裁判字號：高雄高等行政法院94年簡字第139號判決
裁判日期：民國94年08月31日
裁判案由：農藥管理法
高雄高等行政法院簡易判決
94年度簡字第00139號原告光華化學股份有限公司代表人甲○○董事長訴訟代理人庚○○
戊○○送達代收人乙○○被告屏東縣政府代表人丙○○代理縣長訴訟代理人己○○上列當事人間因農藥管理法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國94年3月9日農訴字第930158023號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告生產之農藥成品億度勇（腐絕快得寧）一種，經被告之農藥檢查人員於民國（下同）93年5月間在屏東縣枋山農會抽檢該農藥產品億度勇，並經被告於93年5月26日以屏府農務字第0930099837號函將該抽樣農藥產品（下稱系爭農藥），送請行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所檢驗細度（溼篩試驗）結果：97．4％通過ＣＮＳ試驗篩孔徑0．075ｍｍ，但未達98％以上標準，經評定不合格。嗣原告申請複驗系爭抽樣農藥產品結果，其細度（溼篩試驗）97．8％通過ＣＮＳ試驗篩孔徑0．075ｍｍ，但仍未達98％以上標準，再次被判定為不合格。被告乃依農藥管理法第7條第3款及同法第44條規定，以93年10月20日農務字第0930198133號處分書，裁處原告新台幣（下同）6萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：（一）本件系爭農藥，經行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所檢驗細度（濕篩試驗）結果為，97．8％通過ＣＮＳ試驗篩網孔徑0．075ｍｍ。惟原告之檢驗器材－篩網，每年均有送工業技術研究院量測技術發展中心或ＣＬＣ科技檢校中心作校驗，此二研究室之標準度已與我國或其他國家之度量衡國家標準實驗室並駕齊驅，其所屬實驗室之運作與管理均符合ＩＳＯ／ＩＥＣ17025之要求。而本件系爭農藥，經原告以通過工業技術研究院量測技術發展中心及ＣＬＣ科技檢校中心檢驗合格之篩網，檢驗細度（濕篩試驗）結果，均有超過98％以上合格後才出廠，為何經行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所檢驗後細度卻不合格。（二）又因檢驗結果與標準所要求之98％僅差0．2％，倘若檢測單位所使用檢測儀器偏向標準尺寸之下限，所測出來之數值，對原告及其他廠商相當不利，既然主管機關訂定如此嚴格之標準，檢測單位檢測時所有之儀器設備、環境流程、人員資格均應通過CNLA國家認證實驗室或國家標準局以上等級之單位認證，檢測結果方能使受處分人信服。且如被告所提出檢測數據具有絕對之公信力，絕對不會有誤差，何以第一次與第二次檢驗細度的結果數據並不相同？（三）再者，檢驗標準要求為98％，但法規上並未明確規定該數據是取到十分位或百分位，若無規定，以科學記載四捨五入後，97．8％的細度亦應進位為98％，而應判定為合格。（四）原告之該產品係真空包裝，且出廠前均經過嚴格之控管，反而被告之開封、抽樣、檢測程序是否有標準流程，是否因為開封後並未立即檢測，致有受潮之情形？或者有壓密之情形？且實際執行上是否符合該標準流程之規定？（五）另，檢測過程中，檢驗細度（濕篩試驗）之結果，會受到水量及流速，而影響通過率，若檢測時間、流量、流速、水流總量沒有一制式之規定或標準流程，如何控管檢測之過程是否公正、專業、明確且無爭議？否則因有雙重標準，而對受處分人有恣意且突然之罰鍰處分，乃嚴重侵害人民之財產權。（六）又原行政處分，不符比例原則；蓋本件產品販售單價價格、利潤並不高，且毫無侵害法益，被告遽為不成比例（數百倍於單件產品利潤）之高額罰鍰，完全不符合行政程序法比例原則之要求。（七）並請被告提出經過國家認證通過之驗證單位驗證合格之檢測儀器、環境、流程、人員進行檢測之證明，倘被告所提出進行檢測之檢測儀器、環境、流程、人員，並未通過國家認證，造成檢測誤差，使結果判定不合格，致使原告及其他製造廠在被告等行政機關恣意挑選嚴格規範逕為執行下，相當不公，且就執法之嚴謹度而言，亦甚為不當。