裁判字號：最高行政法院89年判字第2884號判決
裁判日期：民國89年10月06日
裁判案由：更正土地登記
最高行政法院判決八十九年度判字第二八八四號
原告甲○○訴訟代理人 賈育民 律師被告桃園縣復興鄉公所代表人 林誠榮 右當事人間因更正土地登記事件，原告不服台灣省政府中華民國八十八年六月三十日八八府訴一字第一五五六五二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文再訴願決定撤銷，發交臺北高等行政法院。
事實緣原告於民國（以下同）七十三年九月一日向訴外人 胡金龍 購得桃園縣○○鄉○○段○○○○○號土地，面積○．三六○五公頃（七十八年間更正為○．三三九○公頃）全部使用權及其上建物門牌同鄉華陵村八鄰巴崚十一號所有權後，於七十四年四月二十二日向被告申請承租該土地，因原告當時嫁予平地人而喪失原住民身分，僅能租用該土地面積○．○三○○公頃作為自用住宅用地，兩造乃於七十六年五月十五日簽訂「台灣省山地保留地租賃契約」（該契約將一八五八號土地誤載為同段一八五八之五號土地），租賃期間為自七十四年八月十五日至八十年八月十三日止計六年。嗣原告於八十年七月九日向被告申請使用系爭一八五八地號及一八五八之五地號土地，被告於八十年十月十四日函復原告，謂兩造前於七十六年五月十五日所訂定之「台灣省山地保留地租賃契約」內之一八五八之五地號係因作業筆誤，確實經台灣省政府民政廳七十四年八月十四日核准之土地為一八五八地號，特此更正。至於一八五八地號面積○．三三九○公頃作為造林用地部分，應請至被告處辦理更正後再行研議等語。嗣原告又發現系爭一八五八地號土地電腦資料登載訴外人 陳榮貴 為「土地使用權人」。乃向原告申請更正系爭一八五八號土地使用權人為原告，被告以原告未指界分割系爭一八五八號土地內原告承租之部分，乃否准其申請，原告不服提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、原告提起訴願之主旨係請求將系爭一八五八號土地之使用權人更正為原告，而訴願決定及再訴願決定之案由均列為「更正土地所有權人事件」，顯見訴願決定及再訴願決定，均屬「訴外裁判」，自難認為適法有效，應予撤銷。二、系爭一八五八地號土地，原為胡金龍向被告租用，胡金龍於七十三年九月一日將土地使用權及地上房屋所有權讓售予原告，收取價金新台幣（以下同）四十萬元，然拒不交付原告，經原告提起訴訟後，雙方於七十五年十二月一日成立訴訟外和解，簽訂和解書，並補訂讓渡契約書。三、原告原具有原住民身分，後與平地男子結婚而喪失，惟嗣七十八年三月已回復原本籍，八十年間為就系爭一八五八地號土地申請設定地上權登記時，發現胡金龍竟趁原告回復原住民身分以前，圖個人私利，不但不依誠信履行讓渡契約，竟又勾結被告所屬人員，由胡金龍辦理拋棄承租權，再由任地方民意代表之陳榮貴佔有使用，被告並在電腦資料上登載陳榮貴為使用人，原告於八十年四月二十三日到省政府調閱山地保留地利用狀況登記表，證實系爭一八五八號土地使用人登載為陳榮貴。乃於八十年及八十一年間以陳榮貴、 周正雄 等人為被告，向檢察官提出偽造文書之告訴，分別經台灣桃園地方法院檢察署以八十年度偵字第四六五七號、及八十一年度偵字第一八○○號不起訴在案。四、原告於八十年五月二十七日及七月九日，向被告聲請系爭一八五八、一八五八之五地號等二筆山坡保留地，作為造林及自住房屋用地，該所八十年十月十四日復鄉建字第九五二六號函略稱「經查上開一八五八之五地號，前於七十六年五月十五日所訂台灣省山地保留地租賃契約係為因作業筆誤，確實經民政廳七十四年八月十五日民四字第二一七四一號函核准之土地標示為一八五八內○．