裁判字號：高雄高等行政法院94年簡字第226號判決
裁判日期：民國94年08月31日
裁判案由：消防法
高雄高等行政法院簡易判決
94年度簡字第00226號原告甲○○○被告高雄市政府代表人乙○○代理市長上列當事人間因消防法事件，原告不服內政部中華民國94年5月6日台內訴字第0940002583號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告為坐落高雄市○○區○○○路○○○號「福德液化煤氣行」之負責人，係該場所實際支配管理權人。被告所屬消防局南區大隊第二中隊苓雅分隊於民國（下同）93年12月4日派員前往該場所實施檢查，發現該場所儲放之液化石油氣共384公斤，已逾公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第73條第1項規定之128公斤，超量儲存256公斤，乃當場開立舉發違反消防法案件通知單（編號：004011號）予以舉發。經被告認定原告違反公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第73條第1項規定，有違反消防法第15條第2項規定事實，乃依消防法第42條規定，以93年12月22日高市府消預字第0930065089號消防法案件處分書裁處原告新台幣（下同）2萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略以：（一）原告乃合法申請營利事業登記設立福德液化煤氣行，經營液化石油氣零售買賣，供應民生之必須，每日供應消費者液化石油氣數量不一，亦依照消防法令相關規定送驗鋼瓶及儲存，惟消費用戶使用期間非原告所能全面掌控，致時有灌裝場送氣至瓦斯店，未及時送出予消費者，微量超出128公斤之情況，勢所難免，絕非原告之故意超量儲存。故消防安檢時僅發現超儲256公斤，實乃疏忽所致，原告不可能為求微薄利潤甘冒受罰之理。（二）裁罰性行政處分，其構成要件與法律效果，應由法律定之；而消防法第15條、第42條雖有關於公共危險物品及可燃性高壓氣體設置設備、儲存、處理、搬運等安全管理事項，及違反之處罰規定，惟「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」，究係行政院內政部消防署自行頒訂消防法空白授權之補充規範，質屬行政命令之單行法規，高雄市政府消防局逕依其第73條第1項規定，認定原告違反其規範，再依消防法第15條及第42條裁處罰鍰，容有未洽。（三）又按司法院釋字第394號解釋有謂涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為明確之規定，始符憲法第23條法律保留之意旨；另按中央法規標準法第5條第2款規定：「關於人民之權利、義務，應由法律訂定之」，查消防相關罰則如消防法、災害防治法、民防法，就其裁罰處分之構成要件、事項及處分標準，皆為法律明文規定，僅消防法第15條第2項以粗糙空白授權任由消防主管機關訂定之，再依第42條為模糊之裁罰，顯有爭議。（四）再按內政部消防署自行訂定之「各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項表」、「公共危險物品及可燃性高壓氣體各類事業場所違規程度裁處分類表」，依行政程序法第158條至第162條等相關規定，係消防主管機關規範下級機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般抽象之規定，其可自行訂定、廢止；惟對外並無直接規範之效力。故被告依據法規命令「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」、行政規則「各級消防主管機關辦理消防檢查處理注意事項表」、「公共危險物品及可燃性高壓氣體各類事業場所違規程度裁處分類表」等，認定原告違法，顯然違反法律保留及授權明確性之原則，故被告之裁罰處分係屬違法，應予撤銷。（五）參閱司法院釋字第412號解釋，吳庚大法官不同意見書第3段，其意旨乃法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，須為具體明確之規定，若僅概括三、五條法律授權行政機關以訂定之次級規範方式加以替代．．．行政機關發布之法規命令已非執行法律之補充規定，乃係構成「以命令代替法律之僭越」、「行政立法使權力分立之憲法原理遭受結構性之破壞」。消防法第15條第2項但書將相關核心事項，空白授權內政部消防署自行訂定單行行政命令及法源未臻明確之行政規則，被告等據以認定違法，逕依消防法第42條裁處罰鍰，事件認定及法源依據，尚有爭議，應予撤銷。（六）又中央法規標準法第20條第1項第4款規定：「同一事項規定於二以上之法規，無分別存在之必要」，消防法、公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法、各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項表、公共危險物品及可燃性高壓氣體各類事業場所違規程度裁罰分類表，相關消防法令等是否疊床架屋，莫衷一是，其中有無分別存在之必要，已然洞察。消防主管機關、單位應依法行政，裁罰應有法律明文之規定，相關規定亦應體認實際並考量其侵害性大小，適時修正兼顧私經濟正當營運之需求為是等語，聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。