裁判字號：臺中高等行政法院92年訴字第400號判決
裁判日期：民國92年08月07日
裁判案由：聲請閱覽卷宗
臺中高等行政法院判決九十二年度訴字第四○○號
原告甲○○訴訟代理人丙○○被告彰化縣埔鹽鄉公所代表人乙○○訴訟代理人 楊錫楨 律師右當事人間因聲請閱覽卷宗事件，原告不服彰化縣政府中華民國九十二年三月五日府法訴字第○九二○○○四一一○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文被告應將「八十六年臺灣省基層建設大廉埤農路整修及改善工程」除得依檔案法第十八條規定拒絕閱覽、抄錄或複製部分外之全部卷宗，供原告閱覽、影印。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實
甲、事實概要：原告以：彰化縣埔鹽鄉大廉○○○區○○○段水一七六三地號（即十二輪主給灌溉水道）於八十六年間竟遭被告破壞變造重造，致渠道中斷，下游無水可灌溉案，原告為了解該案遂於九十一年十月二十八日向被告申請閱覽該項工程，被告以「八十六年基層建設農水路整修及改善工程」之名，並以九十一年十一月五日鹽鄉建字第○九一○○○一○七九六號通知核予閱覽，當時僅提供一份工程合約給予閱覽，亦不准影印。被告稱影印需再申請並附相關法令供參。原告於九十一年十一月十六日依指示再提出申請閱覽、影印，被告以九十一年十一月二十六日鹽鄉建字第九一○○○一一六三一號函復欠難照辦而拒絕。經提起訴願，亦遭駁回，乃提起本件行政訴訟。
乙、兩造爭點及陳述：
壹、原告方面：
一、聲明：求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應將有關八十六年度臺灣省基層建設大廉埤農路整修及改善工程全部卷宗公開之資料全部提供原告閱覽複印。
二、陳述：㈠系爭大廉○○○區○○○段水一七六三地號（即十二輪主給灌溉水道）於八十六
年間竟遭被告破壞變造重造，致渠道中斷，下游無水可灌溉案，原告為了解該案遂於九十一年十月二十八日向被告申請閱覽該項工程，被告以「八十六年基層建設農水路整修及改善工程」之名，並以九十一年十一月五日鹽鄉建字第○九一○○○一○七九六號通知核予閱覽，當時僅提供一份工程合約給予閱覽，亦不准影印。被告稱影印需再申請並附相關法令供參。原告於九十一年十一月十六日依指示再提出申請閱覽、影印，被告以九十一年十一月二十六日鹽鄉建字第九一○○○一一六三一號函復欠難照辦而拒絕。詎被告假借臺灣省基層建設大廉埤農路整修及改善工程之名，更改早期重劃水路水溝長Α型二八二公尺，Β型三○五公尺，耗資新臺幣一百三十九萬元，開工日期八十六年五月二十六日，完工日期八十六年十月七日，被告對施工位置未申請鑑界，先行施工，竟於九十一年十一月二十二日鹽鄉建字第九一○○○一一六一一號函謂：「有關本所○○○鄉○○段○○○○號鑑界事宜乙案，係經彰化縣農田水利會八九年十二月三十日彰水管灌字第一○七二九號函同意本所辦理永昌段『水』一七六三地號土地鑑界在案：：
」殊與事實不符。
㈡為請求閱覽「八十六年臺灣省基層建設大廉埤農路整修及改善工程」永昌段水一
七六三地號（即十二輪主給灌溉水道）施工資料之計劃書、規劃圖、施工圖及驗收成果、施工前鑑界成果等相關公共工程事項資料，為行政程序法第四十五條第一項第三、五款所明定，爰依同法第四十六條第一項前段申請閱覽、複印遭拒，於法自有違誤，影響原告權益。
㈢按農地重劃條例第三十八條規定：「農地重劃完成後，農路水路之管理機構對於
○○區○○路○路每年應檢查一次以上並管理維護之。」系爭大廉○○○區○○○段水一七六三地號（即十二輪主給灌溉水道）之管理維護機構應為彰化農田水利會，原告於八十九年五月以後，陸續向彰化農田水利會提出陳情在案，並經數次勘驗，理應恢復原管理標準規格、原位置，彰化農田水利會應為而不為，推給被告。依上開規定被告並非農路維護機關，被告應僅對農路整修及改善工程，何以更改農田水利會所轄之十二輪主給灌溉水道，該水道經重劃後使用至八十六年變更前，竟將原為Ｔ型水道擅自變更縮小為Ｕ型水道，位置不符等。被告權責不分，假借名目，施工前又未經鑑界及強行施工，致使該渠道中斷，下游無水可灌溉。
