裁判字號：臺中高等行政法院91年訴字第427號判決
裁判日期：民國91年10月16日
裁判案由：食品衞生管理法
臺中高等行政法院判決九十一年度訴字第四二七號
原告台灣食益補股份有限公司代表人甲○○○訴訟代理人 陳益軒 律師複代理人 劉思顯 律師被告彰化縣政府代表人乙○○訴訟代理人丁○○
丙○○右當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服行政院衛生署中華民國九十一年五月六日衛署訴字第○九一○○一四三五二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告所製售之「白蘭氏冬蟲夏草雞精」食品，因民眾食用後造成身體不適，請行政院衛生署查明其成分，經移轉彰化縣衛生局查辦後，該局發現原告之產品外包裝成分標示：「植物萃取液」名稱不明。被告乃以違反食品衛生管理法第十七條第一項第二款規定，並依同法第三十三條第二款及第二十九條第一項第三款規定，於九十年十二月十八日以九○彰府衛食字第九○○二一六二五四號行政處分書，處原告新台幣（下同）三萬元罰鍰，並限於九十年十二月二十八日前回收該市售暨庫存產品改善完成以符合規定，逾期沒入銷燬。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、按食品衛生管理法第二十九條第一項第三款之規定，主管機關於通知受處分人限期回收改正者，須先依同法第二十四條抽查或檢驗結果始得為之，然本件被告並未踐行抽查或檢驗之程序，即為限期回收之處分，顯有違法。
二、又同法施行細則第十條規定，所謂標明部分，在「重量、容量以公制標示之。」，另「液汁與固形物混合者，分別標明內容量及固形量。」、「內容物含量得視食品性質註明為最低、最高或最低與最高含量。」、「內容物為二種或二種以上時，應依其含量多寡由高至低標示之。」，並未如同施行細則第十一條第一款明確規定：「食品添加物名稱應使用經依本法第十二條公告之食品添加物品名或通用名稱。」，是同法第十七條第一項第二款固規定：「內容物名稱及重量、容量或數量，其為二種以上混合物時，應分別標明。」然所謂「應予標明」，其標明最低單位名稱為何，法無明文。是否應如被告所稱應標示「冬蟲夏草、黃耆、熟地、甘草」？或原告原有標示「植物萃取液」即可？甚者應標示至最小之「分子」、「質子」之單位？此方面之規範本須由主管機關加以重新補充規定或修法，在此有明確規定前被告逕以處罰，顯有不當。
三、再者，本件系爭商品已清楚將內容物各項成分標示出，況該商品內容之「植物萃取汁」並非混合物，原告將之列為單項標出，並無不明之處。
四、原告就系爭「白蘭氏冬蟲夏草雞精」產品外包裝之設計、廣告、說明等標示內容，於發行前曾以八十九年四月十四日正式函詢主管機關即行政院衛生署，請示是否合乎食品衛生法之相關規定，並敦請衛生署惠予行政指導，其亦以衛食字第八九○二一二一八號函回覆原告「核案內產品外包裝標示之詞句尚無不符食品衛生管理法相關之規定，惟其他中文標示部分，請依食品標示相關法規標示。」原告乃信賴其行政指導為正確，始將商品上市。而關於外包裝上「植物萃取液」用語不明之判斷乃被告主觀上之裁量認定，此與前述中央最高機關之認定顯有不同，故此部分應以中央主管機關之認定為準，是被告之裁量已違反行政程序法第十條規定。再者，依司法院釋字第二七五號解釋意旨認為，行政處分仍須以行為人有故意或過失為處罰之要件，僅其舉證責任轉至原告。今原告因信賴中央主管機關之指示而將產品上市，此應無故意過失，兼且不具備不法意識，如依刑事不法下不可避之行為而欠缺不法意識，亦可阻卻罪責，在舉重以明輕之法理下，本件原告更應視為欠缺不法意識，而行為不應罰。
五、按原處分有關命原告於九十年十二月二十八日前回收該市售暨庫存所謂「標示不明」產品予以改善完成，逾期沒入銷毀部分，一者該限期回收期限已過；再者原告因有包裝盒已使用完畢，現行所銷售之「白蘭氏冬蟲夏草雞精」已依據被告要求重新標示，是原處分就此限期回收部分而言，其處分標的既已不存在，該處分應已無存在餘地，是被告此部分行政處分，如不予自行撤銷，自應由鈞院依法予以撤銷。
貳、被告答辯意旨略以：
一、按本件原告所製售「白蘭氏冬蟲夏草雞精」產品，該「植物萃取液」成分經查為冬蟲夏草、黃耆、熟地、甘草合計百分之十，惟其包裝成分欄僅標示「植物萃取液」而未將原料成分明確標出，違反食品衛生管理法第十七條第一項第二款，經被告調查違章屬實，爰依法予以處分，並無不合。