（八）又依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定，無論依衡平法則或危險範圍說，被告均應就本件事項，負舉證之責任﹔倘被告不能就前開事證提出確切之證據，即應撤銷違法之原處分等語，聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：（一）被告對系爭農藥抽樣提送由中央主管機關指定之行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所檢測，該所係掌理農藥品管檢測專設機構，其檢測報告應具有公信力。且系爭受檢農藥藥劑係被告農藥檢查業務人員在屏東縣枋山地區農會販賣店陳列於架上之貨品中取樣，並專人提送檢測。
（二）本件系爭成品農藥細度濕篩試驗結果係依「農藥標準規格準則」第3條第1款第3目標準「．．．，須98%以上通過CNS試驗篩孔徑0.075mm」，檢測時依據89年5月30日農委會農糧字第890020475號函公告之「濕篩試驗方法」，各量測值有效位數經換算為殘餘百分比率時，其有效位數得為千分位（0.1%）並無不妥，以之判定是否「98%以上」之標準亦為適當。所有檢驗分析之量測值均有其不確定性，可能來自於樣品、量測方法、操作、設備以及逢機之誤差，多次檢驗結果數值不相同但彼此偏差不大是正常現象，各次量測值以落入不確定度範圍內為合理。（三）系爭抽檢農藥樣品送達檢驗機關─行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所後即行拆封分裝，移入密封性良好之玻璃瓶中，置於無直接日照之室溫空間存放待檢，原包裝產品重行封口並外加鋁箔袋密封，供做日後重行分析取樣時使用，本案複驗檢體即係取自密封原裝樣品。檢驗機關訂有標準樣品處理流程，包括取樣前之外觀檢視、用量估算，以及均勻取樣等程序方法，本案所有操作均符合標準作業程序。按濕篩試驗依據公告方法執行，水量流速等皆同於3.3節規範，操作現場均裝置流量表，操作人員得以於測試進行中觀察其正確讀值。本案複驗為徵信於相關業者，開放由業者派遣技術人員會同辦理，以上操作細節均在會同人員觀察下進行且未提出異議，並簽名認同。
（四）依農藥管理法之規定，政府對製造、販賣農藥負有監督檢查及取締之責任，原告設廠製造農藥應有事先瞭解為保護農業生產、消除病蟲害、防止農藥危害，政府應予加強農藥管理。本案經初檢、複驗均判定為不合格，又於複驗過程中原告派遣技術人員會同辦理，應屬公正之舉。又本案為枋山地區農會補助農民防治藥劑，被告均要求屏東縣各農會對於補助藥劑均應抽樣送檢，以建立農民信心及確保農民權益，且被告並未設立農藥工廠，何來嚴以律民寬以待己之說，被告開具罰單依法有據，未有「侵害人民財產權」問題。又藥物用量非一般用品可以「大約」數值應用，依原告93年10月29日光仁字第00143號函說明四：「該產品的細度與法定標準差0.6%在農民施藥的作業上、藥效上，均無任何影響，請貴府能否以糾正改善的方式給廠商一個改善的機會。」之觀念，足以證明原告對品管要求仍有改進空間與能力，反而視法規標準列為「參考」值，如政府末嚴予把關，農民使用劣農藥對農業生產環境產生不良影響，在無痛感覺間緩慢流失成本，農民損失之鉅及消費者健康受害才正屬受損被欺者。另依農藥管理法相關罰則，列為「劣農藥」處6萬元至30萬元罰鍰之規定，被告姑念原告派遣訪談人員對本案有極表誠意改善之態度，故給予最低罰款6萬元。另罰款多少豈能以物品單價或利潤高低作為討價還價之依據，被告考量原告所犯法令及對案情悔意、改善態度，基於輔導業者之立場在法定範圍內酌予裁定最低罰款，並無不合。（五）農藥檢驗係由中央主管機關指定委辦於「行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所」，該所農藥規格檢驗品質系統為中華民國實驗室認證體系所認可，在「農藥」相關化學測試領域符合ISO17025之實驗室（實驗室編號1229），其所使用之儀器設備、標準物質等均經適當校正並可追溯至國際權威機構之標準。該實驗室濕篩所使用之人員，則由我國實驗室認證體系所認可或國外經相互認可之實驗室校正。（六）系爭產品農藥經藥試所與原告派遣技術人員會同辦理複驗作業其細度（濕篩試驗）97.8﹪通過CNS試驗篩孔徑0.075mm，仍未達98%以上標準，判定為不合格。按農藥管理法第7條第3款規定：「本法所稱劣農藥，係指經核准登記之農藥經檢查或檢驗有左列各款情形之一者：．．．三、品質發生變化與規定標準規格不符者。」同法第12條規定：「農藥標準規格及農藥檢驗辦法，由中央主管機關定之；如有變更，應於6個月前公告。」；同法第44條規定：「製造、加工或輸入劣農藥者，處2萬元以上10萬元以下罰鍰。」被告據前揭法規研酌其違規情節依法裁處原告罰款6萬元並無違誤等語資為抗辯，而聲明求為判決駁回原告之訴。