被告則以：（一）被告所屬消防局稽查人員於前揭時地至原告經營之「福德液化煤氣行」實施檢查，發現該場所液化石油氣儲氣量384公斤，顯逾液化石油氣販賣場所儲放之液化石油氣總儲氣量不得超過128公斤之上限範圍，乃依法舉發，此有現場人員簽名之舉發單及照片附原處分卷可稽，原告違規之事實洵堪認定。（二）查內政部依消防法第15條授權訂定有「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」，該辦法第73條對於液化石油氣製造場所及處理場所應設置儲存場所儲放液化石油氣容器，設有管制量之規定，其訂定之內容係就有關項目之細節性、技術性事項訂定之，並無逾越母法之授權範圍，自與法律保留原則無違。次查「各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項」及「違反消防法第15條公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理規定之裁處基準表」係內政部為協助各級消防機關業務處理及行使裁量權而訂頒之行政規則，此參行政程序法第159條規定自明，故被告自得於審酌個案之裁罰金額時引為參考，則原告辯稱上揭裁罰基準表違反法律保留原則，顯屬誤會。至於罰鍰額度部分，按消防法第42條規定之罰鍰額度為2萬元以上10萬元以下，其即在授權主管機關能權衡違規情節給予妥適之處分，故原處分對裁處罰鍰之額度即有裁量權，其裁量之結果如無違反比例原則，即非法所不許。查本案被告所查獲液化石油氣儲氣量超存256公斤，又該瓦斯為可燃性高壓氣體，具公共危險發生之潛在性，且該鋼瓶查獲時已灌氣完畢，惟原告為第1次違規，故被告衡量前述情節酌處罰鍰2萬元，堪稱允當等語，資為抗辯，聲明求為判決駁回原告之訴。
三、按「本法所稱管理權人係指依法令或契約對各該場所有實際支配管理權者；其屬法人者，為其負責人。」、「公共危險物品及可燃性高壓氣體應依其容器、裝載及搬運方法進行安全搬運；達管制量時，應在製造、儲存或處理場所以安全方法進行儲存或處理。前項公共危險物品及可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。但公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存、處理或搬運，中央目的事業主管機關另訂有安全管理規定者，依其規定辦理。」、「第15條所定公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所，其位置、構造及設備未符合設置標準，或儲存、處理及搬運未符合安全管理規定者，處其管理權人或行為人新台幣2萬元以上10萬元以下罰鍰；經處罰鍰後仍不改善者，得連續處罰，並得予以30日以下停業或停止其使用之處分。」分別為消防法第2條、第15條及第42條所明定。次按「液化石油氣製造場所及處理場所應設置儲存場所儲放液化石油氣容器。」、「液化石油氣處理場所儲放之液化石油氣，總儲氣量不得超過128公斤。」公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第71條第1項及第73條第1項訂有明文。查上開「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」係內政部會同經濟部依據消防法第15條第2項規定之授權所訂立之法規命令，核其授權規定明確，上述規定內容並與消防法授權意旨相符，與法律保留原則及授權明確性均屬無違，爰予援用。
四、經查：
（一）本件原告為「福德液化煤氣行」之負責人即經營者，而該營利事業是從事液化煤氣及其爐具之買賣一節，已經原告於起訴狀中陳述明確，復有該營利事業之營利事業登記證影本一件附原卷可稽，故原告為消防法所稱之管理權人，而「福德液化煤氣行」所在營業場所則為公共危險物品處理場所甚明；又被告所屬消防局檢查人員是於93年12月4日上午9時59分許，在坐落高雄市○○區○○○路○○○號「福德液化煤氣行」發現該營業場所儲放之液化石油氣，超量儲存256公斤，違反公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第73條第1項128公斤之上限規定，乃當場開立舉發違反消防法案件通知單（編號：第004011號）予以舉發，經被告認原告違反公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第73條第1項規定，有違反消防法第15條第2項規定事實，乃依消防法第42條規定，以93年12月22日高市府消預字第0930065089號處分書，裁處原告2萬元罰鍰等情，業據兩造分別陳述在卷，並有上開第004011號舉發違反消防法案件通知單、現場照片及處分書附原處分卷可稽。是本件以原告為管理權人之「福德液化煤氣行」，其營業場所係屬公共危險物品處理場所，然其卻超量儲放之液化石油氣256公斤，則其有違反「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」第73條第1項規定之行為甚明。
