裁判字號：最高行政法院89年判字第2889號判決
裁判日期：民國89年10月06日
裁判案由：廢棄物清理法
最高行政法院判決八十九年度判字第二八八九號
原告甲○○被告臺中縣大甲鎮公所代表人 劉家賓 右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十八年五月三日八八府訴二字第一五二○○○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告提供其所有坐落臺中縣○○鎮○○段○○○號、八一地號、八二地號、八三地號等四筆土地予設址在臺中縣○○鎮○○路○段○○○○巷○號之上瑞工程有限公司作為整地及囤放棄土使用，造成地下水源污染，經該地民眾陳情，由臺中縣環境保護局會同被告暨稅捐相關單位，赴現場會勘，召開善後處置協調會，並限期由原告清除改善，原告逾期未改善，被告遂依廢棄物清理法第十五條、第二十四條規定，自八十七年七月二十七日至同年八月三十一日止按日連續以八十七年七月二十八日清字第一三二九四號、七月二十八日清字第一三二九五號、七月二十九日清字第一三三九六號、七月三十日清字第一三四七四號、七月三十一日清字第一三五五○號、八月一日清字第一三六三七號、八月三日清字第一三六九二號、八月四日清字第一三七六五號、八月五日清字第一三八六七號、八月六日清字第一三九五五號、八月七日清字第一四○四○號、八月十日清字第一四一三八號、八月十一日清字第一四二三三號、八月十二日清字第一四三一二號、八月十三日清字第一四四三一號、八月十四日清字第一四五二○號、八月十五日清字第一四六四八號、八月十七日清字第一四六四九號、八月十八日清字第一四七三四號、八月十九日清字第一四八一二號、八月二十日清字第一四八八四號、八月二十一日清字第一四九六一號、八月二十四日清字第一五○四七號、八月二十五日清字第一五一二○號、八月二十六日清字第一五一九一號、八月二十八日清字第一五三四七號、八月二十九日清字第一五四三四號暨八月三十一日清字第一五四八六號通知單計二十八張，各裁處新臺幣（下同）六千元罰鍰。原告不服，提起訴願，經訴願決定以「原行政處分機關大甲鎮公所八十七年七月二十八日八七甲鎮清字第一三二九四號、第一三二九五號函送之處分通知單，其違反法令誤載為廢棄物清理法第十五條第一款暨第二十四條第一款，不無可議。及八十七年八月二十九日八七甲鎮清字第一五四三四號函送之處分通知單違反時間誤繕為八十七年九月二十九日，亦有瑕疵。」該部分處分予以撤銷外，其餘部分認無理由予以駁回。原告就駁回部分猶未甘服，復提起再訴願，經遭決定駁回。原告尚表不服，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
甲、原告起訴意旨及補充理由略謂：
一、按依廢棄物清理法第十五條、第二十四條規定，係處罰未經中央主管機關核准，實際從事廢棄物貯存業者，而非以土地所有權人為處罰之對象，就何人為實際為從事非法傾倒垃圾行為，被告應有調查之義務。原告所有坐落臺中縣○○鎮○○段○○○號、八一地號、八二地號、八三地號土地，於八十五年八月一日，因遭 賀伯 颱風影響而流失，無法耕作，此有被告開立之農業天然災害證明書可為佐證。原告之前手 陳卓金 為整地重新耕作，於八十五年十一月五日與 蘇財金 、 李進豐 簽訂合約，依該契約書第一條約定，甲方（即陳卓金）委任蘇財金及李進豐，將遭河水流失之土地整地復原，陳卓金須給付整地費用十二萬元予蘇、李二人。系爭土地於八十五年十二月十九日過戶給原告後，尚不能耕作，原告乃於八十六年十二月六日與上瑞工程有限公司（以下簡稱上瑞公司）訂約，委由該公司進行表層換土工作，該契約特別明訂上瑞公司不得將家庭廢棄物等污染物填埋於系爭土地。由上述合約可知，在八十七年七月被告處分原告前，系爭土地係由訴外人蘇財金、李進豐及上瑞公司占有中，並非由原告占有管理，是故原告並無法為傾倒廢棄物之行為。依上開法文規定，被告自不得對非行為人處罰。況原告經被告知該土地有遭倒廢棄物之情形後，旋即以存證信函就上瑞公司違約傾倒廢棄物之事，要求上瑞公司出面解決，並向臺灣臺中地方法院檢察署對上瑞公司之負責人張明如提出告訴，上瑞公司並委任 朱逸群 律師來函說明。由上述資料，足以說明，原告並未為傾倒廢棄物之行為，被告無任何有關原告傾倒廢棄物之證據資料，而以原告是地主為由，逕予處分，顯有違誤。