四、按「本法所稱劣農藥，係指經核准登記之農藥經檢查或檢驗有左列各款情形之一者：一、有效成分之含量與規定標準規格不符者。二、超過有效期間者。三、品質發生變化與規定標準規格不符者。」、「製造、加工或輸入劣農藥者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰。」農藥管理法第7條及第44條分別定有明文。又行為時（88年12月6日）農藥標準規格準則第3條第1項第2款第3目規定：「二、理化檢驗．．．(三)溼篩試驗1、適用於水懸劑、可溼性粉劑、水分散性粒劑、膠囊懸著液、水溶性粒劑、水分散性片劑、水溶性片劑等需加水使用並含有不溶物之劑型。2、在溫度54±2℃放置14日後，須98％以上通過CNS試驗篩孔徑0.075㎜。」查「農藥標準規格準則」乃行政院農業委員會本於中央主管機關地位，依據農藥管理法第12條規定，所訂立關於農藥標準規格之細節性及技術性規定之法規命令，並上述規定內容，亦與授權意旨無違，爰予援用。
五、本件原告因生產農藥成品億度勇（腐絕快得寧）一種，經被告之農藥檢查人員於93年5月間在屏東縣枋山農會抽檢該農藥產品億度勇，並經被告於93年5月26日以屏府農務字第0930099837號函將系爭農藥送請行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所檢驗細度（溼篩試驗）結果：97．4％通過ＣＮＳ試驗篩孔徑0．075ｍｍ，但未達98％以上標準，經評定不合格。嗣原告申請會同複驗系爭抽樣農藥產品結果，其細度（溼篩試驗）97．8％通過ＣＮＳ試驗篩孔徑0．075ｍｍ，但仍未達98％以上標準，再次被判定為不合格。故被告乃依農藥管理法第7條第3款及同法第44條規定裁處原告6萬元罰鍰等情，已經兩造分別陳述在卷，並有被告93年10月20日農務字第0930198133號處分書、行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所農藥規格檢驗報告00000000號、0000000Ｄ號（影本）附原處分卷內可稽，自堪認定。
六、關於原告對系爭農藥檢驗過程及檢驗結果之爭執部分：
（一）按「查獲涉嫌之偽農藥或劣農藥須經抽樣鑑定者，應先予封存，由廠商出具切結保管。前項抽取之樣品，應儘速鑑定及處理；其期間自查獲之日起，最多不得超過2個月。
」「第11條、第40條之檢驗、鑑定，中央主管機關得委託或委任有關機關為之。」分別為農藥管理法第40條及第40條之1所明定。又「主旨：公告『農藥標準規格檢驗及鑑定』自即日起由行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所辦理。依據：農藥管理法施行細則第6條第1項。公告事項：
一、原經濟部標準檢驗局辦理之『農藥標準規格檢驗及鑑定』，自即日起由行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所辦理。二、農藥標準規格檢驗及鑑定，應依據『農藥標準規格準則』，及『農藥檢驗辦法』之規定辦理，其收費標準依『農藥標準規格檢驗收費標準』辦理。」則經行政院農業委員會88年12月29日（88）農糧字第88020976號公告在案。可知，行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所乃經農業管理法之中央主管機關行政院農業委員會委任辦理農藥管理法第40條關於偽農藥或劣農藥鑑定之機關，故其自得作為系爭農藥是否為劣農藥之鑑定機關，合先敘明。
