裁判字號：臺中高等行政法院93年簡字第122號判決
裁判日期：民國93年10月04日
裁判案由：優惠存款
臺中高等行政法院判決九十三年度簡字第一二二號
原告甲○○○訴訟代理人丁○○被告 彰化 縣政府代表人乙○○訴訟代理人丙○○右當事人間因優惠存款事件，原告不服教育部中華民國九十二年四月七日台訴字第○九一○一九七三○○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告之配偶 王芳亭 原係彰化縣立田中國中教師，於民國（下同）八十二年三月一日退休，支領一次退休金辦理優惠存款，王芳亭於九十年七月十六日至八月三日因病住院，致無法於九十年七月二十二日優惠存款期限屆滿前至 臺灣 銀行花蓮分行辦理續存手續。嗣王芳亭於九十年十月五日死亡，其繼承人 王蓓瀾 等二人於九十一年二月二十五日至臺灣銀行花蓮分行辦理繼承手續後結清銷戶，並向臺灣銀行花蓮分行請求補發九十年七月二十二日至同年十月五日間之優惠存款利息差額，遭臺灣銀行花蓮分行以王芳亭優惠存款契約屆滿未補辦續約手續為由，拒絕補發。原告乃於九十一年三月十五日向被告申請補發上開利息差額，被告依據銓敘部函釋，以九十一年九月九日府人三字第○九一○一六七○八○○號函復原告否准所請。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應給付原告新臺幣（下同）十三萬六千七百六十五元。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈本件是「退休公務員與行政機關之公法上關係」之理由如為：
⑴本件當事人王芳亭於九十年十月五日亡故，係彰化縣立田中國中八十二年
三月一日辦理退休之教師，且其選擇支領一次退休金，並持向臺灣銀行花蓮分行辦理優惠存款。
⑵按教師為公務員之一種，則公務員與國家之間，在法律上具有「公法上之
職務關係」，因此，公務員對於國家負有應盡之義務，相對的，亦享有應有之權利，上述權利包括經濟受益權，即受領俸給、受領退休給與等權利。
⑶「公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法所賦予之權利
。」及「國家對於公務員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務。」前經司法院釋字第一八七及四五五號分別釋示在案。從而，「公務員依法辦理退休」乃屬公法上權利之行使。查公務員退休制度有二，一是選擇支領月退休金，二是選擇支領一次退休金並持向臺灣銀行辦理優惠存款而獲取利息，且該項「優惠存款」並經國家頒佈「退休公務員一次退休金優惠存款辦法」在案，該辦法即為法律之一種，是顯然該項「優惠存款」，業經立法保障，彰彰明甚。從而，若因優惠存款而向行政機關有所請求，就其准駁有所訟爭時，顯屬公法上關係之爭執。況且該項優惠存款亦由國家最高行政機關即行政院責成隸屬於「財政部」之「臺灣銀行」，作為施行此項「退休金優惠存款制度」之專責機關，因此，公務員「退休金優惠存款制度」，乃國家照顧退休公務員生老病死及安葬之「退休制度」之一種，與「一般人民向銀行約定定存契約」之私法契約行為，迥然不同。意即，若公務員選擇支領一次退休金並辦理優惠利率存款之「退休制度」時，則該項存款之優惠利率請求權，即屬於公務員退休金請求權之一部分，應無疑義。基此，已故教師王芳亭與臺灣銀行花蓮分行之「優惠存款續約」爭執所衍生原告請求被告「補發優惠存款利息差額」之訟爭，非屬私法關係，甚為瞭然。
⑷綜右所述，「優惠利率存款」其適用對象，僅限於舊制公務員依「退休法
