高雄高等行政法院97年度訴字第755號判決

裁判字號：高雄高等行政法院97年訴字第755號判決

裁判日期：民國97年12月31日

裁判案由：空氣污染防制法

高雄高等行政法院判決
97年度訴字第755號原告協益飼料股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 盧俊誠 律師被告高雄縣政府代表人乙○○○○訴訟代理人丙○○
丁○○戊○○上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國97年8月12日環署訴字第0970033945號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於高雄縣○○鄉○○路○段62之1號設廠從事飼料生產作業，經行政院環境保護署環境督察總隊南區環境督察大隊派員於民國96年5月3日10時15分至11時25分會同被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）人員前往稽查，於該廠區周界外採集異味污染物樣品，經檢驗結果異味污染物濃度17，超過該區法定排放標準所定限值10，違反空氣污染防制法第20條第1項規定。被告遂依同法第56條第1項規定裁處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限期於96年10月1日前完成改善。惟原告因不及改善，於同年9月18日申請延長改善期限至同年12月1日，被告允其所請。嗣原告於同年11月20日提出改善完成檢測報告書，因資料內容不符規定，經被告命補正，原告分別於同年12月3日及17日提出補正。被告遂再派員於96年12月28日執行複查與採樣，並進行檢驗分析，結果周界異味污染物濃度為19.33，仍超過排放標準所定限值，被告乃針對複查結果依空氣污染防制法第56條第2項及「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」規定，自96年12月28日起執行按日連續處罰，至原告於97年1月9日申請停工改善暫停按日連罰。期間共13日，每日裁罰10萬元，合計裁罰130萬元。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）最高行政法院96年度判字第141號、91年度判字第249號及90年度判字第2448號判決意旨揭示，行政機關對於按日連續處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，原不得僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數個（數日）違法事實之基礎，且既明定係按「日」連續處罰，自須證明處罰當日確有違法事實存在，始得作為裁罰之基礎。即最高行政法院對於「按日連續處罰」已確立一項基準，即不論按日連續處罰之性質為何，行政機關對於按日連續處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，不得僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數個（數日）違法事實之基礎，否則即有裁量權濫用及法規適用不當之違法。
（二）空氣污染防制法第20條第1項規定，公私場所固定污染源排放空氣污染物應符合排放標準。而違反該規定者，同法第56條第1項、第2項規定可處罰鍰並通知限期補正改善，屆期仍未改善可按日連續處罰。亦即除有空氣污染防制法第56條所定「受處分人未依通知改善期限屆滿前，檢具符合排放標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請檢驗者，視為未完成改善」之情形，主管機關可據之按日連續處罰外，於受處分人改善期限屆滿前，檢具符合排放標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，期後如經主管機關檢驗結果仍未符合排放標準，主管機關仍應逐日採樣檢驗，倘未符合標準，始可據以按日連續處罰。
（三）本件被告於96年5月3日派員採樣檢測結果認原告臭氣排放不符合排放標準，而於96年6月29日將裁罰書送予原告，並要求原告於96年10月1日前完成改善，而原告要求將改善期間延長，經被告同意延展至同年12月1日。惟原告提前於96年11月間陳報改善完成，被告則於同年12月28日派員前來複查，並於97年1月7日通知96年12月28日之檢驗結果仍不符標準。原告乃自行申請自1月9日起停工，被告於97年1月17日准予備查，被告卻在原告申請停工後，於97年3月19日寄出系爭連續處罰之處分書13紙。空氣污染防制法第56條既明定按「日」連續處罰，自須證明處罰當日確有違法事實存在，始得作為裁罰之基礎，被告徒以96年12月28日檢驗結果未符標準，即逕推定自96年12月28日採樣後至97年1月9日停工止，此段期間臭氣排放均未符合法規排放標準值，完全不理會這段期間原告究竟有無排放臭氣之情事，其認定事實顯有未憑證據之違法。又96年12月28日該次排放檢驗不合格究係依何種機器檢測得知？該機器是否符合標準？未見被告提出依據。且96年12月29日、30日、97年1月1日、1月5日及1月6日共5日因適逢星期六、星期日及新年國定假日，原告根本未營運，如何排放臭氣，更顯連續處罰之無據。