（二）按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」業經司法院釋字第275號解釋在案。本件原告經營之「福德液化煤氣行」是以從事販賣桶裝瓦斯為業，則原告對於該營業場所儲放之液化石油氣，其總儲氣量不能超過公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第73條第1項所規定之128公斤一節，本即有注意之義務，此亦為原告所能注意，而原告是因每日供應消費者液化石油氣數量不一，惟消費用戶使用期間原告不能全面掌控，致查獲當時灌裝場送氣至瓦斯店，未及時送出予消費者，致有本件總儲氣量超過前揭規定之情形，亦據原告於起訴狀中陳述甚明，足見原告對超量儲存儲放液化石油氣之情，縱無故意，亦有應注意、並能注意而疏未注意之過失；是原告有違反依據消防法第15條第2項規定授權訂立之「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」第73條第1項規定之事實，即堪認定。原告以其僅是因消費用戶使用期間原告不能全面掌控，致查獲當時灌裝場送氣至瓦斯店，未及時送出予消費者，爭執其不應受罰云云，實不足取。
五、又按「對於人民違反行政法上義務之行為科處裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨，．．．。」司法院釋字第313號解釋足資參照。又參以司法院釋字第394號解釋理由書「．．．準此，凡與限制人民自由權利有關之事項，應以法律或法律授權命令加以規範，方與法律保留原則相符。故法律授權訂定命令者，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括授權時，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字；惟依此種概括授權所訂定之命令祇能就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行訂定制裁性之條款．．．」。可知，對於人民違反行政法上義務之行為科處裁罰性之行政處分，其處罰之構成要件亦可由法律授權以命令為之，只需其授權內容及範圍具體明確，亦與法律保留原則無違；又所謂授權內容及範圍是否具體明確，則應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字。查上開消防法第15條第2項明文規定：「可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」故其授權中央主管機關會同中央目的事業主管機關訂定管理辦法之範圍及內容，不論自其法條文字或法律整體所表現之關聯意義觀之，均已甚具體明確，並內政部會同經濟部依據此條授權訂立之「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」，亦是於上述法律授權範圍內就授權項目為細節性及技術性事項之規定，不僅未逾越消防法授權之範圍，亦與消防法是為維護公共安全及確保人民生命財產之立法目的相符。又「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」，並無關於違反該辦法之違規行為應如何處罰之規定，亦即關於違反「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」之行為，其罰則是訂立於母法消防法第42條。本件被告即是以原告有未符合公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第73條第1項規定之行為，認定原告有消防法第15條第2項規定之違章，而依同法第42條之規定對原告裁處2萬元罰鍰之處分，依上開所述，其所適用之法令並無欠缺授權明確性及因而違反法律保留情事，故原告援引中央法規標準法及司法院釋字第394號解釋，爭執本件原處分有違法律保留及授權明確性原則云云，並無可採。另原處分援引之「各級消防主管機關辦理消防檢查處理注意事項」表八「違反消防法第15條有關公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理規定之裁處基準表」則屬上級行政機關所定供下級行政機關（原處分機關）作為裁量參考準則之行政規則，並非原處分機關作為裁罰處分之依據，即其並無處罰構成要件及法律效果之規定，故原告據以爭執其有違法律保留及授權明確性原則云云，更屬誤會，而不足取。
六、綜上所述，原告之主張均無可採；故被告以原告有未依「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」第73條第1項關於液化石油氣處理場所之經營人於營業場所儲放之液化石油氣，其總儲氣量不能超過128公斤之規定，而超量儲存256公斤情事，認原告違反消防法第15條第2項規定，但為第一次違規，情節輕微，乃依同法第42條規定裁處原告2萬元罰鍰，即無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件屬簡易事件，故不經言詞辯論為之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年8月31日
第二庭法官簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國94年8月31日
書記官楊曜嘉附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。