裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第1644號判決
裁判日期：民國97年06月12日
裁判案由：優惠存款
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01644號原告甲○○被告 銓敘部 代表人乙○○代理部長）訴訟代理人丙○○
丁○○戊○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年3月6日96公審決字第0150號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告原係臺南縣政府技士，經被告以民國（下同）93年6月25日部退四字第0932386185號函核定，自同年7月16日退休生效並支領月退休金；嗣因被告推動公務人員退休所得合理化改革方案，增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下簡稱公保優存要點）第3點之1，並於95年1月17日以部退一字第09525855501號函下達中央暨地方各主管機關人事機構轉知所屬辦理，同時明定自95年2月16日起實施，被告 爰據 以95年6月8日部退管四字第0952649374號函（下稱原處分），核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為801,267元。原告不服，向公務人員保障暨培訓委員會提起復審遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈復審決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈公保優存要點第3點之1及原處分，違背信賴保護原則：
⑴按法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護
、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障（司法院釋字第589號解釋參照）。又所謂信賴保護原則，係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，嗣後法規或行政處分發生變動，不得使其遭受不能預見之損害。最高行政法院著有94年度判字第1309號判決可資參照。
⑵原告係於00年0月00日出生，依法可擔任公務員至104
年2月19日，惟於93年7月16日自願提前退休，於退休時，因信賴被告93年6月25日部退四字第0932386185號函所核定之內容，即原告於退休後每月可領得財物除退休俸外，另有依1,324,600元之優惠存款所生得之優存利息，始願意辦理提前退休，並選擇領取月退休俸。易言之，原告於退休時，因相信被告所建立之既存法秩序，預期退休後每月所可領之財物足為生活所需，始決定為退休之生活規劃，然被告卻漠視原告對行政機關之信賴，擅於95年1月17日另行修正增訂並於同年2月16日起施行之公保優存要點第3點之1，致原告每月減少所得達7,851元，已使原告遭受退休時所不能預見之損害。
⑶另依退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點之計
算，原告所得之上限僅能達93%，未能達最高之95%，且未能享有擔任主管之加給所得計算而增加優存額度以增加該優存利息所得，倘若被告於原告欲退休而能將該要點公布，則原告自能併此考慮，以決定是否提前退休或爭取擔任主管之機會，以增加退休後之所得（蓋原告自自願退休至命令退休尚可擔任公務員之時間長達10年7個月）。被告於原告退休前或退休時，均未告知公保優存要點日後會修正或可能會修正，倘若被告能於原告退休前將該要點公布，則原告得於94年7月16日退休，可以修正後的要點計算，可達最高95%的所得替代率而計算每月退休所得數為65,368元，非63,993元，則原告每月可減少損失1,375元。而原告依法退休後，已多次領取原有1,324,600元優惠存款所得之利息，並依原先規劃之退休收入安然生活，被告此時突率予縮減原告優惠存款金額，影響原告已取得之實體法上地位（財產權），確已破壞原告於退休時對被告所生之信賴基礎甚明。
⑷原告於93年7月16日退休後，即辦理優惠存款1,324,60
0元，將該金額存入臺灣銀行股份有限公司臺南科學園區分行，且已獲取該存款之利息，並將之充作自己日常生活之需。就此觀之，已明顯可認原告就原信賴之基礎（即優惠存款金額所可生利息），客觀上已有具體明確之信賴表現產生（已獲取利息供己作為生活所需）。又優惠存款固於契約期限屆滿時，須提出續存之申請，然此項申請之權利發動者係在原告而非被告，且依原告退休時之規定，在原定1,324,600元之優惠存款數額內，該續存之申請本無任何限制，換言之，除非有突發之重大事由，否則包含原告在內之人，當然會依原定1,324,
600元之優惠存款數額辦理續存，故續存之申請，原本僅是一例行公事而已。本件原告能持續依原定條件領取優惠存款利息，已生信賴之事實，自應受信賴保護原則之保障。
⑸信賴保護原則旨在保護信賴國家措施而有所舉措的人民