○三○○公頃，特此更正。至台端就上開一八五八地號面積○點三三九○公頃作為造林用地乙案，應請台端至本所辦理更正後再行研議。至一八五八之五地號申請作為自住房屋用地一節，經查本所資料該筆土地前經核准放租與胡金龍，所請礙難照辦。」，該件處分顯然有以下之錯誤：一八五八地號土地既為山地保留地，則原告於八十年申請租用時，已回復原住民身分，依「原住民保留地開發管理辦法」第十條規定，林地及保護區內土地每人申請設立耕作權或地上權之面積，以一．五公頃為限。雖民政廳於七十四年八月十五日核准之面積僅○．○三○○公頃，但其依據之標準為「原住民保留地開發管理辦法」第二十六條，係以原告為平地人身分所核准之面積，原告既已回復原住民身分，當然適用第十條所定標準；以一．五公頃為額度申請租用並設定地上權，若仍以平地人之標準限制具原住民身分之原告使用土地，其處分即屬違法。又一八五八之五地號，已自七十四年經桃園縣政府以府民山字第一一一八六八號核准原告承租，並由原告自七十四年下期開始繳納土地租金，迄八十七年下期（八十八年六月二十八日仍由原告繳納），被告竟不查明一八五八之五地號實際使用情形，仍謂胡金龍租用，不准原告聲請，顯屬刁難。上開一八五八地號面積○．三三九○公頃，一八五八之五地號面積○．○三○○公頃，兩筆合計○．三六九○公頃，倘不足原告所得使用之一．五公頃最高限制。五、前開胡金龍讓渡與原告之標的，依合約內容記載為「１巴陵段一八五八地號內與同所一八六○地號內乙方所有名義之建物基地（基地寬約六點五公尺，長約十七公尺）全部，與一八五八地號內現有停車場土地的二分之一所有權使用權全部，及復興鄉巴陵村八鄰十一號建物全部」使用權及房屋所有權，胡金龍遲不交付，原告於八十四年提起遷讓房屋之訴，經台灣桃園地方法院以八十四年度訴字第一○○六號判決勝訴確定後，原告聲請辦理建物所有權登記，遭大溪地政事務所於八十六年九月十八日以溪第一字第六三一○號函駁回。其原因在於原告須提出使用基地之證明文件。六、原告於八十六年委請 陳文雄 律師致函被告，請速將系爭一八五八地號之使用人更正為原告名義，以符事實。被告於八十七年二月五日以桃縣復鄉建字第八六一八二五四號函以「高女士末指界其使用土地位置，致迄今尚未辦理分割及租用訂約手續。」。同年二月十八日又以桃縣復鄉建字第八六一五三○二號函致原告。該二函文均未視原告為原住民，故一再發生錯誤；其實原告根本無須指界，被告亦無須分割。原告有權承租一八五八地號整筆土地，至於被告所稱該筆土地上有社區公共設施籃球場，並非屬實；原有停車場為原告出資所建，此觀上開讓渡契約書自明。七、原告於八十七年十月二十七日、十一月十三日、十一月十八日、十一月二十七日分別向桃園縣政府提出四份訴願書，主旨在於原告所有座落於系爭一八五八地號土地上之房屋（即華陵村八鄰十一號整編後為四十九號建物），無法辦理使用執照及建物權狀，請將電腦登載陳榮貴為上開土地使用權人之情事惠予更正。訴願機關竟不明就裡，依被告之答辯書意旨，將訴願駁回。經原告於八十八年四月二十三日提起再訴願，台灣省政府訴願審議委員會所為再訴願決定，以原告於再訴願程序末補提理由書為由，將再訴願趕在精省前最後一天駁回，但查該再訴願決定，顯然有違訴願法之規定。八、原告於八十八年三月二十五日自桃園縣政府取得之電腦列印清單，其上所載僅將使用人陳榮貴姓名用筆畫一橫線，於其下方書寫「拋棄」二字，但並未加蓋任何校對章，故無從認定陳榮貴確已拋棄使用權。