臺中高等行政法院101年度訴字第222號判決

裁判字號：臺中高等行政法院101年訴字第222號判決

裁判日期：民國101年11月15日

裁判案由：請求一併徵收

臺中高等行政法院判決
101年度訴字第222號101年11月8日辯論終結原告 蕭三合
蕭三鏈 蕭炎煌 呂 蕭玉蔭 蔡 蕭秀森 蕭文琪 蕭育青 蕭孟娟 蕭麗玉 蕭惠薰 蕭惠憶 蕭鈺恒 共同訴訟代理人 張薰雅 律師被告臺中市政府代表人 胡志強 訴訟代理人 陳應欽
周志忠 林懷玉 上列當事人間因請求一併徵收事件，原告不服內政部中華民國101年4月24日臺內訴字第1010003256號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣臺中市○○區○○段○○○○○號土地分割後之同段1278-1地號土地，係交通部鐵路改建工程局（以下簡稱鐵工局）辦理臺○○○區○路高架捷運化計畫（臺中市潭子區）工程用地以協議價購方式取得用地，嗣原告向該局申請一併價購其所有之殘餘同段1278地號土地（面積100.25平方公尺，下稱系爭土地），經該局於民國（下同）100年9月27日現場會勘認定該地非因價購而影響原來之使用，而未予同意，原告乃於101年1月11日向被告申請一併徵收，被告認其非屬徵收土地所殘餘，以101年1月13日府授地用字第1010007736號函復原告（下稱原處分），該申請不符土地徵收條例第8條得一併徵收之規定。原告不服，向內政部提起訴願，主張縱使鐵工局係以協議價購之方式取得殘餘之土地，並不當然排除土地徵收條例第8條之適用云云，惟遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）被告之處分意旨略為：「……因係為鐵路改建工程局協議價購取得土地所殘餘土地，非屬徵收土地所殘餘，故不符土地徵收條例第八條得一併徵收之規定。」云云，由前述可知被告僅係以協議價購不適用土地徵收條例第8條為唯一理由，駁回原告之申請。按「……土地所有權人請求一併價購時，為維護土地所有權人權益，需用土地人於財政預算許可下，宜同意就其剩餘部分予以一併價購。」內政部93年4月8日臺內地字第0930005543號函釋意旨參照。前開內政部意旨為縱使鐵工局係以協議價購方式取得殘餘土地，基於維護所有權人權益之考量下，並不當然排除土地徵收條例第8條之適用，不得擅以「協議價購取得土地所殘餘土地，非屬徵收土地所殘餘，故不符土地徵收條例第8條之規定」為不予准許之處分，此與法律規定不相符合，被告顯有瑕疵謬誤之處。
（二）次查，「協議價購」為需用土地人申請徵收之先行程序，有內政部90年8月29日（90）臺內字第9012403號函釋說明可憑，詳參該函釋說明二載明：「……（一）按土地徵收條例第十一條規定：『需用土地申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。』是於上開條例公布施行後，『協議價購』為需用土地人申請徵收之先行程序。……」等語即明。
（三）另查，被告引用之內政部93年4月8日臺內地字第0930005543號函釋之說明三載明：「……又依法得徵收之土地，需用土地人以協議價購取得所需土地，如該土地殘餘部分符合土地徵收條例第8條所稱面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，土地所有權人請求一併價購時，為維護土地所有權人權益，需用土地人於財政預算許可下，宜同意就其殘餘部分予以一併價購。」且所謂「依法得徵收之土地」，依上開90年函釋說明二（一）「……舉凡依土地徵收條例第三條所列各款事業所需之土地或其他法律規定得予徵收之土地，均為『依法得徵收之土地』。例如：都市計畫區內之公共設施用地、都市土地經該管目的事業主管機關核准興辦者、或經需用土地人引據其他法律規定得徵收之土地均屬之。」經查，為辦理「臺○○○區○路高架捷運化計畫」，交通部鐵路改建工程局依土地徵收條例規定辦理徵收作業，先行價購原告聖宮段1278-1地號土地，本件系爭土地為價購剩餘之土地，為上開函所指「依法得徵收之土地」，原告依法請求一併徵收，符合前開函釋說明，自屬適法之請求。
（四）再查，經現場履勘查明系爭土地為既成道路，現供道路使用，然查，大法官會議釋字第400號解釋：「……既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。……」及前揭第440號解釋理由書：「……又關於都市計畫保留地之徵收或購買，都市計畫法第四十八條規定，依同法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買。其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依（一）徵收（二）區段徵收（三）市地重劃之方式取得之。……」之意旨，就既成道路或計畫道路，主管機關仍宜儘速完成徵收或補償。