，除非人民「明知」國家措施違法，或以不法手段獲得國家行為，否則縱使國家措施有不法情形，亦不能據以否認人民的信賴，此由行政程序法第117條至第121條規定違法行政處分之撤銷需考量受益人的信賴利益亦可佐證。準此，原告因信賴國家退休政策及條件，決定退休，並依原先規定預估退休後所得，以規劃退休生活，且主觀上根本不知原有退休規定有何不法或不當，原告之信賴自應受保護。
⑹被告稱優惠存款係屬政策性福利措施，與實際執行不符，理由如下：
①被告增訂之公保優存要點第3點之1以所得替代率計
算退休後之所得再核定優存利息額度，將該優存利息併入退休金計算，實際上已將該優存利息視為退休金之一部分（即退休金擅自減少給予已屬違法）。
②若視為福利，則不應具同一身分而有不同的給予方式
。即同一條件退休金與領取月退休金所給予之額度不同（如老農年金每人每月給予5000元，並無較富有之人給予較少，較窮之人給予較多）。
③最高行政法院93年度判字第78號判決意旨並無指福利之給予可不受信賴保護原則之規範。
⒉被告稱政府負擔之優惠存款差額利息已影響其他社會福利
政策之推動，甚至影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用，本部分被告並無引用具體資料，且與事實不符，理由如下:
⑴在公保優存要點第3點之l未施行前，老農年金已由3,
000元，提高到5,000元，本項福利之提高非因公保優存要點之實施而造成。
⑵優存制度全國軍公教人員均知道在84年以後任職者均無
機會享受此制度，其來擔任公職者亦不會去理會此制度，因此不至於影響工作士氣。增訂公保優存要點第3點之1反會造成影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用者，使即將退休可享有此優存人員因影響他們的所得而無所適從，且因為其年資較深，而拖延退休年齡，影響工作士氣更難以有效管理運用。
⑶目前被告正在調高現職公務人員的職等增加現職人員待
遇，以臺南縣政府為例，主任秘書要改為秘書長，一級、二級主管均要調高一個職等，對外宣稱公務人員不加薪，但卻加職等來增加收入，完全欺騙社會大眾。如職等比加薪來得嚴重，現在說財政困難是不實的。有可能把調降退休人員的待遇拿來增加現職人員的待遇，這絕非先進國家的福利政策。
⑷被告稱因優惠存款利息差額造成財政負擔，政府積欠臺
灣銀行股份有限公司利息差額達568億元等係為誤導審判，理由如下:
①政府財政困難非退休公務員或基層公務員所造成的，
本來政府財政非常良好，因政策不當等而造成的，此責任不應由退休人員或基層公務員負責。
②被告稱各級政府因優惠存款利息差額積欠臺灣銀行股
份有限公司達568億元等應為不實，因被告未說明積欠之時間及積欠之政府。以臺灣全省二百多個鄉、鎮、市公所，及20餘個縣、市政府單位，計算每個單位平均才積欠2億而已，更何況有地方首長能拖則拖，臺灣銀行股份有限公司亦不積極處理。又該568億並非全為領取月退休人員所造成，不宜只由領月退休金人員負擔。
⒊公保優存要點第3點之1及原處分，違背禁止溯及既往原則：
⑴任何法令的修改必須有不得溯及既往的原則，行政命令
位階更低，更不能牴觸，而被告答辯稱其未溯及既往，係二年到期以前所領的利息不追討為未有溯及既往，此非原告指摘之意旨，原告原來寄存在臺灣銀行股份有限公司的優存額度為1,324,600元，早在93年7月16日即被臺灣銀行股份有限公司確認，被告於95年1月17日所增訂的公保優存要點來變更，不論是該要點的增訂或原處分均有違法律不溯既往之原則。
⑵優惠存款之基礎縱有改變之必要，亦不應溯及既往剝奪
已退休者所取得之實體法上地位（財產權），讓退休人員無從應變。而現今國家整體資源之分配本有諸多不當之處，然僅以削減月退休人員所得能否達到資源合理分配之目的，實有可議。
⒋公務員退休金的領取方式有兩種:一為領取一次退休金，
二為領取月退休金(每六個月領一次)，均為被告所訂定，而讓原告等退休人員自由選擇，被告並明訂要求原告事後不得更改；豈有在原告退休不到兩年的時間被告卻反悔，認原告領取月退休金多於在職所領得的薪水為多，而刪減優存額度的道理（而退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點增訂的第3點之1僅對領取月退休人員刪減，對領取一次退休金人員並無刪減），被告已構成毀約的行為。且被告稱原告於退休後每月所領得的總額（退休金加上優存利息）比在職時還多不合理必刪減，但原告認為實際退休所得並未比在職時待遇還高，理由如下：
⑴領取月退休金係分次領取必須有誘因，否則何人願意每
個月較上班時少領2,276元，如不扣除獲利及利息亦僅較在職多出508元，所冒的風險遠大於利益。領取月退休金猶如購買不動產辦理貸款一樣，可分期攤還，但攤還後的總額一定比購買總額還多，甚至超過一倍以上。
⑵領取月退休金必須承擔一定風險，詳如退休金證書內所
載月退休金領受須知所載二至四項各點。是以原告退休後多領金額必須自己承擔該風險，符合保險精神而誘因加上風險每個月僅508元，甚至較退休前少領2,276元，領取月退休金其實並無得到利益，反須負擔一定風險。
⑶原告退休時所領的月退休金較在職時為多，肇因非優存