㈣閱覽卷宗乃法治國家為促進行政程序公開與透明之原則。被告核准閱覽又不准複
印，事後又不准閱覽，同一事實以截然不同之方式處置，其作法顯與法規相違背，其處處刻意刁難，違反規定可見。
㈤被告依據檔案法令及其施行細則為行政單行法規處分，顯與行政程序法資訊公開
，限制人民閱覽之權有違，與法務部九十二年一月二十七日之行政函釋說明三所述優先適用不符。
貳、被告方面：
一、聲明：求為判決：㈠原告之訴駁回。㈡訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：㈠按訴之聲明，即原告請求行政法院對於被告為如何具體判決之內容。故記載應具
體明確，不得含糊其詞或模稜兩可。在給付訴訟事件，因訴之聲明涉及強制執行之範圍，尤應具體明確劃一。又給付訴訟之特別要件有四，須因公法上原因發生之給付，須限於財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，須主張給付義務之違反，損害原告之權利，須不屬於得在撤銷訴訟中併為請求之給付（ 吳庚 著行政爭訟法論八十八年五月修訂版，第一二四頁至第一二八頁參照）。查本件原告訴之聲明第二項係涉及請求被告提供資訊為給付訴訟之聲明，然其訴之聲明記載為請命被告機關將有關八十六年度臺灣省基層建設大廉埤農路整修及改善工程全案卷宗公開之資料全部提供閱覽複印，下稱系爭工程卷宗，其中對於被告應公開之資料係記載為全案卷宗公開之資料，該聲明欠缺具體明確，核與前開訴之聲明應記載具體明確之意旨不符，故此部分請對原告闡明之，究竟原告所主張被告應公開之具體資料為何？以利被告答辯。次查本件原告主張被告資訊給付義務之違反，究竟有何損害原告之權利，未見原告加以舉證說明，核屬不備給付訴訟之特別要件，雖原告起訴主張，被告權責不分，假藉臺灣省基層建設大廉埤農路整修及改善工程之名，更改早期重劃水路，對於施工位置，未經申請鑑界先行施工，導致該渠道中斷，下游無水可灌溉云云。然係屬於原告可否另行以其他訴訟之方式，主張被告前開行政作為是否違法或不當，以獲得司法救濟之問題，無法以本件聲請閱覽卷宗之給付訴訟方式，獲得財產損害之救濟，其理至明，亦與被告有關資訊給付義務之違法致損害原告權利之給付訴訟之特別要件有間。
㈡次按行政程序法第四十四條及第四十五條之規定，為資訊公開之基本原則及主要
的公開資訊機制予以規定，係規範行政機關之資訊公開義務，為一般性之資訊公開，不同於同法第四十六條。是有關行政程序中當事人或利害關係人聲請閱覽卷宗之請求權規定，其申請期間，係指行政程序進行中及行政程序終結後法定救濟期間經過前而言，為行政程序中個案性之資訊公開。查原告提起本件聲請閱覽卷宗之請求權基礎為行政程序法第四十六條第一項前段（詳起訴狀第三頁），然因系爭工程卷宗為被告依照管理程序而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件之機關檔案，並非行政程序進行中及行政程序終結後法定救濟期間經過前所保管之個案卷宗。從而原告以行政程序法第四十六條第一項前段規定，要求被告應提供已歸檔之系爭工程卷宗供其閱覽，顯屬無據。
㈢再按行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外；其公開及限制，
除本法規定者外，另以法律定之。有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公布二年內完成立法。於完成立法前，行政院應會同有關機關訂定辦法實施之。行政程序法第四十四條第一項及第三項有明文規定。對於行政程序法前開立法催生條款之規定，乃於八十八年十二月十五日公布檔案法，並於九十年十二月十二日公布檔案法施行細則，是有關行政機關依照管理程序而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件之機關檔案，於人民請求公開檔案資訊時，自應由行政機關依檔案法及其施行細則辦理之。故本件原告聲請閱覽卷宗及被告對於原告聲請閱覽卷宗准否之法源依據，自應優先其他法律而適用檔案法及其施行細則之特別規定加以判斷。