二、原告主張依照食品衛生管理法第二十九條第一項第三款，通知限期回收改正，須先依同法第二十四條抽查或檢驗結果始得為之。惟食品衛生管理法第二十四條規定之抽查、檢驗僅係主管機關發現業者產品違規之途徑之一，此外，經由民眾、業者檢舉或其他政府機關移送均能發現業者有違規情事，而一旦發現有違規情事，當然即須依相關規定處辦。是食品衛生管理法第二十九條第一項雖規定「．．．經依第二十四規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分．．．」，惟尚不能逕採反面解釋而認為非經抽查、檢驗即不能為該項各款之處分。又原告稱系爭產品內容之「植物萃取液」並非混合物，原告將之列為單項標出，並無不明之處，惟本件重點不在該萃取汁是否為混合物，而在於原告僅籠統標明「植物萃取液」而未明確標示其成分，按前揭食品衛生管理法第十七條第一項第二款課予食品製造業者應標示產品內容物之義務，係因該標示乃消費者選擇該產品飲食之重要依據，如未為明確之標示，將影響食品衛生安全。是本件中，原告之產品僅標示「植物萃取液」而未標明成分，消費者無從明瞭其產品之內容，自不合食品衛生管理法第十七條第一項第二款規定。縱原告之前曾函詢衛生署有關其外包裝之問題，惟原告之行為是否合法，須就其是否違反相關之法令以為判斷，不論衛生署之答覆如何，均不能使違法之行為變成合法。
三、另原告主張被告於外包裝上「植物萃取液」用語不明之判斷乃被告主觀上之裁量認定，與中央最高機關之認定顯不相同一節，按被告所屬衛生局曾於原處分做成前，以九十一年十一月六日彰衛食字第九○一○三二九二號函請示衛生署本件是否依照食品衛生管理法第十七條處分，經衛生署函覆「．．．案內產品成分欄標示「植物萃取液」而未將原料成分明確標出，不符食品衛生管理法之規定．．．」，是被告之認定與衛生署見解並無矛盾之處。至原告雖引司法院大法官釋字第二七五號解釋主張其並無故意過失，故不應予以處罰，惟揆諸刑法第十三條、第十四條對故意及過失之定義，均係專就構成犯罪「事實」之明知或預見而言。至行為人不知其行為違法，係有關其行為「評價」之問題，並不阻卻故意或過失。本件原告對其行為之事實面並無不知或不能預見之情事，其行為符合刑法第十三條第一項定義之故意，僅係誤以為該違法行為係合法，故並無大法官釋字第二七五號解釋之適用。
理由
一、按食品衛生管理法第十七條第一項規定：「有容器或包裝之食品、食品添加物，應以中文及通用符號顯著標示下列事項於容器或包裝之上．．．內容物名稱及重量、容量或數量；其為二種以上混合物時，應分別標明．．．。」，同法第二十九條第一項第三款規定：「標示違反第十七條．．．規定者，應通知限期回收改正．．．屆期不遵行者．．．沒入銷毀之。」，又依同法第三十三條第一項規定：「有下列行為之一者，處新台幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰．．．違反第十七條第一項．．．規定者。」。
二、本件原告所製售之「白蘭氏冬蟲夏草雞精」食品，經民眾食用後身體不適，請行政院衛生署查明其成分，經該署移轉彰化縣衛生局查辦後，該局發現原告之產品外包裝成分標示：「植物萃取液」名稱不明。被告乃以違反食品衛生管理法第十七條第一項第二款規定，並依同法第三十三條第二款及第二十九條第一項第三款規定，處原告三萬元罰鍰，並限於九十年十二月二十八日前回收該市售暨庫存產品改善完成以符合規定，逾期沒入銷燬。原告不服循序提起行政訴訟。
三、原告訴稱：㈠依食品衛生管理法第二十九條第一項第三款之規定，主管機關於通知受處分人限期回收改正者，須先依同法第二十四條抽查或檢驗結果始得為之，然本件被告並未踐行抽查或檢驗之程序，即為限期回收之處分，顯有違法。㈡同法第十七條第一項第二款固規定：「內容物名稱及重量、容量或數量，其為二種以上混合物時，應分別標明。」，然應予標明最低單位名稱，依該法及同法施行細則並無明文規定，應由主管機關加以重新補充規定或修法，在此明確規定前，被告逕以處罰，顯有不當。㈢本件系爭商品已清楚將內容物各項成分標示出，況該商品內容之「植物萃取汁」並非混合物，原告將之列為單項標出，並無不明之處。㈣原告曾就系爭「白蘭氏冬蟲夏草雞精」產品外包裝之設計、廣告、說明等標示內容，函詢主管機關即行政院衛生署，請示是否合乎食品衛生法之相關規定及惠予行政指導，該署回覆原告「核案內產品外包裝標示之詞句尚無不符食品衛生管理法相關之規定，惟其他中文標示部分，請依食品標示相關法規標示。」，原告乃信賴其行政指導為正確，始將商品上市。被告逕認系爭產品外包裝上「植物萃取液」用語不明，與該署認定不同，應以中央主管機關之認定為準，被告此裁量已違反行政程序法第十條規定。又本件因原告信賴中央主管機關之指示而將產品上市，無故意過失，本件行為不應罰。㈤原處分命原告於九十年十二月二十八日前回收該市售暨庫存所謂「標示不明」產品予以改善完成，逾期沒入銷毀部分，一者該限期回收期限已過；再者原告因有包裝盒已使用完畢，系爭產品已依被告要求重新標示，是原處分就此限期回收部分之處分標已不存在，即無存在餘地，是被告應自行撤銷此部分之原處分，否則自應由鈞院依法予以撤銷等云。