利息所致而係因退撫基金所致，然退撫基金係由原告與政府共同投資，政府負擔65%，原告負擔35%，當年係原告按月投資，今按月領取此金額自不能視為原告的退休所得而列入計算所得替代率；最起碼原告有35%股份在內，故每月領取15,166元，有5,308元係原告的錢（其中更包含原告的本金），被告將原告此部分的錢一併計算為退休所得，而有將原告的財產作為原告的退休金之嫌，理由如下：
①退撫基金的成立係政府於84年以後所施行的公務員退
休金領取制度，由政府與被告共同出資，當初並未徵詢原告的同意，係採強制性，政府機關由原告的薪水直接扣款，當然政府必須負最後支付保證責任之確定給付，而原告每月從退撫基金15,166元中究竟領回自己的錢有多少？原告主張至少依原告的投資比率35%計算，有5,308元係原告自己的錢（即本金+利息+獲利）。
②優惠存款部分，原告原來被核准可存1,324,600元，
其中2.65%為臺灣銀行股份有限公司二年期的固定存款利率（96年12月中旬向臺灣銀行股份有限公司臺南科學園區分行查詢所得），依1,324,600x2.65%÷12=2,925元，即其中2,925元為原告向臺灣銀行股份有限公司領得的錢財，非向政府機關所領取的錢，非原告的退休所得而係為利息所得。
③5,308＋2,925=8,233元為原告的私有財產，要計算
原告的退休所得，應將此部分扣除，即原告每月原來領取臺南縣政府的月退休金32,399元＋退撫基金每月領取15,166元＋優存利息每月領取19,869元（以1,324,600元計算）＋年終慰問金平均每月領取4,407元=71,841元，必須扣除8,233元為63,608元（即71,841－8,233=63,608），始得為原告的退休所得，則原告的所得替代率僅為63,608÷68,809=92.44%，未達原告所被核定的93%，並未超過所得上限百分比，原告的養老給付得辨理優惠存款金額1,324,600元，依公保優存要點第3點之1不得被調整，原處分違法甚明。
⒌被告增訂公保優存要點第3點之1爭議甚多，且事後被告
亦覺不妥，曾另提版本要立法院審議，而從被告96年12月
5日當庭所提出之資料顯示，該版本至96年6月8日仍未經立法院同意，被告仍繼續實施有違法之處甚明。
㈡被告主張：
⒈公保優存要點第3點之1規定：「（第1項）支領月退休
金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：核定退休年資25年以下者，以85%為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加1%，最高增至95%。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。…（第7項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。…（第8項）前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；…」準此，退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1修正施行日（95年2月16日）之前已退休之公務人員亦應一體適用該規定，按95年待遇標準計算，使其每月退休所得不超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比。原告係於93年7月16日自臺南縣政府退休且支領月退休金，從而被告依上開規定，以原處分重新核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額，於法並無違誤。
⒉關於原告主張退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要
點之修正違反信賴保護原則、公平正義及誠信原則等，茲分述如下：
⑴公保優存款要點之修正並未違反信賴保護原則：
①法理上之信賴保護原則之信賴基礎必須架構於國家（
行政機關）依據法律或法律授權之法規命令所為之行政作為之上。惟以優惠存款制度，依最高行政法院93年判字第78號判決意旨，已肯認係屬政策性福利措施；蓋因該制度僅以退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點及立法機關通過之預算作為其執行依據。
是主管機關基於職權，審酌國家財政、社會環境、經濟情形之變遷，以及公務人員之待遇情形，自得適時修正要點規定，以落實優惠存款之建制意旨；換言之，退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，具有不確定性，爰其乃以行政規則作為執行依據；從而審酌客觀情境變遷，適時修正上開要點，執行退休所得合理化改革，尚不足以構成公務人員產生信賴之基礎。
②司法院釋字第525號解釋意旨揭櫫：除法規預先定有
施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題。而優惠存款制度既屬政策性福利措施；其因國內政經環境業丕變，公務人員經濟已非昔日之難以餬口，以及退休所得已較同等級公務人員每月薪資所得為高之情境下，被告在考量情事變遷之餘，主動檢討現行公務人員退休所得合理性，進而推動本次退休所得合理化改革，誠符合上開司法院釋字第525號之解釋意旨，並無原告所稱違反信賴保護原則。
③依司法院釋字第574號解釋意旨，法律原則上不得溯