原告又於八十八年四月二十六日向被告申請發給「巴陵段原住民保留地單筆清冊」，發現系爭一八五八號土地業已登記為平地人 林木德 非法佔用。凡此足以證明被告對合法租用之原告百般刁難，卻對非法佔用之人，視若無睹，任其竊佔國土而不予追究，其瀆職之行徑，可謂已無王法。九、被告所為答辯內容均與事實不符，不足採信。十、為求訴訟經濟，除請求將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷外，並請求被告應將系爭一八五八地號土地使用人更正為原告，將土地出租與原告並辦理地上權設定登記，及被告同段一八五八之五地號土地辦理地上權設定登記與原告等語。
被告答辯意旨略謂︰一、系爭一八五八地號土地，被告並未放租予訴外人胡金龍，目前無人承租亦未設定地上權，胡金龍非系爭一八五八地號土地之承租權人，亦非地上權人，其占有係無權占有，原告於七十三年九月一日向胡金龍購得系爭一八五八地號土地全部使用權及其上建物所有權，並於七十五年十二月一日與胡金龍簽訂「山地保留地土地讓渡契約書」及「和解書」，係屬私權行為。即使胡金龍合法承租系爭一八五八地號土地，此等買賣行為，亦為「原住民保留地開發管理辦法」所禁止，更何況其為無權占有，更屬違法。二、依原住民保留地開發管理辦法第六條、第二十條規定及原住民保留地各種用地申請作業須知，自願拋棄之申請要件為有合法承租權、地上權、耕作權者始能申請，並經鄉公所公告三十日後始可受理民眾申請土地改配租用。經被告審查符合規定者，提交被告之原住民保留地土地權利審查委員會審議通過後，才可辦理簽訂「原住民保留地租地造林契約書」。本件訴外人胡金龍對系爭一八五八地號土地未有合法承租權，亦無地上權利，即其無權拋棄上開系爭土地，更無發生拋棄之效力。有關台灣省政府之「山地保留地利用狀況登記表」所顯示，現況使用人為陳榮貴，權源類別屬非法侵墾，陳榮貴並無租用權，其權利人部份仍屬國有林地。查七十二年間系爭一八五八地號土地分割為一八五八、一八五八之一至一八五八之五地號六筆土地時，被告在填報之「山地保留地異動情形報表」中，誤將全部地號之侵墾人填為陳榮貴，致台灣省政府依被告填報之報表鍵入電腦資料中，事後陳榮貴向被告提出「報告書」，聲明其侵墾使用之土地為同段一八五八之二地號，非系爭一八五八地號，請被告更正以符合現況，被告發現有誤後，於八十三年三月十一日填「山地保留地異動情形報表」至台灣省政府予以更正以符合現況。三、被告前經奉准放租予原告之土地為同段一八五八地號內○．○三○○公頃。而被告之前承辦人將核准地號誤植為同段一八五八之五地號，因其面積正好為○．○三○○公頃。後經八十年時之主辦人周正雄課員發現有誤，乃通知原告前來辦理更正，並註銷原訂「山地保留地租賃契約」，待更正手續辦理完竣後其他尚未承租部份，再依規定辦理。惟原告至今仍未來辦理更正手續，並非在身份上作任何限制。又原告所附「山地保留地租賃契約」所示，係奉台灣省政府民政廳七十四年八月十五日民四字第二一七四一號函准租用。並經桃園縣政府函轉通知被告准予原告租用系爭一八五八地號內○．○三○○公頃土地之核准文號，並非核准原告租用同段一八五八之五地號之文號，特此更正。據此，同段一八五八之五地號土地合法承租權人為胡金龍而非原告。原告自無權利申請設定地上權登記。四、原告曾於八十三年間向監察院陳情，監察院亦函請桃園縣政府查明妥處，並提出調查報告。