裁判字號：最高行政法院102年判字第388號判決
裁判日期：民國102年06月27日
裁判案由：申報公職人員財產
最高行政法院判決
102年度判字第388號上訴人法務部代表人 曾勇夫 訴訟代理人 謝奇孟 被上訴人 林洋億 訴訟代理人 邱鎮北 律師上列當事人間申報公職人員財產事件，上訴人對於中華民國102年1月2日臺北高等行政法院101年度訴字第1559號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人於民國99年間任職桃園縣政府警察局（下稱桃園縣警局）龍潭分局偵查隊小隊長，為公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定應申報財產之人員。被上訴人於99年5月18日卸除上開職務，惟未依公職人員財產申報法第3條第2項規定，於喪失應申報財產之身分起2個月內，即於同年7月18日前申報財產，上訴人乃依同法第12條第3項前段規定，以101年5月8日法授廉財申罰字第1010500869號處分書（下稱原處分），處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）120萬元。被上訴人不服，提起訴願復經駁回，遂提起行政訴訟，經原審以101年度訴字第1559號判決（下稱原判決）訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：伊於99年7月2日自桃園縣警局蘆竹分局退休，因遭誣陷涉貪瀆案件長期往返臺灣桃園地方法院，期間身心受創，又須回新竹照顧雙親，並非故意延宕申報；且伊退休後均未收到任何通知，以致不知必須申報。原處分係因伊逾申報期限235日，依公職人員財產申報案件處罰鍰額度基準（下稱處罰鍰額度基準）第3點規定，裁處法定最高額罰鍰，惟該裁罰基準第3點，係將受罰人之違法程度區分為逾規定期限7日內、逾規定期限8日以上及逾期235日以上3種，逐次裁罰，上訴人卻未於伊逾期申報7日時，先行裁罰6萬元，或按日逐次提高罰鍰5,000元，竟採取「一次到位」作法，直接裁罰最高額度120萬元，其裁量權之行使，違反行政程序法第7條之比例原則，另有同法第10條裁量逾越之情事。又伊已將退休時所存財產狀況，於101年6月7日向內政部警政署政風室補申報完成，故原處分所依據之事實顯已不復存在，上訴人應依行政程序法第122條前段規定，廢止原處分之全部或一部，並依職權另為適當處分等語，為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人則以：被上訴人為公職人員財產申報法所定應申報財產之公職人員，依該法第3條第2項規定，應於卸（離）職日起2個月內完成申報，此乃法定義務，被上訴人自應於法定期間內主動辦理。且桃園縣警局龍潭分局於被上訴人離職前之99年5月21日，曾以龍警分督字第0999000705號函通知其限期申報，嗣於同年11月4日以電話請被上訴人之子代為連繫被上訴人應儘速完成申報，復於被上訴人退休後之同年11月16日，再發龍警分督字第0999021411號函至被上訴人之戶籍地址，通知被上訴人應完成申報，並提出逾期申報之書面說明，惟被上訴人於原處分作成前仍未完成申報，明顯輕忽申報義務。又處罰鍰額度基準第3點對於違反公職人員財產申報法第12條第3項未依規定期限申報者，係依據申報人完成申報之日計算其逾期日數，進而裁處不同額度之罰鍰規定，符合行政程序法第7條比例原則，且未違反同法第10條所定裁量權限，是上訴人因被上訴人逾期申報日數已逾235日，依該裁罰基準裁處被上訴人法定最高額罰鍰120萬元，自無違誤。