四、經查，依食品衛生管理法第二十九條第一項前段規定．．．依第二十四條（指同法）規定抽查或檢驗結果為下列處分．．．。而本件經民眾購買原告生產銷售之系爭產品食用後身體不適，陳情行政院衛生署查明其成分，經該署移轉彰化縣衛生局查辦後，該局於九十年九月十九日十一時廿分派員到原告公司稽查，並於同年十一月二十八日於該局對原告公司廠長 紀光耀 就本件系爭產品之包裝標示事項作談話紀錄，各有稽察結果通知單及談話紀錄在卷可查，是被告本件依食品衛生管理法第二十九條第一項第三款規定處罰原告，自有依同法第二十四條之規定處理。
五、依食品衛生管理法第十七條第一項第二款固規定：「內容物名稱及重量、容量或數量，其為二種以上混合物時，應分別標明。」，又同法施行細則第十二條規定：「重量、容量以公制標示之。液汁與固形物混合者，分別標明內容量及固形量。內容物含量得視食品性質註明為最低、最高或最低與最高含量。內容物為二種或二種以上時，應依其含量多寡由高至低標示之。．．．」，業已明白規定有容器或包裝之食品之銷售販賣，就其內容、成分及重量，均應依上開規定標明出，而重量應以公制標示之，又有關重量之公制如公斤（ＫＧ）、公克（Ｇ）及毫克（ＭＧ）等，均為一般人所知或查詢相關公制重量資料而得知，如食品產品成分重量較高以公克表示，如成分細微則以毫克標示即可，由業者依產品之特性及實際情形以公制之單位標示為之，自無須由食品衛生管理法對此部分細節再以明確規範何種產品應以何最小單位標示之必要。
六、依卷附系爭原告之產品之包裝，僅標示成分純正雞精、冬蟲夏草及植物萃取液，其植物萃取液部分，應指說明此部分成分來自植物，但未標明係何種植物成分或該成分之多少重量所組成，消費者自無從明瞭該產品之成分內容，再該「植物萃取液」成分，經原告於彰化衛生局於九十年九月十九日十一時廿分派員到原告公司稽查時，有提出食品工業發展研究所委託檢驗報告書（附訴願卷），其上載明成分為冬蟲夏草、黃耆、熟地、甘草合計百分之十，是系爭產品包裝成分欄僅標示「植物萃取液」，而未將此原料成分明確標出，自不合上述食品衛生管理法第十七條第一項第二款規定。
七、至原告雖曾就系爭「白蘭氏冬蟲夏草雞精」等七種產品外包裝標示內容，函詢主管機關即行政院衛生署標是否合乎食品衛生法之相關規定，經該署以八十九年五月二十三日衛食字第八九○二一二一八號函覆原告，其中說明二稱：「經核案內產品外包裝標示之詞句尚無不符食品衛生管理法相關之規定，惟其他中文標示部分，請依食品標示相關法規標示。」，此函僅稱該產品外包裝標示之詞句尚無不符食品衛生管理法相關之規定，並非表示該產品之包裝標示有關內容成分及重量已符合食品衛生法之相關規定，又該函同時稱該產品其他中文標示部分，請依食品標示相關法規標示，是原告於此情形，如對該函之內容未針對產品內容成分標示之問題明確答覆，而有所疑問，仍應再具體詳細說明所函詢之事項，再函請該署答覆後資以決循，原告自不得以該函之上開文語，主張本件系爭產品之包裝標示有關內容成分及重量已符合食品衛生法之相關規定，而得為免責之依據，是本件被告依首揭規定處罰，亦無違司法院大法官會議釋字第二七五號解釋意旨及行政程序法第十條之規定。
八、再原處分主文第二項：「限於九十年十二月二十八日前回收該市售暨庫存產品改善完成以符合規定，逾期沒入銷燬。」，此為被告依食品衛生管理法第二十九條第一項第三款之規定為之，限期命由原告回收市售及庫存品改善產品之包裝標示，否則沒入銷燬之，如原告遵期改善，自無沒入銷燬之問題，並無原告所稱其已將系爭產品重新標示，原處分就此限期回收部分之處分標已不存在之情形，是原告縱然已遵期改善其系爭產品之包裝標示，原處分之此部分亦無違法問題。
九、綜上所陳，原處分並無違誤，訴願決定予維持，亦無不合，本件原告所訴各節均屬無據，其訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年十月十六日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法官沈應南
法官黃淑玲法官許武峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中華民國九十一年十月十六日
法院書記官詹靜宜