裁判字號：最高行政法院94年判字第163號判決
裁判日期：民國94年01月31日
裁判案由：申請閱覽卷宗
最高行政法院判決
94年度判字第00163號上訴人彰化縣埔鹽鄉公所代表人甲○○被上訴人乙○○上列當事人間因申請閱覽卷宗事件，上訴人對於中華民國92年8月7日臺中高等行政法院92年度訴字第400號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、彰化縣埔鹽鄉大廉○○○區○○○段水1763地號（即12輪主給灌溉水道）於民國86年間經上訴人變更重造，致渠道中斷，下游無水可灌溉案，被上訴人為了解該案遂於91年10月28日向上訴人申請閱覽該項工程，上訴人以「八十六年基層建設農水路整修及改善工程」之名，並以91年11月5日鹽鄉建字第09100010796號通知核予閱覽，當時僅提供一份工程合約給予閱覽，亦不准影印。上訴人稱影印需再申請並附相關法令供參，被上訴人於91年11月16日依指示再提出申請閱覽、影印，上訴人則以91年11月26日鹽鄉建字第9100011631號函復欠難照辦而拒絕。被上訴人不服，提起訴願，亦遭駁回後，遂提起本件訴訟。
二、被上訴人於原審起訴主張略以：上訴人假借臺灣省基層建設大廉埤農路整修及改善工程之名，更改早期重劃水路水溝長Α型282公尺，Β型305公尺，耗資新臺幣1,390,000元，開工日期86年5月26日，完工日期86年10月7日，上訴人對施工位置未申請鑑界，先行施工，竟於91年11月22日鹽鄉建字第9100011611號函謂「有關本所○○○鄉○○段○○○○號鑑界事宜乙案，係經彰化縣農田水利會89年12月30日彰水管灌字第10729號函同意本所辦理永昌段水1763地號土地鑑界在案」殊與事實不符。為請求閱覽「86年臺灣省基層建設大廉埤農路整修及改善工程」永昌段水1763地號施工資料之計劃書、規劃圖、施工圖及驗收成果、施工前鑑界成果等相關公共工程事項資料，為行政程序法第45條第1項第3、5款所明定，爰依同法第46條第1項前段申請閱覽、複印遭拒，影響被上訴人權益。按農地重劃條例第38條規定可知，系爭大廉○○○區○○○段水1763地號之管理維護機構應為彰化農田水利會，被上訴人於89年5月以後，陸續向彰化農田水利會提出陳情在案，並經數次勘驗，理應恢復原管理標準規格、原位置，彰化農田水利會應為而不為，推給上訴人。依農地重劃條例第38條規定，上訴人並非農路維護機關，上訴人應僅對農路整修及改善工程，何以更改農田水利會所轄之十二輪主給灌溉水道，該水道經重劃後使用至86年變更前，竟將原為Ｔ型水道擅自變更縮小為Ｕ型水道，位置不符等。上訴人權責不分，假借名目，施工前又未經鑑界及強行施工，致使該渠道中斷，下游無水可灌溉。又閱覽卷宗乃法治國家為促進行政程序公開與透明之原則，上訴人核准閱覽又不准複印，事後又不准閱覽，同一事實以截然不同之方式處置，其作法顯與法規相違背，爰請將訴願決定及原處分撤銷；並命上訴人應將有關86年度臺灣省基層建設大廉埤農路整修及改善工程全部卷宗公開之資料全部提供被上訴人閱覽複印等語。
三、上訴人則略以：被上訴人訴之聲明第2項係涉及請求上訴人提供資訊為給付訴訟之聲明，然其訴之聲明記載為請命上訴人將有關86年度臺灣省基層建設大廉埤農路整修及改善工程全案卷宗公開之資料全部提供閱覽複印，其中對於上訴人應公開之資料係記載為全案卷宗公開之資料，該聲明欠缺具體明確，與訴之聲明應記載具體明確之意旨不符，故此部分請對被上訴人闡明之，究竟被上訴人所主張上訴人應公開之具體資料為何？以利上訴人答辯。又被上訴人主張上訴人資訊給付義務之違反，究竟有何損害被上訴人之權利，未見被上訴人加以舉證說明，核屬不備給付訴訟之特別要件，雖被上訴人起訴主張，上訴人權責不分，假藉臺灣省基層建設大廉埤農路整修及改善工程之名，更改早期重劃水路，對於施工位置，未經申請鑑界先行施工，導致該渠道中斷云云，然係屬於被上訴人可否另行以其他訴訟之方式，主張上訴人前開行政作為是否違法或不當，以獲得司法救濟之問題，無法以本件聲請閱覽卷宗之給付訴訟方式，獲得財產損害之救濟，其理至明，亦與上訴人有關資訊給付義務之違法致損害被上訴人權利之給付訴訟之特別要件有間。