（五）又「按土地徵收條例第8條規定，判斷殘餘土地是否得為相當之使用，非謂全然喪失其經濟價值，就殘餘地本身而言，已不能依其本價值相當之經濟使用者，即可認為不能為相當之使用，又此項不能為相當之使用，亦非謂決定不能為使用，苟非投以極大之費用及勞力，即不能為相當之使用者，亦屬之。（最高行政法院95年度判字第1943號判決參照）」然查，系爭土地使用分區為住宅區，地目為建。由此可知，系爭土地依其原本之利用應可建築房屋供原告使用居住，始符該土地之經濟價值，惟目前現況系爭土地利用卻為道路使用，顯見該系爭土地符合土地徵收條例第8條規定「不能為相當之使用」規定，原告自得依土地徵收條例之規定請求一併徵收。
（六）本件被告核駁原告一併徵收之申請，容有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。為此，原告依據行政訴訟法第5條第2項提起課予義務之訴，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉應命被告就原告所有坐落臺中市○○區○○段○○○○○號土地（面積100.25平方公尺），作成一併徵收之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。……」「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。……」「以協議價購方式取得之土地不得依土地徵收條例第8條規定辦理一併徵收」分別為土地徵收條例第1條第2項、第8條第1項第1款及第11條規定、內政部93年4月8日臺內地字第0930005543號所函釋，系爭土地既為需用土地人申請徵收前依協議價購土地所殘餘之土地，非屬土地徵收條例第8條第1項第1款徵收土地之殘餘部分，且於上開內政部93年4月8日函釋不得依土地徵收條例第8條規定辦理一併徵收甚明，被告據以101年1月13日府授地用字第1010007736號函復系爭土地不符土地徵收條例第8條一併徵收規定，並無不當。
（二）土地徵收條例第1條第2項、第8條第1項第1款規定係指屬於被徵收土地分割出殘餘未被徵收部分之土地有面積過小或形勢不整，致不能為適當之使用者，始能受理一併徵收（改制前行政法院74年判字第1573號判決參照）。若非屬被徵收土地本身之土地，而係另一地號之土地，自與該條例所定前提要件不合而無從適用。本件系爭土地係屬協議價購殘餘之土地，非屬因徵收殘餘之土地，無適用一併徵收之規定已有判例可稽。
（三）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第5條第1項、第2項規定，原告早於向被告101年1月11日申請一併徵收之前，已曾向需用土地人鐵工局申請系爭土地一併價購，且經該局訂於100年9月27日邀同相關機關實地勘查，顯見原告早已知應向需用土地人鐵工局申請一併價購，就該申請對象依法已明定非為被告，原告並無法令授權得應作為之權責，即有行政訴訟法第5條不作為適格之疑義，爰知起訴狀之事實及理由二、三自為無據，應改以需用土地人鐵工局為請求或救濟之對象。
（四）另查101年7月18日準備程序時，原告委任律師提出補充資料有內政部90年8月29日臺（90）內地字第9012403號函釋及89年8月1日臺（89）內地字第8908935號函釋，皆在釋示「需用土地人」遇「依法得徵收之土地同意價購後殘餘之土地所有權人」提出一併價購時，達成「一併價購」之合意者，得適用平均地權條例第42條免徵土地增值稅，既經原告委任律師認同上開函釋，當對依法得徵收之土地同意價購後殘餘之土地屬「一併價購」所不爭，請求對象亦認同為「需用土地人鐵工局」非被告臺中市政府，與被告前開答辯理由無異。
（五）綜上所述，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院查，前揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並有原處分書、被告所屬潭子區公所100年11月15日（100）潭建地用字第2258號都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書、內政部93年4月8日臺內地字第0930005543號函、鐵工局99年3月4日鐵工規字第09900029632號開會通知單、「臺○○○區○路高架捷運化計畫」系爭土地所有權人申請一併價購現場會勘紀錄、辦理「臺○○○區○路高架捷運化計畫」一併價購系爭土地會勘紀錄、原告101年1月11日申請書、101年3月29日書函、訴願代表人選任書、身份證影本、系爭土地土地登記第2類謄本、系爭土地建物查詢資料、臺中市○○區○○段○○○○○○○號土地建物查詢資料、地籍圖查詢資料、系爭土地勘驗繪製現場略圖、系爭土地勘驗拍攝照片影本、「臺○○○區○路高架捷運化計畫」（臺中縣潭子鄉）用地協議價購會議（第3梯次）送達紀錄等件附卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：土地徵收條例第8條之適用範圍是否包括協議價購之情形？系爭土地有無土地徵收條例第8條第1項第1款規定之情形？原告得否依上開規定申請被告一併徵收系爭土地？內政部90年8月29日（90）臺內字第9012403號及93年4月8日臺內地字第0930005543號函釋能否為有利原告事實之認定？茲說明如下：