」支領一次退休金者，且該退休公務員再依「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」，持向臺灣銀行為存款手續。是故，擇領一次退休金而辦理優惠存款之公務員，係政府對該公務員之授益性處分，從而，公務員本於「優惠存款」而向行政機關有何請求時，即屬於公務員退休金請求權之一部分，絕非被告所謂之「本件是原告向臺灣銀行請求補發退休金優惠存款利息事件，純屬私法契約關係」，而是退休公務員本於退休制度，而衍生退休金請求權之一部分，應屬退休公務員與行政機關之公法上關係，訴願決定誤認本件乃人民與銀行間之私法行為，實有誤會，特此敘明。
⒉「本件是彰化縣政府依據銓敘部之函釋，就公法上具體事件所為之決定」之理由如后：
⑴本件退休公務員王芳亭係自彰化縣立田中國中退休，其因退休制度而衍生
之訟爭，理應由被告管轄。意即，王芳亭之「退休人事權」仍應由被告經管，應無疑義。至於「臺灣銀行」之角色，僅不過是在財政部監督下，受行政院指揮，而對退休公務員履行退休制度即「優惠存款辦法」之協助機關而已。基此，退休公務員若因退休制度之「優惠存款」而訟爭時，即應向經管「退休人事權」之被告提出請求，再由被告依公法上之規定，就本件「補發退休金優惠存款利息」之具體事件，作出准駁之決定。
⑵但因被告就本件「補發利息」事件自已衍生疑義，而無法立時作出准駁之
決定，乃行文向銓敘部請求解釋，嗣銓敘部推給教育部去解釋，再經兩部協商後，經由銓敘部作出解釋。爾後，教育部再將銓敘部之函釋：「退休當事人亡故無法補辦續存手續時，因優惠存款契約未連續，優惠對象已不存在，自不再適用優惠存款辦法之規定」等情，送達給被告，則被告參考其函釋，就原告所為具體事件之請求，作出駁回之決定，此項決定，即屬行政機關之處分，甚為瞭然。詎受理本件訴願之教育部竟將其處分，解為「係彰化縣政府就訴願人所請求事項……所為之說明而已，與處分不同」云云，既然教育部認同「本件」是「訴願人所請求事項」，則被告參考其他機關之函文，將本件「具體請求」，以函文表示不予准許（即是駁回之意思），即具備「行政處分」之性質，詎教育部將之誤解為「說明」，實有可議。
⒊「本件當事人自病危住院而無法辦理續存手續之日起（即九十年七月二十二
日），迄亡故之日止（即同年十月五日），其優惠對象仍然存在，乃因不可抗力所致，實無可歸責性，理應補發自九十年七月二十二日至十月五日間之優惠存款利息差額給原告受領」之理由如后：
⑴被告不予補發之理由，係引用銓敘部函釋略以：「退休當事人亡故無法補
辦續存手續時，因優惠存款契約未連續，優惠對象已不存在，自不再適用優惠存款辦法之規定」等情，將原告所為「補發優惠存款利息差額」之請求駁回。
⑵按右揭函釋是指「當事人亡故，優惠對象已不存在」，當然不得再請求補
發優惠存款利息。惟於本事件中，原告是請求補發當事人自病危住院而無法辦理續存手續之日起（即九十年七月二十二日），迄亡故之日止（即同年十月五日）之利息，前者是指當事人亡故，其「優惠對象已不存在」，後者是指當事人尚未亡故，其「優惠對象仍在」，顯見兩者之情形，迥然不同，應屬的論。詎被告及受理訴願之機關，均引用不同情形之案例，將原告之請求駁回，實有可議，是其駁回之理由，即有失據。
⑶按退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第三條規定：「退休金之儲存，