及生效日之前發生效力，即原則上不許法律真正溯及既往。而觀諸退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第5點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法辦理。」又退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及2年兩種，…。」是公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限。而公保優存要點第3點之1有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自同年2月16日修正施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定；換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後發生之事實，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用（僅往後生效一體適用），故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。另，公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請。原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚無得主張信賴保護原則之適用。
④綜上，被告因隨「社經及政治環境之發展」、「公務
人員之待遇較早期已大幅改善」、「退休所得亦大幅提昇致優惠存款之基礎已變更」，以及「國內金融市場利率逐年下降，造成政府負擔之優惠存款差額利息總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，已影響其他社會福利政策之推動，甚至影響現職公務人員工作士氣，並造成公務人力資源無法有效管理運用，顯與公益要求未合」等考量而推動本次改革，不僅兼顧國家財政負擔能力，對已退休人員之期待利益，亦能於不影響退休人員退休所得支領之法定給與及維持優惠存款利率不變之情形下，檢討修正公保養老給付得辦理優惠存款之額度，藉以實現所欲追求之公益，難謂有違信賴保護原則。
⑵公保優存要點之修正並未違反公平正義及誠信原則：
①依司法院釋字第485號解釋意旨，鑑於國家資源有限
，社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。司法院釋字第542號解釋亦重申，社會政策之立法，在目的上須具資源有效利用、妥善分配之正當性，在手段上須有助於目的之達成且屬客觀上所必要，亦即須考量手段與目的達成間之有效性及合乎比例性。
②由於優惠存款制度實施迄今30餘年以來，一則因國家
經濟發展、社會環境多所丕變，各項人事制度亦有大幅度之變革，致公務人員之退休所得已隨待遇之調薪而大幅提昇，因而使目前部分具有退撫新、舊制年資之公務人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，形成過度照顧之情形；二則因國內金融市場低利率之趨勢，造成政府負擔之優惠存款差額利息相對提昇，以及公務人員待遇逐年調高及退休人數增加等因素，導致政府每年負擔之優惠存款差額利息更顯沉重，所負擔之總金額占國家整體資源之比重亦逐年增加，甚至有排擠其他給付行政措施預算（如各項社會福利支出）之可能性，致若不及時進行制度改革，將可能產生當代人經濟上之利益建築於後代人之預支與侵占基礎上，造成代際間權益關係失衡，有違反社會正義等問題。換言之，公務人員公保養老給付優惠存款如仍依原退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點規定繼續實施，除與訂定當初之目的不符外，亦造成政府財政之嚴重負擔，對於國家資源之分配與運用亦有重大影響。
③被告依前述司法院解釋之意旨，就國家之經濟及財政
狀況，以及資源有效利用原則，並注意公務人員與一般國民間之平等關係，進行改革方案之研議，並配合修正公保優存要點規定，僅對於退休所得超過其最後在職待遇一定比例之人員，始限制其優存額度；至於未超過該比例者，則仍得依原儲存額度辦理優惠存款。上開處理方式，除可達到照護退休人員之基本生活需求，符合公保優存要點訂定之目的外，並可同時減輕國家財政負擔、促使社會福利資源有效運用，且有效降低退休公務人員與一般人民退休所得間之差距。
④國家對公務人員雖有給與俸給及退休金等保障其生活
之義務，然依前述司法院釋字第485號解釋關於「國家資源有限，應依資源有效利用之原則，不應有過度照顧」之意旨，政府對於公務人員之生活照護自應有適度之限制，尚不得有逾越現職同等級人員在職所得，以及與一般國民生活照護顯失衡平之情形。是以本次改革方案符合前述司法院解釋之意旨，自屬正當、合理，且為社會公平正義之體現，並與誠信原則無違。
⒊原告主張公保優存要點之修正只選擇刪減領取月退休金人
員之退休所得，並未刪減領取一次退休金人員之退休所得一節，查退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點之修正未將支領一次退休金之公務人員納入適用範圍，其理由如次：