（四）97年1月9日當日主要生產線即製造飼料之生產線已經停止運作，至於所產出的成品則繼續為後續包裝程序。但確實停工證據則無法提出等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）按在規範方式上，按日連續處罰通常與行政秩序罰併合規範，以空氣污染防制法第56條規定為例，主管機關於查獲事業違反空氣污染物排放標準排放空氣污染物，依此規定所為之第1次罰鍰處分，係就事業「過去」違反義務行為（違反空氣污染物排放標準）所科處之罰鍰，在性質上屬於「秩序罰」。其後，主管機關施以按日連續處罰，此為督促其履行此項改善義務之「執行罰」。亦即藉由按日連續處罰之實施，對義務人反覆科處一定數額之金錢，使其心理上發生強制作用，以間接促其自動履行義務，故主管機關應先課予人民一定之義務，並應告以「不依限履行時將予強制執行之意旨」。是以，主管機關在查獲事業有違法排放空氣污染物之事實時，除予以處罰外，並應先通知其限期改善，且應載明「不依限履行時將予按日連續處罰之意旨」，而於義務人未依限完成改善時，始得按日連續處罰。又新修正行政執行法第31條第2項規定，主管機關在連續處以怠金前，仍應先以書面限期履行，以確保當事人權益。但法律另有特別規定者，不在此限。由於空氣污染防制法第56條有「按日連續處罰」規定，此即係屬上述行政執行法規定所指之特別規定，故主管機關無須每日為限期改善之通知。
（二）最高行政法院96年度判字第141號判決指出，違反空氣污染防制法而於改善期限屆滿前，檢齊補正改善或申報完成之證明文件，向主管機關報請查驗者，而主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善而按日連續處罰，其「起算日」，依違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第3條第2款規定，係自「查驗日」起算，且該執行準則係主管機關基於空氣污染防制法第71條第2項規定授權所訂定，並未逾越法律授權範圍及意旨，自得援用。本件被告以96年6月29日府環二字第0960133811號函通知「原告違反空氣污染防制法第20條第1項規定，依同法第56條第1項規定處分，且限於96年10月1日前改善完成並檢具符合排放標準或其他規定之證明文件向被告報請查驗，否則視為未完成改善，將依空氣污染防制法第56條第2項之規定自屆期翌日起裁處按日連續處罰」，而被告於原告提出改善完成報告後，依法於96年12月28日再度派員至原告工廠周界臭味採樣進行官能測定，經檢驗結果周界臭味或厭惡性異味濃度為19.33，仍超過排放標準，爰依違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第3條第1項第2款規定裁處按日連續處罰，依法並無不合。
（三）依違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第3條第1項第2款及第6條第2項第3款規定，連續處罰從「查驗日」起算，至「停工日止」，被告確實依各項規定依法行政。且本件於96年12月28日檢測結果超過排放標準，其意為原告未於期限前完成改善，原告其後之操作即為未完成改善仍繼續進行操作，故對原告之按日連續處罰所罰者為「未完成改善而繼續操作」，而非原告所稱「應逐日查驗，未符合排放標準之處罰」。另空氣污染防制法所規定之「按日連續處罰」立法精神係為督促業者加速履行改善義務之執行罰，性質與秩序罰不同，故毋庸再逐日通知限期改善及採樣檢測。
（四）原告於96年11月提報完成改善，被告於96年12月28日派員複查，仍不符管制標準，而原告復於97年1月9日申請停工改善，並預定自97年1月21日至97年4月19日復工試車，可見此期間原告對於工廠排放臭味仍未改善完妥。且被告係自查驗日即96年12月28日起依法執行按日連續處罰，並自原告97年1月9日申報停工改善之翌日即被告收文日起即停止按日連續處罰，而被告於原告改善期間依行政程序法於97年1月7日通知原告提出陳述意見，復於97年3月19日函送裁處書，均在原告尚未改善完妥期間，故被告依法裁處並無不當。
（五）本件檢測方法係依行政院環境保護署（下稱環保署）公告－臭味及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法（NIEAA20
1.11A）辦理。且本件之施測符合「臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法」第5點之規定。參與嗅覺判定員亦符合上述規定第2點、嗅覺判定員選擇試驗第7項及環保署92年3月5日環署空字第0920015895號函之要求。亦即本件被告人員依上述規定及環保署公告之採樣及檢驗，依法並無不當。