除期滿得續存外，其期限定為一年及兩年兩種，……最低不得低於年息百分之十八」；第八條規定：「存款中途解約後，不得再行存入」，依其前開兩條文之立法精神以觀，顯見退休金優惠存款於「期滿前」，如未有「解約」之意思表示者，若存款人尚在生存期內，當然可辦理續存，惟其定期一年或二年，不過使銀行方便查核存款人（因存款人均為退休之老人，時常會亡故）是否尚生存而已，並不因未按時出面辦理續存手續，可得取銷其法定優惠之權益，殊甚明灼。況且，本件是因當事人病危住院之不可抗力而未能辦理續存手續，尤不得剝奪其法定權益。
⑷尤有甚者，當事人於九十年七月二十二日本應出面辦理續存手續，但因伊
病危住院，並自該日起便與死神搏鬥中，迄同年十月五日亡故止，其間有七十五天。因該期間內，存款人尚在，是優惠對象仍在，就客觀事實上觀之，存款人確實病危住院，與死神搏鬥中，屬不可抗力之介入，縱於此期間內無法出面辦理續存手續，實無「可歸責性」可言。一則，既當事人無可歸責性，二則優惠對象仍在，是於此期間內不補發其優惠利息，依法理、情理而言，均說不過去，有關此節，萬乞鈞院斟酌採納為禱。
⑸特別說明者，觀諸本事件中之情節，於行政法院中並無判例可循，既無前
法可循，即請求鈞院本於法理、情理審究本案。況且，於刑、民事案件中，必須排除一切合理的懷疑，始得採為當事人有利之心證，但本件屬於行政訴訟，似仍屬於行政裁量權之範疇，若沒有禁止規定，且合於法理、情理，即可為當事人有利之認定。就本件而言，當事人病危住院，正與死神搏鬥中，致於現實上，實無法出面辦理續存，並無可歸責性，且當事人仍於存活期中，優惠對象仍在，從而，於法理、情理上，均無違背，憑此，請求鈞院賜判就當事人存活之短短七十五天期限內准許發給優惠存款利息共計十五萬六千一百四十二元，扣除臺灣銀行花蓮分行已給付之一般利率利息一萬九千三百七十七元後，被告應補發原告十三萬六千七百六十五元。
⒋依據「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」第四條規定，開設存款帳
戶之日（即退休金存入臺灣銀行之日）契約即已成立，而所謂解約係指契約存續期間有積極意思表示解除契約或中途將一次退休金（本金）提領出來。本案原告於九十年七月二十二日時不但未將本金提領，連同當時利息四十四萬五千餘元也沒提領，則原告既未有解除契約之意思表示，自然得續存（同法第三條、第八條參照），而未辦續存手續實乃因病危住院開刀，無法辦理。
㈡被告答辯：
⒈原告之亡夫王芳亭於九十年七月十六日至八月三日因重病住院，致無法於九
十年七月二十二日優惠存款期限屆滿前至臺灣銀行花蓮分行辦理續存手續，在此期間該花蓮分行，基於服務顧客，除去函告知外，亦多次以電話聯繫未果，九十年十月間該分行經辦人員終以電話連絡上王芳亭之女王蓓瀾向其說明該父優惠存款已於九十年七月二十二日屆滿請辦理續約手續，惟王蓓瀾告知其父亡故。嗣後，王蓓瀾等二人於九十一年二月二十五日到臺灣銀行花蓮分行辦理繼承手續後並結清銷戶在案。有關王芳亭九十年十月五日逝世，花蓮分行以王芳亭優惠存款契約屆滿未補辦續約手續為由，拒絕補發九十年七月二十二日至十月五日間優惠存款利息，影響原告權益頗鉅乙節，純屬私法契約關係，原告對之有爭執，應循民事訴訟程序訴請普通法院裁判。
⒉原告向被告請求補發其配偶九十年七月二十二日至同年十月五日優惠存款差
額利息，被告基於維護原告權益，查閱相關法規釋示並無相關案例可循，適用上滋生疑義，爰因「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」訂定主管機關為銓敘部，乃函文向該部請求釋疑。依銓敘部九十一年七月三日部退三字第○九一二一五七一○○號書函復教育部略以：「查退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第三條規定略以，退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及兩年……。