（一）按「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。二、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。……」「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。……」土地徵收條例第8條、第11條分別定有明文。其中，土地徵收條例第8條已明定，土地係以經公告徵收取得者，始有向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收規定之適用。而同條例第11條所規定土地為協議價購者，係指除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，應先與所有權人以協議價購之方式取得土地而言。前者，係以該管直轄市或縣（市）主管機關為申請對象，並經由徵收之強制取得方式為之；而後者則係由需用土地人主導，經由和平協議之方式為之，兩者顯有不同，難以相提並論。因此，無論是從法律規定之文義觀之，或是就其本質面而言，在以協議價購方式取得土地之情形，其殘餘部分應無土地徵收條例第8條一併徵收規定適用之餘地。內政部93年4月8日臺內地字第0930005543號函釋略以：「……以協議價購方式取得之土地應否依土地徵收條例第八條規定辦理一併徵收乙案……二、按土地徵收條例第八條一併徵收之規定，係指徵收土地之殘餘部分因面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用，或徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用時，該所有權人得申請一併徵收。是以有關協議價購取得之土地，其殘餘部分土地並無該條例第八條一併徵收規定之適用。」即係本於上開意旨所作之解釋函令，核其內容符合前揭法令規定意旨，且未增加法律所無之限制，依司法院釋字第287號解釋意旨，應自所解釋法律之生效日起有其適用。
（二）經查，臺中市○○區○○段○○○○○○○號土地，係鐵工局辦理臺○○○區○路高架捷運化計畫（臺中市潭子區）工程用地以協議價購方式取得用地，為原告自承在卷，並有鐵工局101年10月12日鐵工規字第1010015480號函檢附土地登記謄本、協議價購工程用地及土地改良物契約書、「臺中計畫」（潭子鄉）土地所有權人歸戶清冊在卷可稽（參見本院卷第112頁至第137頁）。上開土地既非以徵收方式取得，依照上開說明，原告主張本件有土地徵收條例第8條規定之適用，請求一併徵收系爭土地，即屬無據。況且，原告係主張系爭土地有土地徵收條例第8條第1項第1款所規定「徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者」之情形，惟查系爭土地目前為現有道路，供公眾通行使用，業經本院到場勘驗屬實，並有勘驗筆錄及照片附卷可稽，顯見原告不能就系爭土地為相當之使用，與殘餘部分面積過小或形勢不整無關，是本件亦無原告所稱「殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者」之情事。從而，原告依據土地徵收條例第8條第1項第1款規定，向被告申請一併徵收，亦無理由。
（三）另原告引用內政部93年4月8日臺內地字第0930005543號函釋之說明三記載：「……又依法得徵收之土地，需用土地人以協議價購取得所需土地，如該土地殘餘部分符合土地徵收條例第8條所稱面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，土地所有權人請求一併價購時，為維護土地所有權人權益，需用土地人於財政預算許可下，宜同意就其殘餘部分予以一併價購。」主張本件為辦理「臺○○○區○路高架捷運化計畫」，交通部鐵路改建工程局依土地徵收條例規定辦理徵收作業，先行價購原告聖宮段1278-1地號土地，本件系爭土地為價購剩餘之土地，為上開函所指「依法得徵收之土地」，原告依法請求一併徵收，符合前開函釋說明，自屬適法之請求云云。但查，上開函釋僅稱如該土地殘餘部分符合土地徵收條例第8條所稱面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，土地所有權人僅得請求「一併價購」，而非可請求「一併徵收」。是原告據以主張本件可請求一併徵收云云，顯有誤解。況且，原告不能就系爭土地為相當之使用，與殘餘部分面積過小或形勢不整無關，已如前述，亦與上開函釋所述之情形不合，是原告前開主張，委非可採。至於原告所引用之內政部90年8月29日（90）臺內字第9012403號函釋說明二：「……