（六）違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第8條規定，本法按日連續處罰之執行不扣除例假日、停工及停業日，故被告針對原告自查驗日起（96年12月28日）至申報停工日止（97年1月9日）裁處按日連續處分，期程於法並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造 陳明 在卷，並有被告96年6月29日府環二字第0960133811號函、原告96年9月18日協環字第96091804號函、被告96年8月17日府環二字第0960162514號函、原告96年11月20日協環字第96091804號函、被告96年8月17日府環二字第0960162514號函、被告96年11月20日府環二字第96112005號函及被告97年3月19日府環二字第0970052364號函暨所附裁處書13份在卷可按，自堪認定。原告提起本件訴訟，則以被告於96年12月28日檢測原告不符合標準之數據是否適法？被告須證明處罰當日確有違法事實存在，不得僅以96年12月28日之檢測結果作為按日連續處罰之依據，且被告按日連續處罰期間，遇有原告停工之假日亦應扣除云云，資為爭議。爰分述如下：
（一）按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」「（第1項）公私場所違反第20條第1項、第21條、第22條第1項、第2項或第3項、第23條、第24條第1項或第2項未依許可證內容設置、變更或操作、第25條、第27條第2項核准之排放標準或依第24條第3項、第27條第3項所定管理辦法者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。（第2項）依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。」分別為空氣污染防制法第20條第1項及第56條第1項、第2項所明定。另同法施行細則第33條第1項則規定：「公私場所及交通工具排放空氣污染物之檢查，其實施方式如下：一、儀器檢查......二、官能檢查......（二）惡臭測定：指檢查人員以嗅覺進行氣味之判定。」查上述空氣污染防制法施行細則第33條，係環保署依據空氣污染防制法第85條規定之授權，所訂立關於空氣污染物檢查方式之執行性規定，核未逾越空氣污染防制法授權範圍，爰予援用。
（二）經查：
１、本件被告係採「臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法」為檢測一節，已經被告訴訟代理人陳述在卷，而環保署95年11月16日環署檢字第0950091565號公告自96年2月15日實施之「臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法」，係適用於大氣、周界及排放管道中臭氣及異味量測，業經該公告第2點規定甚明，故被告就本件關於周界之臭氣及異味量測，採「臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法」方式檢測，自屬有據，先予敘明。
２、又按，所謂臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法，「係將試樣氣體以純淨空氣適當稀釋後，置於3個嗅袋中的1個（另2個嗅袋裝純淨空氣），由6名合格嗅覺判定員分別以嗅覺判斷那個嗅袋含有臭氣（即試樣氣體），再平均算出嗅覺判定員可聞出之稀釋倍數，以臭氣濃度表示。」另「嗅覺判定員１．嗅覺判定員人選（１）嗅覺判定員須由經試驗合格之合格嗅覺判定員中選任。（２）官能測定當天，患有感冒、鼻塞等容易影響嗅覺之疾病或情緒不穩定、精神不振等之嗅覺判定員均不可選用。（３）為能保持足夠之合格嗅覺判定員實施官能測定，於嗅覺判定員選擇試驗時，最好能選擇10～20人之合格嗅覺判定員備用。２．嗅覺判定員人數：每次6人以上。３．注意事項（１）擔任官能測定之嗅覺判定員，當天不得化妝及食用辛、酸、辣或其他足以產生異味之食物。（２）嗅覺判定員於官能測定時不可與鄰座交談或商量判斷結果。（３）嗅覺判定員應於官能測定開始以前30分鐘進入休息室待命。（４）為避免造成嗅覺疲勞，同一嗅覺判定員1天不可超過十個試樣之測定，......。」復經此法「七、步驟」規定甚詳。查本件於96年12月28日係由被告承辦人員攜同委辦公司祥威環境科技有限公司人員去現場，在旁監督該公司人員在原告工廠周界採樣，採樣回來後係在被告環保局裡之聞臭室內以三點比較式嗅袋法進行官能測定檢驗。方法係將採樣樣品分別稀釋10倍、30倍、100倍、300倍、1000倍、3000倍(由官能測定主持人負責稀釋)，並將稀釋樣品注入1個聞嗅袋，另外2個聞嗅袋是純空氣，判定員就此3個聞嗅袋去聞，看那一個有味道記錄下來，被告人員再依據「對數值」去積分，帶入周界採樣的計算公式（即臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法第8點結果處理規定），得出本件所採樣品臭氣濃度為19.33。而本件之採樣、檢測及嗅覺判定員之選擇均有依據「異味污染物官能測定法－三點比較式嗅袋法標準作業程序」辦理等情，亦據被告訴訟代理人陳述甚明，並有廢氣稽查紀錄單、本件嗅覺判定員之官能測定答案卷、嗅覺判定員選擇試驗答案卷、三點比較式嗅袋法記錄紙及臭味官能測定結果在卷可稽，故被告主張其有依規定進行本件之三點比較式嗅袋法檢測，即堪採取。
