裁判字號：最高行政法院95年判字第1343號判決
裁判日期：民國95年08月24日
裁判案由：優惠存款
最高行政法院判決
95年度判字第01343號上訴人乙○○被上訴人銓敘部代表人甲○○上列當事人間因優惠存款事件，上訴人對於中華民國94年4月7日臺北高等行政法院93年度訴字第496號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人原任高雄市政府捷運工程局（以下簡稱高雄捷運局）副工程司，其自願退休案經被上訴人以92年9月5日部退4字第0922281658號函核定自00年00月0日生效，並於公務人員月退休金證書附記欄加註公保養老給付金額不得依退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（以下簡稱優惠存款要點）辦理優惠存款等字樣。上訴人不服上開月退休金證書加註公保養老給付金額不得辦理優惠存款之註記，提起復審，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審駁回其訴後，復提起本件上訴。
二、本件上訴人在原審起訴主張：被上訴人於87年7月3日修正優存要點增訂「最後任職機關」文句，不論薪給類型為何，必屬84年7月1日以後之薪給，惟當時公務人員之薪俸水準已獲實質上之普遍提昇，無須藉由公保優存制度予以補償，是以「84年7月1日以後之最後任職機關」作為公保優存制度之限制條件，實與行政目的毫無牽涉，遑論具備手段與目的間之有效性。退步言，縱優存要點第2點第1項第2款增加「最後任職機關」之限制係因考量行政上之便利使然，惟給付行政亦應符合平等原則，否則將有違憲之虞，故優存要點第2點第1項第2款應將「最後任職機關」數字予以刪除，並與同條項第3款合併修正為「於中華民國84年6月30日以前曾任符合併計公務人員退休之年資，係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪」，即專就84年6月30日以前薪給實質審查是否偏低，始與其行政目的相符，並防止不合理差別待遇之發生。是被上訴人依優存要點第2點第1項第2款規定，認上訴人因最後任職之機關即高雄捷運局並非適用軍公教支給要點之俸額標準表支薪之機關，核定上訴人不具辦理優惠存款之資格，已違反憲法第7條之平等原則，更使「最後在職機關薪給類型不符規定，但前曾任職之機關薪給類型符合規定」之退休公務人員之財產權與應考試、服公職之權一同遭受侵害。為此，訴請判決（一）原處分關於上訴人退休金證書所附註自67年至79年間之退休俸額（指公保養老給付）「不得辦理優惠存款」部分均撤銷。（二）前項撤銷部分，上訴人應將其在上訴人92年9月5日部退4字第0922281658號函退休金證書所附註之「不得辦理優惠存款」字句（指67年至79年間之公保養老給付部分）予以註銷，並應准上訴人就該部分之公保養老給付辦理優惠存款。（三）命被上訴人應作成賠償上訴人公保養老給付（指67年至79年間之公保養老給付之本金）之自92年11月1日退休日起至清償日止，該段期間之優惠存款利息給付金總額及該段期間優惠存款利息之給付金自92年11月1日退休日起至清償日止，按週年率5%計算之利息等語。
三、被上訴人則以：（一）查公保優存要點於63年12月訂定發布時，第1點即明定，養老給付金額辦理優惠存款之範圍，以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院公布之待遇支給要點所定之俸額標準表支薪者為限。上開要點係被上訴人本於權責，依制度之本旨，於符合整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，就不同待遇類型人員之退休與在職所得多寡加以斟酌後所為規定，以符合優惠存款制度乃為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員退休生活之建制意旨。至84年11月18日修正之該要點第2點第1項第1、2款除係維持歷年公保養老給付辦理優惠存款之上揭二項基本條件外，有鑒於公務人員於84年7月1日退撫新制實施後之年資核給之退休給與已大幅提高，故以該日為準，增列第3款之規定，俾採斷源措施，以逐步取消優惠存款制度。該要點於88年7月3日及89年10月4日雖復二度修正公布，但該要點第2點第1項之規定仍予維持。是以，公務人員退休時，其最後在職機關非適用待遇支給要點支薪者，其所領之公保養老給付因不符該要點所定條件，自仍不得辦理優惠存款。