（二）又按「農藥檢驗方法，由中央主管機關公告之；未公告者，得參照其他可行之通用方法為之。」農藥管理法第12條之1定有明文。另「溼篩試驗（Ｗｅｔｓｉｅｖｉｎｇ）方法：溼篩試驗之目的在確保農藥在噴施過程中，藥液中固態顆粒不致阻塞噴頭。１、適用範圍：本方法適用於使用前需加水調配，稀釋液形成固態顆粒懸浮液狀之各種農藥劑型。２、器具及材料：２．１試驗篩．100ｍｍ直徑。２．２玻璃攪拌棒。２．３燒杯．250ｍｌ。２．４玻璃皿。３、操作步驟：３．１稱取適量檢體約10ｇ（記錄至0．1ｇ）在250ｍｌ燒杯中，固態劑型先緩緩加入約150ｍｌ自來水，以玻璃棒攪拌檢液（每秒迴轉次數勿超過3－4轉），檢體中如有結塊或顆粒存在，注意勿故意壓迫使其破碎。３．２選擇適當孔徑之試驗篩，先置水中使網浸溼，將檢液倒入篩中，再以水將燒杯中殘餘檢體洗篩中，以自來水水流沖洗。倘需組合運用不同孔徑之試驗篩進行粒徑分析，應將孔徑最小者最先處理，濾除通過篩網之顆粒。再依孔徑由大至小順序處理，收集篩濾後之殘餘物。３．３用內徑10ｍｍ橡皮管或塑膠管套接水龍頭，出水速度調節為每分鐘4－5公升，以擺動之水流沖洗樣品。
由試驗篩之周圍向中央沖洗，出水之管口至篩面保持2－5ｃｍ之距離，持續沖洗10分鐘。（注意：自來水中可能含有固態雜質，使用前應先篩濾予以去除。）３．４留滯於篩面之殘餘物，運用洗瓶以蒸餾水沖洗至預稱空重之玻璃皿中，以60－70℃之溫度烘乾處理。如因樣品會因此溫度處理而分解或揮發，得改用其他溫度行乾燥處理。３．５乾燥後之玻璃皿置乾燥皿中，回至室溫後取出稱重（記錄至0．01ｇ），扣除玻璃皿空重即得殘餘樣品重量。３．
６結果以殘餘於篩面之檢體重估稱取檢體重之比率表示之。如運用數個孔徑之試驗篩組合試測粒徑分佈，在表示較小孔徑試驗篩之殘餘量時，應累加孔徑較之為大之所有試驗篩之殘餘量。」則經行政院農業委員會89年5月30日89農糧字第890020475號公告在案。查此公告乃行政院農業委員會本於中央主央主管機關地位，為執行農藥檢驗所為細節性及執行性之規範，核與農藥管理法為防止農藥危害、加強農藥管理，進而進行農藥檢測之立法目的無違，爰予援用。
（三）經查：
１、系爭農藥於送驗當時樣品並未先行開封，而行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所進行檢驗當時之檢驗環境是參酌ＣＮＳ環境標準，並依照ＩＳＯ程序為連續記錄和監控方法設計。本件濕篩試驗的量測儀器為篩網，篩網網目每年都有經過校正，以確定符合規格。又農藥之檢驗分為依農藥管理法第11條之申請檢驗（農藥辦理登記時檢驗其品質）和市面抽檢。由於市面抽驗的農藥已經放置一定時間，品質可能有所變化，故免掉溫度處理，溫度處理是針對尚未上市的農藥使用。因農藥公司為了方便運輸儲存，農藥濃度很高，所以農民使用時必須用水稀釋。為瞭解水溶性農藥於溶解後是否有固體不溶物存在，故要進行濕篩試驗。另行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所對於不合格產品都會複驗，本件濕篩試驗第一次檢驗數據為97．4％，第二次為97．8％，由數據觀之，誤差不是很大。而多次檢驗結果所以會有不同，乃因農藥中之固體分佈不均勻，故每次取樣不同即會有誤差存在；是過篩率愈高（即溶解度越高），其每次檢驗之誤差愈小，過篩率愈低，其每次檢驗之誤差即愈大（按乃因不溶於水之固體較多之故）。另濕篩檢驗除了要控制環境和篩目外，還有控制水流流速及沖洗時間（沖刷力量會影響農藥內固體物質的崩散程度）和篩面殘留物經烘乾後的重量（因為要和取樣的重量比較），故毒物試驗所對於烘乾後的殘留物進行兩次以上的重量測量，若有誤差，則對殘留物進行烘乾，去除水份，直到取得殘留物的恆重為止。又每次檢驗的取樣重量均超過10克。又經數次檢驗所得的數值若有差異，毒物試驗所係採有利於業者的單一數值判斷，並不作任何運算（按，即無所謂四捨五入之情）。至於過篩率98％的標準已經將容許誤差值考量進去。因依據毒物試驗所近2年來關於農藥濕篩試驗之檢驗結果統計表可知絕大多數過篩率均有達98％之標準，甚至絕大多數均已超過98％。再檢驗完後，會使用超音波將殘餘物震動去除，檢驗方法並未規範要使用超音波，但實務上都是這樣處理。超音波震動的時間約30分等情，業經證人即行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所農藥化學組組長丁○○於本案及另案本院94年度簡字第00251號中證述綦詳，並有其檢驗儀器經工業技術研究院校正通過之測試報告書及檢驗結果統計表（均影本）附該案卷可稽。查行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所之檢驗儀器既均有經校正通過，並其檢驗過程又均依據前述行政院農業委員會公告之「溼篩試驗」方法及「農藥標準規格準則」之規定為之，故其檢驗結果自得作為認定系爭農藥是否符合「農藥標準規格準則」規定之依據。