第八條規定，存款中途解約後，不得再行存入。復查本部七十七年二月七日（七七）台華特二字第一三三七七七號函規定略以，公務人員退休金之優惠存款具有專屬性，其適用對象僅為退休當事人……原係對退休人員之優惠，此項存款人亡故後，優遇之對象消失，除從寬可由其繼承人繼承該項存款，至存單約定到期日止外，如期滿該繼承人申請續存，應照一般存款辦法辦理，不再適用該項優惠存款辦法之規定。……退休人員本人亡故後，已不再適用優惠存款辦法之規定，……未及辦理優惠存款，其遺族尚無法令依據得予補辦上開優惠存款之規定。是以，一次退休金優惠儲存之定有期限暨期限屆滿前須退休當事人辦理續存之理由，除方便銀行管理外，乃因優惠存款具有專屬性，須以退休當事人是否續存之意願辦理，且以優惠存款到期後經存款人辦理續存手續，臺灣銀行始按月支付利息，如逾期提出辦理，須俟轉存手續辦妥後，其逾期之利息始得追溯自期滿後之次日起一次發給。另洽據臺灣銀行表示，該行為簡化存款作業手續，於退休人員優惠存款期限屆滿，當事人無法親自辦理續存時，得由當事人簽具委託書委託他人辦理。綜上，公務人員一次退休金優惠存款期限屆滿未親自辦理或委託他人辦理續存，復因退休當事人亡故無法補辦續存手續時，因優惠存款契約未連續，優惠對象已不存在，自不得再適用前開優惠存款辦法之規定，其遺族尚無法令依據得代為請領退休當事人優惠存款到期日至亡故期間之優惠存款利息。至於公立學校教育人員因病無法親自辦理優惠存款續存手續復因亡故無法補辦續存時，其遺族得否請領優惠存款到期日至退休人員亡故時之優惠存款利息，仍請教育部本於權責卓處並副知。」⒊教育部九十一年九月五日台（九一）人（三）字第九一一○○二一四號書函
復被告解釋略以：「案經轉准銓敘部九十一年七月三日部退三字第○九一二一五七一○○號書函釋復略以：『……公務人員一次退休金優惠存款期限屆滿未親自辦理或委託他人辦理續存，復因退休當事人亡故無法補辦續存手續時，因優惠存款契約未連續，優惠對象已不存在，自不再適用優惠存款辦法之規定，其遺族尚無法令依據得代為請領退休當事人優惠存款到期日至亡故期間之優惠存款利息。……』基於公教衡平原則，有關公立學校教職員部分比照上開規定辦理。」⒋王芳亭於九十年十月五日逝世，臺灣銀行花蓮分行以遺族無法補辦續存手續
為由，拒絕補發原告九十年七月二十二日至十月五日間之利息，該分行除去函通知外亦多次以電話聯繫未果，至十月間該分行終以電話連絡上家屬，足見該行已善盡告知義務。且存款人因故無法親自辦理時，臺灣銀行亦融通得以委託書方式委請親友辦理，準此，對於因故不克親自辦理之當事人，亦有配套措施可循。依民法第一百六十六條規定，契約當事人約定其契約須用一定方式者，在該方式未完成前，推定其契約不成立。另依「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」第三條規定：退休金之儲存……其期限定為一年及二年兩種。因此，當事人存款期滿自需經過申請續約手續，契約始得成立。
⒌王芳亭亡故後，原告再向臺灣銀行花蓮分行申請予以補辦續存手續，因「優
惠對象（王芳亭）已不存在」自無補辦續存手續問題。又因優惠存款契約未連續，優惠對象已不存在，自不得再適用優惠存款辦法之規定，原告尚無法令依據得代為請領退休當事人優惠存款到期日至亡故期間之優惠存款利息。⒍按「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」為全國各機關學校一體適用