（二）上訴人最後在職之機關為高雄捷運局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用行政院訂定之待遇支給要點之俸額標準表支薪，與上開要點規定所需條件顯有不合。而被上訴人對於核給之公保養老給付金額得否辦理優惠存款，向均依上開規定辦理，即當事人得否辦理優惠存款均按同一標準審核，自無為恣意不合理之差別待遇，亦難謂違公平及比例原則。（三）另上訴人訴請應採分段計算，按一般行政機關待遇支薪之年資所核給之公保養老給付金額，得辦理優惠存款始符平等原則一節，按政府各部門之職掌特性各有不同，為反應工作內涵之繁簡難易、職責輕重，並以績效為導向，乃訂有不同之待遇類型，而適用不同待遇類型之人員，其各項權益之設計互有不同，以求整體之衡平，尚不得就個別權益事項相互援引比照。又被上訴人於63年訂定公保優存要點，自始即規定養老給付辦理優惠存款之範圍如上述，並非於上訴人調至高雄捷運局後始修正該項規定。上訴人基於其自由意願轉調至不得辦理優惠存款之機關，致不得辦理優惠存款，乃其自由意願選擇之結果，尚不得指摘公保優存要點違反平等原則。且平等原則僅具客觀之法規範性質，就上訴人而言，僅具消極主張被上訴人不得違反平等原則，為恣意之處遇，係屬防禦性之作用，尚不得據此請求被上訴人應為具體之作為以撤銷原處分。又被上訴人基於平等原則內涵中之自我拘束原則，於該當法規範構成要件之行為時，即有義務賦與一定之法律效果，並無權限另為其他之處分，以免違背依法行政原則。再就基於行政之積極性、公益性，於衡酌政府財政有限性、社會經濟狀況、上訴人等在職時及退休時之所得等情事，就不涉及公共利益之重大事項時，應可視同係屬行政保留事項，而有較廣大之形成空間，是被上訴人所定公保優存要點尚無違反平等原則。另上訴人請求其得優惠存款之金額應自退休生效日之次日開始計息部分，由於上訴人公保養老給付本不得辦理優惠存款，自無從加計利息等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按養老給付金額辦理優惠存款之範圍，以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院公布之軍公教支給要點所訂之公務人員俸額標準表支薪者為限，優存要點於63年12月17日訂定發布時之第1點即定有明文。次按「．．．依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：(1)依公務人員退休法辦理退休。(2)退休生效當日適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。(3)依中華民國84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」，復為84年11月18日修正發布之優存要點第2點所規定。是以，退休公務人員辦理公保養老給付金額優惠存款，除依公務人員退休法辦理退休外，並須其退休生效當日係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，其依84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資所核發之公保養老給付，始得依該要點辦理優惠存款，毋庸置疑。而有關上開要點第2點（2）之支薪標準，依文義觀之，須退休人員退休前之支薪與上開規定完全相同始可據以辦理優惠存款。且因待遇類型之適用以機關為單位整體適用，而非依機關內之公務人員分別逐一認定並加予適用，則認定上，於88年7月3日上開要點修正實施後，同一機關之人員退休，自應為相同之處理。又退休公務人員於退休時依法應有之權益，自應依退休生效當時之法令而定，方符合公平原則，否則有關退休之法令一有變更，主管機關即應重新核算全國已退休公務人員退休待遇並追減或追加差額，當更增加退休公務人員之不安定感及實質權益，先予陳明。次查退休公務人員公保養老給付優惠存款之辦理，原無法律依據，此係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，由被上訴人於63年12月17日本於職權訂定優惠存款要點，比照一次退休金優惠存款之條件，規定以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院訂定之「全國軍公教員工待遇支給辦法」（已修正為「全國軍公教員工待遇支給要點」）所訂之公教人員俸額標準表支薪者為限。嗣因84年7月1日修正之公務人員退休法施行細則第32條第1項規定：本法修正前任職年資，依本法修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由銓敘部會商財政部定之，被上訴人乃於84年11月7日與財政部會銜修正發布優惠存款辦法，除維持上述2條件外，並明定僅有依84年7月1日公教人員退休法修正施行前原規定標準核發之1次退休金始得辦理優惠存款。