（三）又按：
１、依空氣污染防制法第56條第1、2項規定內容，可知，必是行為人有違反空氣污染防制法情事，遭處以罰鍰，並經通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，始得按日連續處罰。故按日連續處罰之目的，乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，是其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而是針對將來義務履行所採取之督促方法。故依上述規定為「按日連續處罰」，主管機關自無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在。又上述空氣污染防制法第56條第2項所規定得按日連續處罰事項，包含屆期仍未完成改善者，故雖已於改善期限前申報完成改善，然經檢測結果若仍未合於標準，自仍屬本條所稱之屆期未完成改善。若謂已於期限內申報改善完成者，即非屬本條得按日連續處罰規範範圍，不僅悖於本條規定文義，且將形成行為人僥倖空間，更非本條為按日連續處罰規範之目的。再按日連續處罰既旨在促使行為人履行義務，是於假日或工廠休息日，縱無實際污染問題，亦無予以扣除之必要。故環保署為協助下級機關執行空氣污染防制法所規定之按日連續處罰所訂定之「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」第8條亦明定：「本法按日連續處罰之執行不扣除例假日、停工及停業日。」
２、經查：本件原告因有違反空氣污染防制法第20條第1項規定情事，經被告依同法第56條第1項規定裁處10萬元罰鍰，並限期於96年10月1日前完成改善。惟因原告不及改善，申請延長改善期限至同年12月1日，經被告允其所請，原告亦於同年11月20日提出改善完成檢測報告書，並分別於同年12月3日及17日提出補正。被告乃再派員於96年12月28日執行複查與採樣，並進行檢驗分析，結果周界異味污染物濃度為19.33，仍超過排放標準所定限值等情，已如前述，故被告依此檢測結果，而未再逐日檢測，且未扣除假日，自96年12月28日起按日連續處罰，至原告於97年1月9日申請停工改善而暫停，即無不合。至原告所舉最高行政法院判決，並非判例，本院自不受其拘束。故原告以被告為按日連續處罰卻未逐日檢測原告於該段期間是否仍有違反空氣污染防制法情事，且就其間屬原告停工之國定假日仍予處罰云云，指摘原處分違法，並無可採。再上述「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」第6條第3款雖規定：「按日連續處罰之停止日，依下列規定：......三、自報停工、停業進行改善，經主管機關查驗屬實者，自停工、停業日起，停止按日連續處罰。」原告雖於97年1月9日具文向被告提出停工申請，然被告環保局係於翌日即97年1月10日始收受該文，已經被告訴訟代理人陳述甚明，並有原告97年1月9日協環字第97010908號函在卷可按。而97年1月9日當日原告工廠之主要生產線已停止運作，但產出之產品仍繼續後續包裝程序，至於停工之證據則無法提出等情，亦據原告訴訟代理人於本院審理中陳述甚明，則於97年1月9日原告申報停工當日，即無上述執行準則第6條第3款所稱「自報停工、停業進行改善，經主管機關查驗屬實」情事，故被告本次按日連續處罰至被告收文前一日之97年1月9日止，即無不合。另原告於97年1月9日申請停工後，於同年月14日申請復工，同年4月11日提出改善完成報告書，被告邀請相關專家進行評鑑，係至同年5月15日始正式准原告復工，亦據被告訴訟代理人陳述在案，故被告於97年3月19日為本件按日連續處罰之處分時，原告猶未完成改善一節，亦堪認定。均附此敘明。
五、再按「人民違反法律上義務之行為，非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文。本件原告對其固定污染源之排放有違反標準，經處以罰鍰，並命限期改善後，是否已確實按期完成改善，本即有注意義務，並為其所能注意，卻疏未注意，致檢測仍未完成改善，是其對因而遭本件之按日連續處罰，自有應注意、能注意而疏未注意之過失甚明。
六、綜上所述，原告之主張並無可採。被告本件所為按日連續處罰之原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結論無影響，故無再逐一論述之必要，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年12月31日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官楊惠欽
法官蘇秋津法官林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年12月31日
書記官陳嬿如