按行政程序法第44條及第45條之規定，為一般性之資訊公開，不同於同法第46條，是有關行政程序中當事人或利害關係人聲請閱覽卷宗之請求權規定，其申請期間，係指行政程序進行中及行政程序終結後法定救濟期間經過前而言，為行政程序中個案性之資訊公開。被上訴人提起本件聲請閱覽卷宗之請求權基礎為行政程序法第46條第1項前段，然因系爭工程卷宗為上訴人依照管理程序而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件之機關檔案，並非行政程序進行中及行政程序終結後法定救濟期間經過前所保管之個案卷宗。從而被上訴人以行政程序法第46條第1項前段規定，要求上訴人應提供已歸檔之系爭工程卷宗供其閱覽，顯屬無據。再按，對於行政程序法前開立法催生條款之規定，乃於88年12月15日公布檔案法，並於90年12月12日公布檔案法施行細則，是有關行政機關依照管理程序而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件之機關檔案，於人民請求公開檔案資訊時，自應由行政機關依檔案法及其施行細則辦理，故被上訴人聲請閱覽卷宗及上訴人對於被上訴人聲請閱覽卷宗准否之法源依據，自應優先其他法律而適用檔案法及其施行細則之特別規定加以判斷。末按被上訴人於91年10月28日繕具申請書向上訴人申請閱覽系爭工程卷宗，上訴人以91年11月5日鹽鄉建字第9100010796號函通知被上訴人於同年11月11日前往閱覽系爭工程卷宗中非屬檔案法第17條、第18條及同法施行細則第17條第2項中所稱應限制公開之資料，即系爭工程卷宗中之工程圖說資料內含工程合約書、施工設計圖、施工平面圖、施工位置圖，並於同日經被上訴人閱覽完畢。被上訴人復於同年11月16日再次聲請閱覽、抄錄、複印及攝影系爭工程檔案，經上訴人以91年11月26日鹽鄉建字第9100011631號函，以系爭工程檔案全案卷宗可公開之資料，已提供被上訴人閱覽，其他資料則屬應限制公開之事項，而否准被上訴人第二次聲請。上訴人原處分並無違法或不當之處。茲被上訴人復起訴請求閱覽前開應限制公開之資料，顯屬無據。更何況被上訴人要求以複印之方式取得前開應限制公開之資料，更與檔案法第17條及其施行細則第17條所規定之檢閱方式不符等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：檔案法第17條雖僅規定得「申請『閱覽』、『抄錄』或『複製』檔案」，未規定得影印（被上訴人稱複印，其義相同）檔案，但依該條所規定，既得「『抄錄』或『複製』檔案」，則依舉重明輕之原則，自無不許影印之理。據被上訴人提出上訴人所發91年11月5日鹽鄉建字第9100010796號函及91年11月26日鹽鄉建字第9100011631號函為證，上訴人除認第一次申請時除依檔案法第18條規定得拒絕閱覽部分外，已全部提供影本供被上訴人閱覽，其餘部分亦不爭執，被上訴人主張自堪信為真實。按檔案法第17條並非規定得「申請閱覽、抄錄或複製檔案之影本」，自不得增加法律所無之限制，僅提供檔案之影本供閱覽、抄錄或複製甚明，則如僅供檔案之影本供閱覽、抄錄或複製，即難謂已依檔案法第17條規定准許「閱覽、抄錄或複製檔案」。本件被上訴人主張其係系爭檔案內所實施工程下游農田之所有人，就該工程有利害關係，已為上訴人所不爭，且上訴人就被上訴人於91年10月28日繕具申請書向上訴人申請閱覽系爭工程卷宗，上訴人以91年11月5日鹽鄉建字第9100010796號函通知被上訴人於同年11月11日前往閱覽系爭工程卷宗，足見上訴人亦認被上訴人有閱覽該卷宗之利害關係無訛。上訴人既僅提供系爭卷宗之影本供被上訴人閱覽，復拒絕被上訴人之影印，於法自有未洽，被上訴人請求上訴人除得依檔案法第18條規定拒絕閱覽、抄錄或複製部分外，將系爭檔案供其閱覽、影印，核屬有據，應予准許。另被上訴人雖稱應優先適用行政程序法第45條第1項第3、5款之規定，並請求上訴人將系爭檔案供其閱覽、影印云云，惟檔案法就檔案之規定而言，屬狹義法，應優先於行政程序法而適用，又依被上訴人陳述之事實皆為檔案之閱覽申請，法院自得逕依其陳述之事實，適用適當之法律，不受其法律見解之拘束。