前此規定乃被上訴人鑑於公務人員退撫新制實施後之年資，以本俸加1倍為退休金基數內涵，較新制實施前已提高約1倍，公務人員之退撫新制實施後年資所核發之退休金加上公保養老給付，所構成之整體退休所得已有增加，與優惠存款之建制精神不符，為落實政府公平照顧退休公務人員之政策，乃配合規定於84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付，始符合辦理優惠存款之要件。雖前開優惠存款要點配合公務人員退撫新制修正發布後，被上訴人即迭接反映，因本機關或所屬機關改制為行政機關；或原為支領單一薪給待遇之機關，現已改支一般行政機關待遇；或年資結算曾領有退休金差額、待遇差額之機關，於機關改制或機關待遇類型變更或待遇差額併銷完成後，已符合原優惠存款要點所定辦理優惠存款之條件，建請被上訴人同意其所具84年7月1日公務人員退撫新制施行前之任職年資，於依公務人員退休法辦理退休時，所計給之一次退休金及公保養老給付得辦理優惠存款。被上訴人為解決類此因機關改制、待遇類型變更後，其所屬人員可否辦理優惠存款之問題，及研商優惠存款規定宜如何修正事宜，前於88年5月21日邀集有關機關開會研商，經獲致決議略以「前開機關之人員於84年7月1日以前曾任符合併計公務人員退休之年資，如未曾領取待遇差額等並經各該任職機關出具證明者，其所計給之一次退休金及公保養老給付得辦理優惠存款，惟業經本部核定之退休案，基於法律不溯既往之原則，不予追溯生效在案。」等語，是以，被上訴人遂於88年7月3日修正發布優惠存款要點第2點，增列「如因機關改制或待遇類型變更始符合前項規定之機關，其人員於中華民國84年6月30日以前曾任符合併計公務人員退休之年資，未曾領取待遇差額、退休金差額或未支領單一薪給、中美基金、實施用人費率或未實施用人費率事業機構待遇者，其參加公保期間所計給之公保養老給付得辦理優惠存款。」規定，亦即對於部分因改制而符合條件之機關，其所屬人員於退撫新制實施前之保險年資，按其各期間之待遇類型分別論究，屬於符合依軍公教支給要點支薪之年資所核給之公保養老給付得以辦理優惠存款，俾符公平、合理之原則；至於退休時其最後在職機關仍非適用軍公教支給要點支薪者，其所領之公保養老給付因不符上開要點所定條件，自仍不得辦理優惠存款。況上開要點雖於89年10月4日再次修正，然上開規定均仍予維持，併此述明。本件上訴人主張其經被上訴人核定之退休年資中自67年4月起至79年8月止，即任職於改制前屬於依軍公教支給要點之俸額標準表支俸薪之機關退輔會間年資所核給之養老給付金額得辦理優惠存款等語。惟查上訴人於92年11月1日退休生效前，其最後在職機關高雄捷運局係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用軍公教支給要點之俸額標準表支薪，核與退休當時優存要點所規定得辦理優存款之退休公務人員要件不符，依前開說明，其退休時所領之公保養老給付全部即不得辦理優惠存款甚明。再查上訴人之公保養老給付得否辦理優惠存款之權益，係依上訴人退休當時被上訴人發布之優存要點辦理，別無其他法令依據，其與公務人員保險法令規定無關；且歷來被上訴人發布之優惠存款辦法及要點，係被上訴人本於職權就不同待遇類型人員之所得多寡加以斟酌後，予以得否優惠存款之差別規定，就非同時期退休之公務人員，因適用法令之不同，或有差別待遇，惟就同時期退休之公務人員而言，得否適用優存要點之要件規定既均相同，即無所謂違反平等及比例原則可言，亦與公務人員保障法第7條第2項之規定無違。是被上訴人以上訴人基於自由意願任職不得辦理優惠存款之機關即高雄捷運局，致其不得辦理優惠存款，乃自由意願選擇之結果，而其既與優存要點規定不合，則被上訴人予以核定上訴人公保養老給付金額不得辦理優惠存款，揆諸首揭法條規定及前開說明，並無違誤，復審決定予以維持，亦稱妥適，上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至上訴人訴之聲明第2項、第3項部分，因前述部分之訴之駁回而失所附麗，亦應併予駁回。資為判斷之論據。
五、本院按：退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係緣以立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被上訴人邀請有關機關研商。被上訴人爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被上訴人於63年12月17日訂定「優惠存款要點」後開辦。次查退休公務人員公保養老給付優惠存款之辦理，原無法律依據，此係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，由被上訴人於63年12月17日本於職權訂定優惠存款要點，比照一次退休金優惠存款之條件，規定以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院訂定之「全國軍公教員工待遇支給辦法」（已修正為「全國軍公教員工待遇支給要點」）所訂之公教人員俸額標準表支薪者為限。