之法令，被告非訂定該法令之主管機關，遇有法令疑義僅能向中央主管機關請求解釋，被告並無解釋之權，對於上級機關之前述解釋，亦僅能據以遵循，依法辦理。
理由
一、程序部分：㈠按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或
其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第三條第一項定有明文。本件原告向被告申請准予補發其夫王芳亭之公教優惠利率利息差額，經被告以九十一年九月九日府人三字第○九一○一六七○八○○號書函復原告以：本案經教育部書函轉准銓敘部九十一年七月三日部退三字第○九一二一五七一○○號書函釋復略以：「……公務人員一次退休金優惠存款期限屆滿未親自辦理或委託他人辦理續存，復因退休當事人亡故無法補辦續存手續時，因優惠存款契約未連續，優惠對象已不存在，自不再適用優惠存款辦法之規定，其遺族尚無法令依據得代為請領退休當事人優惠款到期日至亡故期間之優惠存款利息。……」基於公教衡平原則，有關公立學校教職部分比照上開規定辦理，有該書函附本院卷足稽。則被告既係公教優惠存款利息之負擔機關（詳如後述），其所為上述函復，顯有否准給付之表示，自屬對外直接發生法律效果之行政處分，訴願決定以該函文之性質係被告就原告所請求事項得否補發公教人員優惠存款利息之疑義所為之說明，與對特定個人所為決定而對外直接發生法律效果之具體處分自有不同，而認非屬行政處分，自有未合。
㈡另按原告之夫王芳亭支領一次退休金後，向臺灣銀行辦理優惠存款，係依學校
退休教職員一次退休金優惠存款辦法（下稱優惠存款辦法）第二條、第十條辦理。而該優惠存款辦法第一條、第五條第一項分別規定：「本辦法依學校教職員退休條例施行細則第三十八條第一項規定訂定之。」、「存款利率特予優惠，由財政部專案報請行政院核定。」，雖該辦法第五條第二項規定「前項利息由受理存款機關按月結付」，惟此僅係規定逕由受理存款之臺灣銀行支付優惠存款利息予存款人，至於優惠存款利息之負擔，依行政院七十九年四月十一日台七十九人政肆字第一四五二五號函規定，優惠存款利率與臺銀牌告基本放款利率間之差額由各級政府負擔，臺銀牌告基本放款利率與該行一年期存款利率間之差額，由各級政府與臺銀各負擔半數。其利息均由臺灣銀行先行墊付，俟年度結束後再由各身分別退休（職、伍）人員之優惠存款支給機關核算歸墊。
是本件一次退休金優惠存款利息之負擔機關，仍屬支給退休金之被告應無疑義。又「公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法所賦予之權利，應受保障。」業據司法院釋字第一八七號釋示在案，是「公務員依法辦理退休」乃屬公法上權利之行使。而教師亦為公務員之一種，依學校教職員退休條例施行細則第三十八條第一項規定頒訂優惠存款辦法，其中所定退休教職員「退休金優惠存款制度」，乃國家照顧退休教職員生老病死及安葬之「退休制度」之一種，與「一般人民向銀行約定定存契約」之私法契約行為，迥然不同。
意即，若公務員選擇支領一次退休金並辦理優惠利存款之「退休制度」時，該項存款之優惠利率請求權，即屬於公務員退休金請求權之一部分，應無疑義。
基此，已故教師王芳亭與臺灣銀行花蓮分行之「優惠存款續約」爭執所衍生原告請求被告「補發優惠存款利息差額」之訟爭，即非屬私法關係，而係退休公務員與行政機關間之公法關係，被告辯稱「本件是原告向臺灣銀行請求補發退休金優惠存款利息事件，純屬私法契約關係」，及訴願決定亦認本件係屬私法關係，均有誤解。
㈢訴願決定以本件非屬行政處分及係屬私法爭執，而予程序上不受理雖有違誤，
惟本件是否准予補發優惠存款利息差額係屬羈束處分，僅生該處分是否適法問題，未涉裁量是否適當，本院向可依法自行調查、審理，合先敘明。