至被上訴人雖於101年6月7日已補行申報，惟對原處分認定其有逾期申報之違法事實，不生任何影響，其據此主張上訴人應依行政程序法第122條規定，職權廢止原處分或另為適當處分云云，亦屬無憑等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）被上訴人於99年5月18日因卸除原任桃園縣警局龍潭分局偵查隊小隊長一職，而喪失公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定應申報財產人員之身分，依同法第3條第2項規定，其應自喪失應申報財產身分起2個月內，即於99年7月18日前，申報卸職當日之財產情形，惟被上訴人迄至上訴人於101年5月8日作成原處分時仍未申報。桃園縣警局於99年5月24日，將卸除被上訴人上開職務之99年5月17日人事令送達被上訴人同時，另將該局所屬龍潭分局99年5月21日龍警分督字第0999000705號函一併送交被上訴人，並於該函敘明：被上訴人應於公職人員財產申報法第3條第2項所定期限內向桃園縣警局申報財產，如無正當理由未依規定期限申報，將受同法第12條第3款規定處罰等語，且由被上訴人親自簽名收受；嗣因被上訴人逾期未申報，桃園縣警局龍潭分局乃先於99年11月4日撥打電話，由自稱被上訴人之子之男子接聽後，請該名男子轉達：被上訴人應於近日內將財產申報表格填妥逕送該分局，若未依期申報，恐遭處6萬元以上120萬元以下罰鍰，再於99年11月16日以龍警分督字第0999021411號函，告知被上訴人已逾申報期限近4個月，請其於同年月25日前依法進行卸職財產申報，或將逾期申報之正當理由回復該分局，否則相關行政責任由被上訴人自負等情，分別有桃園縣警局龍潭分局99年5月21日及99年11月4日所發上述2函文、桃園縣警局員警人事（任免、獎懲）令送達簽收簿及桃園縣警局龍潭分局勤務第二組公務電話紀錄簿各1份，附原處分卷足憑。是桃園縣警局龍潭分局於被上訴人甫喪失應申報財產身分之初，即發函通知被上訴人應依法定期限申報財產，其後因被上訴人逾期仍未申報，復以電話及書函促請被上訴人應儘速完成申報，以免受罰，則被上訴人對其應於卸除上開警察主管職務後2個月內，申報卸職當日財產一事，自當知之甚稔，詎其遲至101年5月8日仍未申報，又未向桃園縣警局說明有何逾期申報之正當理由，顯係故意不履行法定申報財產之義務，則上訴人認被上訴人係無正當理由未依規定期限申報，依公職人員財產申報法第12條第3項前段規定，對被上訴人裁處罰鍰，即無不合。（二）被上訴人有違反公職人員財產申報法第3條第2項前段所定行政法上義務之行為，堪以認定。惟行政機關在確定行為人確有違反秩序之客觀行為，並具有故意或過失等有責要件後，得依立法授權行使之裁量權限，以自由決定「是否」及「如何」行使裁罰裁量。而行政法院對行政機關之裁量決定是否適當，固無審查權限，然就行政機關運用上開自由決定之空間時，有無違反一般法律原則，例如裁量不得逾越比例原則、平等原則等，或有裁量怠惰、裁量恣意等裁量違法情事，基於權力分立觀點，仍應加以審查。另裁罰基準僅屬行政機關決定罰鍰金額時之參考依據，不得以之取代個案中之裁量；倘行政機關毫無斟酌餘地、機械性地適用裁量基準，未於個案中衡量未經裁量基準納入考量之因素，自屬違法。準此，上訴人在對違反公職人員財產申報法第3條第2項前段規定之行為，作成處罰之決定前，仍應針對具體個案，衡酌行政罰法第18條第1項及處罰鍰額度基準第6點所定各項因素，就罰鍰金額為適切之裁量，否則即有裁量怠惰之違法。依上訴人於原處分中記載：被上訴人為依法應申報財產之人員，經桃園縣警局龍潭分局數度通知其應按期完成申報，惟被上訴人迄101年5月8日均未申報或提出書面說明，逾申報期限235日以上，輕忽申報義務之心態昭然若揭，堪認其逾期申報無正當理由等語觀之，其係僅憑被上訴人逾期申報時間超過235日，即逕依處罰鍰額度基準第3點第3款規定，裁處法定最高額罰鍰120萬元，並未依行政罰法第18條規定，斟酌被上訴人違反行政法上義務行為所生影響、是否得有利益及被上訴人之資力等因素，復未根據其自行制定之處罰鍰額度基準第6點規定，參酌被上訴人之動機、目的等相關事實，衡量被上訴人之違規情節是否已達須處法定最高額罰鍰之嚴重程度，僅憑被上訴人逾期期間逾235日一節，即處以最重罰鍰，其裁量權之行使難謂妥適，有裁量怠惰之瑕疵，而撤銷訴願決定及原處分。