亦曾於八十四年八月二日由省原住民行政局（現為行政院原住民委員中部辦公室）派員會同桃園縣政府、被告之主辦人、原告及胡金龍實地勘查解決紛爭，並提出勘查結果，依勘查結果二所示：原政府核准原告自住房屋用地座落一八五八地號內面積○．○三○○公頃，請原告自行在上開土地空地內指定位置後，繪製位置圖送交被告據此辦理土地分割。俟分割完竣後辦理地上權設定。原告簽名認同此一會勘紀錄結果。自應先辦妥系爭一八五八地號內○．○三○○公頃之租用程序後，再行研議其餘之土地。然原告於申請複丈分割後，桃園縣大溪地政事務所派員會同原告辦理實地分割時，原告堅持擬分割使用現有之公共設施，致無法辦理分割。被告曾多次函請原告來所提供明確位置圖（應扣除公共設施部份），俾憑以辦理租用並辦理分割及設定地上權登記，迄今原告仍未依通知函之文旨辦理，並一再主張原告擁有全部土地之權利，顯然與事實不符，原告之主張無理。五、依據原住民保留地開發管理辦法第十七條規定：「依本辦法取得之耕作權或地上權登記後繼續自行經營或自用滿五年，經查明屬實者，由行政院原住民委員會會同、耕作權人或地上權人，向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記。」，原住民在取得所有權之前，必須確實有在使用該土地之事實存在，並向執行機關（鄉公所）取得承租權後，再提出設定地上權登記申請，設定滿五年後始可移轉所有權。在取得所有權後，依該辦法第八條規定：原住民取得所有權後始可移轉予其他原住民（即可買賣行為），否則，除該辦法第十五條規定者外，任何轉讓、出租或買賣行為皆為上開辦法所禁止，即屬違法，依法可收回土地。觀之原告所向桃園縣政府提出之訴願書（民國八十七年十月二十九日、民國八十七年十一月十三日、民國八十七年十一月十八日、民國八十七年十一月二十七日）之訴願主旨略稱：「為不服鈞府所轄復興鄉公所就訴願人所有座落於桃園縣○○鄉○○段○○○○○號土地，面積○．三三九○公頃。．．．」及說明九、十、六稱：「綜上所陳，呈請鈞府依事實之發生，並本公平正義原則，就所轄復興鄉公所所為之違法不當處分迅以駁正，並責令其就巴陵段一八五八地號土地迅賜依法更正為甲○○名義所有．．」。觀其意旨，原告訴願之目的即在更正土地所有權人為原告所有不難得知。故原告稱訴願及再訴願決定均屬「訴外裁判」，自難認為適法有效，應予撤銷，為無理由。綜上所述，本件被告之原處分，及訴願、再訴願決定並無違誤，請求判決駁回原告之訴等語。
理由按訴願應具訴願書，載明訴願之理由。又訴願經收受訴願書之機關認為不應受理時，應附理由以決定駁回之。但其訴願書不合法定程式者，應發還訴願人，於一定期間內補正；逾期不補正者，以程序駁回。又本法各條，除於再訴願已有規定者外，其與再訴願性質不相牴觸者，於再訴願準用之。分別為八十七年十月二十八日修正公布八十九年七月一日施行前之訴願法第十二條第一項第三款、第十七條第一項、第二十七條所明定。本件原告於再訴願時，雖未於再訴願書載明再訴願之理由，惟此法定程式之欠缺，係屬可補正之事項，受理再訴願之機關未命補正，逕以本件原告提起再訴願未提出再訴願理由，程序不合，應不受理為由，予以決定駁回，揆諸首開規定，再訴願決定顯有未合，原告起訴就此指摘，為有理由，再訴願決定應予撤銷，並發交該管轄之臺北高等行政法院依法審理，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條後段，判決如主文。
中華民國八十九年十月六日
最高行政法院第四庭
審判長法官葉振權
法官蔡進田法官姜仁脩法官吳錦龍法官吳明鴻右正本證明與原本無異
法院書記官張惠美中華民國八十九年十月六日