二、被告另以原告未依協調會之決議，期限內清除改善為由，連續處罰原告，然被告並未通知原告參加該次協調會，亦未合法通知原告須限期改善，被告逕為連續處罰，於法亦有未合。又原告並非傾倒廢棄物者，原告無清除之義務，被告以原告未限期改善為由連續處罰，亦不符合廢棄物清理法相關規定。
三、原告為農民，世代務農，依原告之資力，並無能力從事所謂貯存、清理廢棄物之工作，被告未詳為調查，而任由實際為違法行為之蘇財金等人消遙法外，其處罰對象顯然有誤。訴外人蘇財金等人利用無辜農民，而從事非法盜挖砂石，並回填垃圾以謀取暴利之集團，即俗稱所謂環保流氓。渠等利用原告不懂法律，騙取原告簽訂契約，原告亦是受害者，被告處罰之對象顯有違誤。
四、依被告答辯書第三點理由，可知被告亦明知原告土地之廢棄物是承租人所傾倒。原告世代務農，自無故意破壞祖先所留下土地之動機，因賀伯颱風造成土地流失，以致使不法業者有機可乘。本案實有傳訊原告到庭說明之必要，要不能恣意處罰原告，請行言詞辯論並判決將原處分及一再訴願決定均撤銷等語。
乙、被告答辯意旨略謂：
一、系爭農地因供作非法從事一般事業廢棄物之處理，污染地下水，經該地民眾陳情，由臺中縣環境保護局於八十七年六月二十五日會同縣政府相關局室至現場會勘而依法告發，茲因該違法垃圾棄置地點未依八十七年七月十日協商會議決議於七月二十五日前清除改善完畢，被告依廢棄物清理法第二十四條按日連續罰款六千元並無不當。
二、被告為解決大安溪南岸違法私設垃圾場的棘手問題，已於同年七月三日及七月十日邀集縣政府相關局室及地主召開善後處置協調會，會議結論在兼顧情理法的前提下，已給地主充裕的清除改善期限，原告未依期限清除改善完畢，被告貫徹法制處以罰款，於法有據。
三、原告未善盡土地管理之責，任其土地由承租人從事不法行為，仍有管理上的過失，處罰地主並無錯誤，爰請駁回原告之訴等語。
理由
一、按「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」、「貯存、清除或處理一般事業廢棄物，違反第十五條規定者，處二千元以上一萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。」「廢塑膠類、廢橡膠類除再利用者及中央主管機關另有規定外，應先經中間處理，其處理方法需經破碎、切斷處理至十五公分以下，或逕採蒸餾法、分類回收法、熱熔法或熱處理法處理。」、「事業廢棄物有左列情形之一者，禁止以掩埋法處理或稀釋、散布於土壤。．．．一、依規定應先經中間處理，而未遵行者。．．．」分別為廢棄物清理法第十五條、第二十四條暨事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第二十三條第一項第五款，及第三十五條第一項第一款所明定。本件原告於八十六年十二月六日就其所有坐落臺中縣○○鎮○○段○○○號、八一地號、八二地號、八三地號等四筆土地，與上瑞公司簽訂同意書，將系爭土地提供作為整地暨囤放棄土使用，期間自八十六年十二月六日至八十九年十二月六日，並約定上瑞公司不得將家庭廢棄物等污染物填埋於系爭農地。惟系爭土地經開採砂石後，又遭違法私設垃圾場，且廢棄塑膠橡膠類等一般廢棄物未經中間處理即回填掩埋，造成地下水污染，經該地區民眾陳情，臺中縣環境保護局於八十七年六月十日、二十五日偕同相關單位至現場會勘，並於同年七月三日舉○○○鎮○○里○○段及甲惠段違法私設垃圾場善後處置協調會獲致結論為：（一）七月十日前由被告行文邀集地主、縣府地政科及縣環保局協調廢棄物清除辦法。（二）七月二十五日即為二處違法私設垃圾場清除改善完畢之期限，應由台中縣環保局山海稽查隊、大甲派出所及被告派員會同加強稽查，以防堵情況更加惡化。（三）二處違法私設垃圾場係違反土地分區使用編定，由被告報請縣府地政科將地主依法移送法辦。（四）清除改善期限後，逾期仍未改善完畢者，應按日連續處罰地主，開具罰單部分臺中縣環保局及被告配合，逾期未繳納，應移送法院強制執行，以維法紀。（五）有關廢棄物毒性檢驗及地下水水質檢測請臺中縣環保局將檢測報告送被告。（六）有關採掘砂石販售及私設垃圾場收費涉嫌逃漏稅部份，請臺中縣稅捐稽徵處查明依法處理。復於八十七年七月十日邀集土地業主陳卓金（即原告甲○○之母）舉行協調會並作成結論：（一）告發之罰款應速繳納。