（一）按土地徵收條例第十一條規定：『需用土地申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。』是於上開條例公布施行後，『協議價購』為需用土地人申請徵收之先行程序。……」僅說明「協議價購」為需用土地人申請徵收之先行程序，並未解釋「協議價購」與「徵收」屬相同性質，均有土地徵收條例第8條之適用，是該函釋亦無法為有利原告事實之認定。
（四）再者，原告援引之大法官會議釋字第400號解釋：「……既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。……」及第440號解釋理由書：「……又關於都市計畫保留地之徵收或購買，都市計畫法第四十八條規定，依同法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買。其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依（一）徵收（二）區段徵收（三）市地重劃之方式取得之。……」之意旨，均係指一般徵收而言，與土地徵收條例第8條所稱之一併徵收有別。又一般徵收核准機關為內政部，需地機關僅得擬具徵收計畫書，向內政部聲請核准徵收，並無作成徵收處分之權限，人民尤無申請需地機關作成徵收土地處分之公法上請求權，此觀土地徵收條例第2條、第13條、第14條及第19條等規定自明。另土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與被徵收人間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係。而都市○○○○○道路用地，乃為都市計畫之整體發展，視實際需要所規劃而設置。私有土地經依都市計畫指定為道路用地者，依都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收○○○區段徵收。三、市地重劃。」係由政府以徵收、區段徵收或市地重劃方式取得，此為政府取得都市計畫公共設施保留地之規定，土地所有權人尚不得據此規定，請求徵收其土地。再有關土地徵收補償費之發給，依前開規定及說明，係需用土地人，申請徵收土地或土地改良物，經核准後，始由土地徵收之執行機關即直轄市或縣（市）主管機關為公告及將需用土地人繳交之補償費發給應領取補償費之人；自應以土地經需用土地人完成上開徵收手續後，直轄市或縣（市）主管機關方有轉發之義務；都市計畫法第49條第1項規定之地價補償亦然。因此土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，由國家依法令所定法定程序為之。亦即，一般土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序（最高行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。其次，司法院釋字第400號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則，係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：「……各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。……」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。是原告援引大法官會議釋字第400號解釋意旨及第440號解釋理由書，作為本件請求被告應一併徵收系爭土地之依據，亦無理由。
六、綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，尚難認為有理由，應予駁回。另本件既無土地徵收條例第8條第1項第1款規定之適用，已如前述，則原告訴請被告應就原告所有坐落臺中市○○區○○段○○○○○號土地（面積100.25平方公尺），作成一併徵收之行政處分部分，亦屬無據，應併予駁回。
七、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中華民國101年11月15日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官王茂修
法官莊金昌法官劉錫賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國101年11月15日
書記官杜秀君