㈣末按申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據
不得拒絕。檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一有關國家機密者。二有關犯罪資料者。三有關工商秘密。四有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五有關人事及薪資資料者。六依法令或契約有保密之義務者。七其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。檔案內容含有本法第十八條款所定限制應用之事項者，應僅就其他部分提供之，檔案法第十七條、第十八條及同法施行細則第十七條第二項著有明文。查原告於九十一年十月二十八日繕具申請書向被告申請閱覽系爭工程卷宗，被告以九十一年十一月五日鹽鄉建字第九一○○○一○七九六號函通知原告於同年十一月十一日前往閱覽系爭工程卷宗中非屬前開應限制公開之資料，即系爭工程卷宗中之工程圖說資料內含工程合約書、施工設計圖、施工平面圖、施工位置圖，並於同日經原告閱覽完畢。原告復於同年十一月十六日再次聲請閱覽、抄錄、複印及攝影系爭工程檔案，經被告以九十一年十一月二十六日鹽鄉建字第九一○○○一一六三一號函，以系爭工程檔案全案卷宗可公開之資料，已提供原告閱覽，其他資料則屬應限制公開之事項，而否准原告第二次聲請。對於被告否准原告第二次聲請之閱覽資料，其所限制提供之資料為八十六年五月十三日彰化縣政府函、八十六年五月十四日建設課內簽、八十六年五月十六日建設課函稿、埔鹽鄉公所工程標單、包商估價單、肇益土木包工業、吉益營造工程有限公司、開標紀錄表、本件工程底價單、本件工程合約書︻內含保證書、包商印鑑紙及基本單價分析表︼、工程施工規範、施工品質檢驗品質補充說明書、八十六年六月十九日停工申請書、八十六年六月二十日建設課函稿、八十六年六月二十四日彰化縣政府函、八十六年八月二十一日建設課函、開工報告單、瀝青混泥土壓實度試驗結果表、瀝青含量試驗結果表、竣工報告、工程保固切結書、本件工程發票、工程竣工報告單、數量驗收計算表、營繕工程結算明細表、竣工驗收結算書表、工程竣工驗收表、營繕工程結算驗收證明書等文書，核屬有關該案廠商之工商秘密、資格審查、為維護第三人之正當權益，屬於應限制公開之資料，符合檔案法第十八條第三款、第四款、第七款、同法施行細則第十七條第二項之規定，被告原處分並無違法或不當之處。茲原告復起訴請求閱覽前開應限制公開之資料，顯屬無據。更何況原告要求以複印之方式取得前開應限制公開之資料，更與檔案法第十七條及其施行細則第十七條所規定之檢閱方式不符。
㈤綜上所述，被告原處分並無違法或不當之處，彰化縣政府九十二年三月五日府法
訴字第○九二○○○四一一○號訴願決定書，駁回原告訴願，亦符合檔案法及其施行細則等規定，原告之訴，顯無理由，自應駁回之，以符法制。
理由
一、按「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」、「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一有關國家機密者。二有關犯罪資料者。三有關工商秘密。四有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五有關人事及薪資資料者。六依法令或契約有保密之義務者。七其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」、「檔案內容含有本法第十八條款所定限制應用之事項者，應僅就其他部分提供之。」檔案法第十七條、第十八條及同法施行細則第十七條第二項分別定有明文。又檔案法第十七條雖僅規定得「申請『閱覽』、『抄錄』或『複製』檔案」，未規定得影印（原告稱複印，其義相同）檔案，但依該條所規定，既得「『抄錄』或『複製』檔案」，則依舉重明輕之原則，自無不許影印之理。