關於「86年臺灣省基層建設大廉埤農路整修及改善工程」之卷宗，上訴人稱僅就認得允許閱覽部分提供影本與被上訴人閱覽，則被上訴人主張不悉系爭卷宗之全部資料文件為何，自堪置信，因而於聲明中稱「全部卷宗公開之資料」，即難指為聲明不明確。而本件被上訴人所請求上訴人將卷宗供其閱覽、影印，其請求內容乃事實行為，故應屬給付之訴。則上訴人拒絕其請求，僅屬不為該行為之意思表示，並未因而對外直接發生法律效果，尚非訴願法第3條所稱之行政處分，自無對之請求撤銷之餘地，此部分被上訴人訴請撤銷，核無理由，應予駁回。而本件被上訴人乃就非行政處分之拒絕，而提起訴願，訴願決定本應依訴願法第77條第8款為不受理之決定，乃竟仍以無理由駁回之，固有未洽，惟同為拒絕被上訴人之請求，其結論尚無不同，爰仍維持之，併同請求撤銷原處分部分，駁回被上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴人就其敗訴部分即上訴人應將「86年臺灣省基層建設大廉埤農路整修及改善工程」除得依檔案法第18條規定拒絕閱覽、抄錄或複製部分外之全部卷宗，供被上訴人閱覽、影印部分，提起上訴，其意旨仍執前詞並主張影印之檢閱行政資料或卷宗之方式，為行政程序法第46條明文，而行政程序法第46條為行政程序中個案性的資訊公開，不同於檔案法係基於行政程序法第44條第1項及第3項之催生條款而為立法，而行政程序法第44條為一般性之資訊公開，足證檔案法第17條之檢閱方式有其特殊立法目的及功能，原判決認為被上訴人得就檔案加以影印之認定，混淆一般性資訊公開及行政程序中個案性資訊公開之檢閱卷宗方式，且違背檔案法第17條所規定之檢閱方式，增加法律所無之限制。況且在申請人檢閱卷宗所取得或知悉卷宗資料之程度上，應以閱覽為最輕，抄錄次之，複製則能取得微縮片或電腦處理資料磁片之資料，從而原判決以「舉重明輕」認為自無不許影印之認定，顯然與舉重明輕原則不符，亦與檔案法規定違背，原判決有行政訴訟法第243條判決不適用法規及適用不當之違法。又依檔案法第17條及檔案法施行細則第17條第3項規定可知，行政機關對於提供申請人檢閱卷宗之方式，以提供卷宗複製品為原則，若申請人有使用卷宗原本必要，應於申請書上敍明事由，而被上訴人向上訴人申請閱覽系爭工程卷宗時，於申請書上並未提出有使用原件之必要，亦未敍明事由，從而上訴人依檔案法施行細則第17條第3項規定，提供系爭工程卷宗影本給被上訴人閱覽，並無不合，原判決增加法律所無之限制，顯然於法有悖，而有行政訴訟法第243條判決不適用法規及適用不當之違法爰請廢棄原判決等語。然查「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」、「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：有關國家機密者。有關犯罪資料者。有關工商秘密。有關學識技能檢定及資格審查之資料者。有關人事及薪資資料者。依法令或契約有保密之義務者。其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」、「檔案內容含有本法第18條款所定限制應用之事項者，應僅就其他部分提供之。」檔案法第17條、第18條及同法施行細則第17條第2項分別定有明文。而本件被上訴人主張其係系爭檔案內所實施工程下游農田之所有人，就該工程有利害關係，且上訴人就被上訴人於
91年10月28日繕具申請書向上訴人申請閱覽系爭工程卷宗，被告以91年11月5日鹽鄉建字第9100010796號函通知被上訴人於同年11月11日前往閱覽系爭工程卷宗，足見上訴人亦認被上訴人有閱覽該卷宗之利害關係。惟上訴人既僅提供系爭卷宗之影本供原告閱覽，復拒絕被上訴人之影印，揆諸前開規定，於法自有未洽。從而，被上訴人請求上訴人除得依檔案法第18條規定拒絕閱覽、抄錄或複製部分外，將系爭檔案供其閱覽、影印，核屬有據。原判決就該部分，為被上訴人勝訴之判決，尚無違誤。並與前開檔案法等法令規定要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年1月31日
第四庭審判長法官徐樹海
法官高啟燦法官吳錦龍法官黃合文法官林茂權以上正本證明與原本無異中華民國94年2月1日
書記官王福瀛