２、查本件原告生產製造之系爭農藥，經被告之農藥檢查人員，於93年5月間在屏東縣枋山農會抽檢該農藥產品億度勇，並送請行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所檢驗細度（溼篩試驗），結果為：「檢驗結果：97．4％通過ＣＮＳ試驗篩孔經0．075ｍｍ；檢驗日期：93年6月17日；評語：不合格（合格標準98％通過ＣＮＳ試驗篩孔徑0．075ｍｍ）。」嗣原告申請會同複驗系爭抽樣農藥產品細度（溼篩試驗），其檢驗結果為：「檢驗結果：97．8％通過ＣＮＳ試驗篩孔徑
0．075ｍｍ；檢驗日期：93年9月15日；評語：不合格（合格標準98％通過ＣＮＳ試驗篩孔徑0．075ｍｍ）。」有行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所93年7月2日第00000000號檢驗報告及93年9月17日第0000000Ｄ號檢驗報告可按；參以原告之品管部主任戊○○於複驗時亦參與檢驗程序，會同觀查，對程序並無異議，有複驗紀錄附卷可稽。故原告製造之系爭農業有溼篩試驗不合「農藥標準規格準則」規定一節，即堪認定。故原告以行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所之檢驗過程及方法，爭執系爭農藥之溼篩試驗並無不合規範之情云云，即難採取。
七、另按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」業經司法院釋字第275號解釋在案。查本件原告以從事生產製造53％混合可濕性粉劑億度勇為業，故其對於該系爭農藥細度（溼篩試驗）應達合格標準98％通過ＣＮＳ試驗篩孔徑0．075ｍｍ之規範，本即負有注意及作為之義務，而此亦為原告所能注意，然原告卻疏未注意致系爭農藥細度（溼篩試驗）未達「農藥標準規格準則」規定之合格標準，是原告對系爭農藥細度未達合格標準之情，縱無故意，亦有應注意、並能注意而疏未注意之過失甚明。系爭農業之細度（溼篩試驗）既未達「農藥標準規格準則」之規定，則其自屬農藥管理法第7條第3款規定所稱之劣農業，並原告就此劣農業之製造復有過失，是原告有農藥管理法第44條規定之違章，即堪認定。
八、再按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」固為行政程序法第7條關於比例原則之規定。惟本件原告既因有製造劣農藥，而成立農藥管理法第44條規定之違章，故被告以原告有農藥管理法第44條規定之違章行為，並參酌原告嗣後誠懇改善之態度，而從輕裁處法定最低額之罰鍰6萬元，即屬有據。至於法條關於違章罰鍰數額之規定，乃立法者本於行為之社會危害性，當時之社會環境及立法政策等因素，綜合考量之結果；故原告以本件商品銷售之利益及未發生實際危害為由，爭執被告之裁罰有違比例原則云云，實有誤會，而不足採。
九、綜上所述，原告之主張並無可採。從而被告以原告有製造劣農業之事實，依據農藥管理法第44條規定裁處原告6萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件因屬簡易事件，故不經言詞辯論為之。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年8月31日
第二庭法官簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國94年8月31日
書記官楊曜嘉附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。