二、原告主張於九十一年十月二十八日繕具申請書向被告申請閱覽系爭工程卷宗，被告以九十一年十一月五日鹽鄉建字第九一○○○一○七九六號函通知原告於同年十一月十一日前往閱覽系爭工程卷宗，原告以所閱卷宗不全，又係影本，乃復於同年十一月十六日再次聲請閱覽、抄錄、複印及攝影系爭工程檔案，經被告以九十一年十一月二十六日鹽鄉建字第九一○○○一一六三一號函，以系爭工程檔案全案卷宗可公開之資料，已提供原告閱覽，其他資料則屬應限制公開之事項，而否准原告第二次聲請等情，業據原告提出被告所發各該函文為證，被告除認第一次申請時除依檔案法第十八條規定得拒絕閱覽部分外，已全部提供影本供原告閱覽，其餘部分亦不爭執，原告主張自堪信為真實。按檔案法第十七條規定得「申請閱覽、抄錄或複製檔案」，並非規定得「申請閱覽、抄錄或複製檔案之影本」，自不得增加法律所無之限制，僅提供檔案之影本供閱覽、抄錄或複製甚明，則如僅供檔案之影本供閱覽、抄錄或複製，即難謂已依檔案法第十七條規定准許「閱覽、抄錄或複製檔案」。本件原告主張其係系爭檔案內所實施工程下游農田之所有人，就該工程有利害關係（原告主張因該施工致其農田無水可灌溉），已為被告所不爭，且被告就原告於九十一年十月二十八日繕具申請書向被告申請閱覽系爭工程卷宗，被告以九十一年十一月五日鹽鄉建字第九一○○○一○七九六號函通知原告於同年十一月十一日前往閱覽系爭工程卷宗，亦已如前述，足見被告亦認原告有閱覽該卷宗之利害關係無訛。
三、被告既僅提供系爭卷宗之影本供原告閱覽（見本院言詞辯論筆錄）復拒絕原告之影印，於法自有未洽，原告請求被告除得依檔案法第十八條規定拒絕閱覽、抄錄或複製部分外，將系爭檔案供其閱覽、影印，核屬有據，應予准許。原告雖稱應優先適用行政程序法第四十五條第一項第三、五款之規定，並依該請求被告將系爭檔案供其閱覽、影印云云，惟檔案法就檔案之規定而言，屬狹義法，應優先於行政程序法而適用，又依原告陳述之事實皆為檔案之閱覽申請，法院自得逕依其陳述之事實（主張之事實），適用適當之法律，不受其法律見解之拘束（最高法院二十六年渝上字第三五○號判例參照）。關於「八十六年臺灣省基層建設大廉埤農路整修及改善工程」之卷宗，被告稱僅就認得允許閱覽部分提供影本與原告閱覽，已如前述，則原告主張不悉系爭卷宗之全部資料文件為何，自堪置信，因而於聲明中稱「全部卷宗公開之資料」（意指依法可公開部分，見本院準備程序筆錄），即難指為聲明不明確。而本件原告所請求被告將卷宗供其閱覽、影印，其請求內容乃事實行為，故應屬給付之訴。則被告拒絕其請求，僅屬不為該行為之意思表示，並未因而對外直接發生法律效果，尚非訴願法第三條所稱之行政處分，自無對之請求撤銷之餘地，此部分原告訴請撤銷，核無理由，應予駁回。而本件原告乃就非行政處分之拒絕，而提起訴願，訴願決定本應依訴願法第七十七條第八款為不受理之決定，乃竟仍以無理由駁回之，固有未洽，惟同為拒絕原告之請求，其結論尚無不同，爰仍維持之，併同請求撤銷原處分部分，駁回原告之訴。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中華民國九十二年八月七日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官王茂修
法官許金釵法官許武峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中華民國九十二年八月八日
法院書記官朱敏諄