25日國防部人事參謀次長室函可稽，並未提出相關事證及說明有特殊考量，認為不應喪失臺灣地區人民身分之情，自不符合本條例第9條之1第2項不喪失臺灣地區人民身分之要件。
五、綜上，被告否准原告申請回復臺灣地區人民身分，核無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成准其回復臺灣地區人民身分之處分，均無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述並所提之證據，經審酌後，認均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年3月25日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官黃本仁
法官李玉卿法官林妙黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年3月25日
書記官蔡逸萱