五、本院按：原判決為有利於被上訴人之判決，經核無不合。再論斷如下：
(一)行政罰法第18條第1項：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」處罰鍰額度基準第6點：「違反本基準規定應受裁罰者，經審酌其動機、目的及違反行政法上義務行為應受責難程度，認以第1點至第5點所定額度處罰仍屬過重，得在法定罰鍰金額範圍內，酌定處罰金額。」查「違反行政法上義務行為應受責難程度」，係指行為人違反行政法上義務行為是出於故意或過失（程度）。因行為人違反公職人員財產申報法第12條第3項之申報義務，出於過失之歸責程度顯低於故意，則因處罰鍰額度基準第3點(三)規定，違反公職人員財產申報法第12條第3項未依規定申報，逾期235日以上者，處最高罰鍰金額120萬元，係單以逾期日數作為裁處法定最高罰鍰金額之考量因素，並未納入行為人之違反行政法上義務行為應受責難程度。此際，主管機關即有義務適用行政罰法第18條第1項及處罰鍰額度基準第6點，審酌行為人之違反申報義務，是否出於故意？如非出於故意，何以處行為人法定最高罰鍰額度？此即審酌有無如處行為人法定最高罰鍰金額仍屬過重之情事，而得在法定罰鍰金額範圍內，酌定處罰金額，否則即違反行政罰法第18條第1項之規定（另參見本院102年度3月份第2次庭長法官聯席會議決議）。上訴人以被上訴人違反公職人員財產申報法第12條第3項之申報義務，在未認定其是否出於故意，亦未敘明有無如處被上訴人法定最高罰鍰金額仍屬過重之情事情形下，逕僅以逾期申報日數作為考量事項，而裁處被上訴人法定最高額度之罰鍰，尚有未合。原判決撤銷原處分及訴願決定，於法有據。
(二)依行政程序法第114條第2項及第1項第2款規定，行政處分必須記明之理由未記明，而於事後補記者，應經訴願程序者，僅得於訴願程序終結前為之。是以上訴人欲追補裁量理由，僅得於訴願程序終結前為之，而不得於行政訴訟中為之。上訴人既不得於行政訴訟中追補裁量理由，即不生原審法院應否闡明、調查追補裁量理由之問題。上訴意旨謂原審法院並未就上訴人有無裁量怠情之情事，進行調查，亦未曉諭上訴人與被上訴人就此部分提出意見或證據，逕於判決中指上訴人有裁量怠惰云云，且原判決亦未能具體指出上訴人於原處分時，應如何審酌行政罰法第18條第1項及處罰鍰額度基準第6點所定各項因素，顯有判決不備理由之違法；上訴人為原處分前已盡行政調查義務，請被上訴人儘速申報，惟被上訴人因涉嫌貪汙離職後，對原機關之通知均置之不理，上訴人於審酌被上訴人違反行政法上義務行為之動機、目的及應受責難程度、所生影響、其資力等相關事實後，遂對其裁處本法第12條第3項所定最高罰鍰，已為適切裁量，原審仍指摘上訴人有裁量怠惰之違法，實屬偏頗云云，並不可採。是原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至上訴人於上訴中主張其受理101年度逾期申報件數，僅有19件（含被上訴人），若扣除有正當理由而不罰案件（如受理申報機關未盡通知義務）3件，計僅有16位遭受裁罰，除被上訴人逾期申報日數達660日，且經多次通知始完成申報外，餘15位受處分人逾期申報日數短者2日，長者亦不逾49日，且該等人員於接獲受理申報機關逾期申報通知後，均即完成申報，其中14位並已或分期繳納罰緩，相較被上訴人違章情節，渠等違反行政法上義務行為應受責難程度顯然較低，上訴人對相類案件，亦本相同之客觀標準審查，若無一明確之其他特殊情事，率予對本件減輕裁罰金額，恐有違行政程序法第6條規定之平等原則，原審法院不知上訴人裁處案件之過程，逕指上訴人有裁量怠惰等語云云，係主張新事實，本院為法律審，不得予以審酌，併此指明。
六、據上論結，本件上訴為無理由。爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年6月27日
最高行政法院第五庭
審判長法官林茂權
法官楊惠欽法官姜素娥法官蕭惠芳法官吳東都以上正本證明與原本無異中華民國102年6月27日
書記官莊子誼