二、實體部分：㈠按「……公務人員一次退休金優惠存款期限屆滿未親自辦理或委託他人辦理續
存，復因退休當事人亡故無法補辦續存手續時，因優惠存款契約未連續，優惠對象已不存在，自不再適用優惠存款辦法之規定，其遺族尚無法令依據得代為請領退休當事人優惠存款到期日至亡故期間之優惠存款利息。……」業據銓敘部九十一年七月三日部退三字第○九一二一五七一○○號函釋在案。
㈡本件原告之配偶王芳亭原係彰化縣立田中國中教師，於八十二年三月一日退休
，支領一次退休金辦理優惠存款，王芳亭於九十年七月十六日至八月三日因病住院，致無法於九十年七月二十二日優惠存款期限屆滿前至臺灣銀行花蓮分行辦理續存手續。嗣王芳亭於九十年十月五日死亡，其繼承人王蓓瀾等二人於九十一年二月二十五日至臺灣銀行花蓮分行辦理繼承手續後結清銷戶，並向臺灣銀行花蓮分行請求補發九十年七月二十二日至同年十月五日間之優惠存款利息差額，遭臺灣銀行花蓮分行以王芳亭優惠存款契約屆滿未補辦續約手續為由，拒絕補發。原告乃於九十一年三月十五日向被告申請補發優惠利率與一般利率之利息差額，被告則依教育部函轉前 揭銓敘 部函釋否准原告請求。原告不服，循序提起本件訴訟，為如事實欄所載之主張。經查：
⒈本件僅因退休金優惠存款制度，係退休制度一種，而原告之夫王芳亭之退休
金應由被告支付，其領取一次退休金後辦理優惠存款之利息，依規定應由被告負擔，惟先由臺灣銀行花蓮分行墊支，故原告始得向被告請求其與臺灣銀行花蓮分行間之「優惠存款續約」爭執所衍生之補發優惠存款利息差額，惟依優惠存款辦法第五條第二項規定「前項利息由受理存款機關按月結付」及第十條前段規定「本辦法所稱受理存款機關為臺灣銀行及其各地方分支機構」，原告得否請求本件補發優惠存款利息差額，自仍應以其夫王芳亭與臺灣銀行花蓮分行間之存款契約約定如何，即該分行是否有得不予給付優惠利息之情形而定。
⒉王芳亭於臺灣銀行存入本件優惠存款時，與臺灣銀行約定：本存款項下之優
惠儲蓄存款到期時仍應攜帶國民身分證、原留印鑑暨存摺到貴行辦理轉期續存手續，有該約定書附本院卷足稽。而原告亦自承王芳亭之優惠存款於九十年七月二十二日屆滿，因其自同年七月十六日至0月0日生病住院，致無法到臺灣銀行花蓮分行辦理續存手續。惟據臺灣銀行表示，該行於退休人員優惠存款期限屆滿，當事人無法親自辦理續存時，得融通由當事人簽具委託書委託他人辦理，有該行九十一年九月二十五日銀營二乙字第○九一○一二○一三○一號函在本院卷足憑，是王芳亭對其所存優惠存款何時屆期理應知悉甚詳，於屆期時縱因生病住院，亦非不得委託他人辦理續存手續，其卻疏未辦理，難謂無可歸責事由，原告主張王芳亭未辦續存手續無可歸責性尚無足採。又於王芳亭死亡前，優惠對象雖仍存在，惟其未辦續存手續，臺灣銀行花蓮分行即無從依連續之契約給予王芳亭優惠利息，原告即不得亦無法令依據得請領王芳亭優惠存款到期日至亡故期間之優惠存款利息，被告引據前述銓敘部函釋否准原告之請求，自無不合。
㈢綜上所述，被告否准原告請求補發優惠利息差額，核無違誤。訴願決定誤予程
序上不受理雖有未合，惟駁回原告請求之結論亦屬相同，仍應予維持。原告聲明求為撤銷訴願決定及原處分，暨請求被告應給付原告十三萬六千七百六十五元之優惠利息差額，俱無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年十月四日
臺中高等行政法院第二庭
法官王德麟右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份）。
中華民國九十三年十月四日
法院書記官蔡宗融