嗣因84年7月1日修正之公務人員退休法施行細則第32條第1項規定：本法修正前任職年資，依本法修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由銓敘部會商財政部定之。被上訴人乃於84年11月7日與財政部會銜修正發布優惠存款辦法，除維持上述2條件外，並明定僅有依84年7月1日公教人員退休法修正施行前原規定標準核發之1次退休金始得辦理優惠存款。前此規定乃被上訴人鑑於公務人員退撫新制實施後之年資，以本俸加1倍為退休金基數內涵，較新制實施前已提高約1倍，公務人員之退撫新制實施後年資所核發之退休金加上公保養老給付，所構成之整體退休所得已有增加，與優惠存款之建制精神不符，為落實政府公平照顧退休公務人員之政策，乃配合規定於84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付，始符合辦理優惠存款之要件等情，業經原判決剖析甚詳，上訴意旨猶以：優存要點87年之修正違反該要點63年12月17日訂定之初衷，以及違背公務人員退休法施行細則第32條第1項規定云云，指摘原判決，尚屬誤解而不足取。又依87年7月3日修正發布優惠存款要點第2點第1項規定：「退休公務人員公保養老給付金額依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依公務人員退休法辦理退休。㈡最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依中華民國84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」是以，退休公務人員除須依公務人員退休法辦理退休外，須其最後在職機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，且依84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資所核發之公保養老給付，始得依該要點辦理優惠存款。上開優惠存款制度，係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，並非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，並須經立法機關審查通過。優惠存款既為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。基於上開優惠存款要點之訂定，係屬被上訴人之職權，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，以退休公務人員最後在職機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪為其要件，亦即就上開優惠存款制度之對象與範圍為必要及限定性之分配，難謂與平等原則相牴觸，上訴人主張優惠存款要點以最後在職之機關是否適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，作為公保養老給付金額得否依該要點辦理優惠存款之依據，有違平等原則云云，尚不足採。經查，本件上訴人最後在職之高雄捷運局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用待遇支給要點之俸額標準表支薪，核與優惠存款要點第2點第1項規定不合，被上訴人不准上訴人之公保養老給付辦理優惠存款，洵屬有據，原審就上訴人之主張核與優惠存款要點規定不合，而駁回上訴人之請求，業於判決理由內詳為論述，上訴人主張原判決有理由不備之違法云云，仍不足採。再就基於行政之積極性、公益性，於衡酌政府財政有限性、社會經濟狀況、上訴人在職時及退休時之所得等情事，就不涉及公共利益之重大事項時，應可視同係屬行政保留事項，而有較廣大之形成空間，是被上訴人所定公保優存要點尚非剝奪或限制人民之自由與權利，應無嚴格法律保留原則之適用，尚難謂被上訴人修正優存要點第2點第1項第2款部分，有違背行政程序法第150條及第158條之規定，上訴意旨主張：原判決對上開修正部分違反法律授權明確而屬無效，未為合法之審查，顯屬判決理由矛盾及適用法規不當等語，依上開說明，尚屬其一己法律上歧異之見解，尚無足取。綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年8月24日
第四庭審判長法官高啟燦
法官黃璽君法官廖宏明法官楊惠欽法官林樹埔以上正本證明與原本無異中華民國95年8月25日
書記官彭秀玲