（二）業主及地主應附切結書於八十七年七月二十五日清除改善完畢，並於廢棄物清除後檢附清除前中後照片及廢棄物最終處置證明送交被告辦理。（三）廢棄物清除前應先通知被告所屬清潔隊及臺中縣環保局到場檢視。（四）廢棄物清除處理時不得造成第二次公害。（五）未能於七月二十五日前改善完畢者，由被告依廢棄物清理法按日連續告發處分。（六）罰款如未依期限繳納者，經催繳依然未繳款，一律送請法院強制執行。此均有協調會記錄及被告八十七年十月七日、十月十四日甲鎮清字第一一七六五號、第一二二五三號函附於原處分卷可稽。查本件原告未依上開二次協調會議結論於八十七年七月二十五日前將系爭地廢棄物清除改善完畢，經被告於八十七年七月二十五日派員勘查屬實，遂依違反廢棄物清理法第十五條規定並依同法第二十四條規定自八十七年七月二十七日至八十七年八月三十一日止，連續裁處每日六千元之罰鍰，揆諸首揭規定核無不合，一再訴願決定除關於八十七年七月二十八日八七甲鎮清字第一三二九四號、第一三二九五號函送之處分通知單，因違反法令誤載為廢棄物清理法第十五條第一款暨第二十四條第一款，容無可議；八十七年八月二十九日八七甲鎮清字第一五四三四函送之處分通知單違反時間誤繕為八十七年九月二十九日，並有瑕疵而予撤銷外，其餘部分遞予維持，自無違誤。
二、原告另主張，其並未傾倒事業廢棄物，對該廢棄物自無清理義務，且被告並未通知原告參加該次協調會，亦未合法通知原告須限期改善，逕為連續處罰，實有未合，又依原告之資力，並無能力從事所謂貯存、清理廢棄物之工作，被告未詳為調查，而任由實際為違法行為之訴外人蘇財金等人消遙法外，其處罰對象顯然有誤云云。經查：（一）原告之母陳卓金前於八十五年十一月六日與訴外人蘇財金、李進豐簽立合約書，約定由陳卓金支付蘇財金、李進豐十二萬元對系爭土地進行整地，整地期限為一年六月，而原告係於八十五年九月十九日因贈與原因取得系爭土地，並於同年十二月十九日受移轉登記完畢，此分有合約書及土地登記簿謄本在卷可憑，原告在其母陳卓金與蘇財金簽訂合約書之前，即受贈系爭土地；依合約記載，整地期間長達一年六月，原告對於蘇財金、李進豐等人填土過程，當無不知之理。而原告受移轉登記後復於八十六年十二月六日與上瑞公司立具整地及屯放棄土之同意書，至八十七年間被告召開協調會止，期間亦有半年之久，對於上瑞公司之整地、屯土經過，亦難諉為不知。而長達一年餘之期間，先後經訴外人蘇財金、李進豐及上瑞公司在該地反覆傾倒外物，事後發現所放置者有事業廢棄物，且已造成污染，原告既非不知悉，卻未制止，進而又與之簽約，使蘇財金、李進豐兩人或上瑞公司得於系爭土地上傾倒廢棄物，難謂其未參與本件違反廢棄物清理法行為。（二）又原告與上瑞公司所訂同意書約定「由上瑞公司出資二十萬元為押金，若該土地無法植種，表層土壤換土費用由該押金支付。並在該期間上瑞公司造成之法律問題由該公司自行負責」之內容以觀，原告亦預知上瑞公司有違法置放情事，始預先就違法使用約定押金抵付及預先為規避責任之約定，益足認定原告主觀上，已有違法之認識。尤以盜採砂石回填廢棄物，近年已在媒體諸多報導，土地所有人對於國土保持應課以更高之注意義務，原告因與他人立約而使他人在其土地上違法貯存廢棄物，其行政責任自難免除。次查被告業於八十七年七月十日邀集土地業主舉行協調會並作成：「業主及地主應附切結書於八十七年七月二十五日清除改善完畢，並於廢棄物清除後檢附清除前中後照片及廢棄物最終處置證明送交被告辦理」之結論。已限相當期限命原告改善，原告未遵此辦理，被告遂依違反廢棄物清理法第十五條、第二十四條規定，連續為裁罰之處分，自無不合。一再訴願決定除被告八十七年七月二十八日八七甲鎮清字第一三二九四號、第一三二九五號函送之處分通知單，因違反法令誤載為廢棄物清理法第十五條第一款暨第二十四條第一款；及八十七年八月二十九日八七甲鎮清字第一五四三四函送之處分通知單違反時間誤繕為八十七年九月二十九日，亦有瑕疵予以撤銷外，其餘部分認無理由予以駁回，均無違誤。原告猶執前詞爭執，核無理由，應予駁回。又本件事證已明無行言詞辯論之必要併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段判決如主文。
中華民國八十九年十月六日
最高行政法院第四庭
審判長法官葉振權
法官蔡進田法官姜仁脩法官吳錦龍法官吳明鴻右正本證明與原本無異
法院書記官阮桂芬中華民國八十九年十月六日