⑴為符合公保優惠存款制度之建制目的：
支領一次退休金人員，係以其退休生效日當時之在職同等級人員之本俸加1倍或月俸額，計算其得支領之一次退休金後發給之，並無如支領月退休金人員得隨時依現職公務人員之待遇水準調整其退休金。因此對於早期退休並支領一次退休金人員，本即因當時退休所得偏低而僅支領微薄之退休所得，有無法維持退休生活之疑慮，致有憑藉辦理優惠存款，領取適當利息收入以維持生活所需之必要。準此，為繼續照護是類退休所得微薄人員之退休生活，本次退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點修正之規定，爰未將支領一次退休金人員納入適用範圍，以符合優存制度建制之目的。
⑵公務人員一次退休金支付成本較月退休金為低：
依據公務人員退休撫卹基金管理委員會第2次正式精算結果顯示，公務人員月退休金之支付成本為一次退休金之2.4倍，亦即公務人員支領月退休金較為有利。因此，如將支領一次退休金之公務人員亦納入退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1規定之適用範圍，對其顯更為不利，且有影響退休生活之疑慮。
⑶支領一次退休金人員之退休所得替代率隨新制年資之增加而逐年遞減：
隨舊制年資逐年遞減、新制年資逐年增加，公務人員得辦理優惠儲存之本金亦將隨之減少。因此，支領一次退休金人員之退休所得替代率係呈逐年遞減之趨勢。⒋原告另主張不應將新制施行後繳付退撫基金之年資所核給
之月退休金，計列為公務人員退休所得合理化改革方案之退休所得內涵一節，說明如下：
⑴被告為推動改革方案所增訂之公保優存要點第3點之1
，僅係針對支領月退休金人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，調整其養老給付得辦理優惠存款之金額；故原告依公務人員退休法所支領退休給與及公教人員保險法所支領之公保養老給付金額，實際並未減少。
換言之，本次改革方案雖將退休法施行後（新制）年資所得計入現職所得之計算內涵中，惟原告實際支領之月退休金並未減少（原告依公務人員退休法應支領之退休所得權益，並未受影響）。
⑵公務人員退休時所領屬於退撫新制年資計得之退休金，
由於係屬「由政府負最後支付保證責任之確定給付」之給與，故其中雖有極少數係個人在職時逐月提撥之金額，但絕大多數仍屬由政府籌款支付者，加以本次改革並未將公務人員退休時所領之公保養老給付之母金列為退休所得，亦不計列政府未扣之退休所得稅額，故將屬於退撫新制年資所計得之退休金計列為退休所得，確屬合理正當。
⒌原告稱公保優存要點第3點之1未經立法院通過，不應繼續實施一節：
⑴依中央法規標準法第3條規定：「各機關發布之命令，
得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」又法務部89年10月5日法89律字第000402號函規定略以，中央法規標準法第3條所列7個法規命令之名稱，基於法秩序安定及人民預測可能之考量，上開規定似宜解釋為列舉規定，非例示規定。準此，依中央法規標準法第3條、第7條、立法院職權行使法第60條第1項規定及上開法務部函釋，須送立法院查照者，係指以中央法規標準法第3條所定7種名稱定名之授權命令或職權命令。
⑵依公保優存要點第1點規定：「退休公務人員公保養老
給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」是以，該要點並非由法律授權訂定。又以其名稱係使用「要點」而非中央法規標準法第3條所定7種名稱之一。加以要點所規範之內容，依最高行政法院93年度判字第78號判決意旨，優惠存款制度係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，故其為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責，加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。準此，優惠存款制度既為政策性福利、補助措施，被告為規範公務人員辦理公保養老給付優惠存款事項，所訂頒之業務處理之一般抽象性規定，其性質應屬行政程序法第159條第2項第1款，關於機關業務處理方式所為之一般性「行政規則」，與同條項第2款，關於統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性、裁量性基準，二者於性質上有所不同。
⑶由於公保優存要點並非為法規命令、職權命令，自無須
函送立法院審查。惟考試院及被告基於尊重立法院審議考試院及被告95年度預算案時所作成之公保優存要點須送立法院審查之決議，業於95年2月16日以部退一字第0952589058號函，將公保優存要點函送立法院查照。
⑷依憲法第62條規定：「立法院為最高立法機關由人民選
舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。」立法院職權行使法亦明定，立法院各項職權之行使係以決議方式為之。是以立法院係採合議制，其職權之行使應以立法院之名義行之。至於立法院所設立之各委員會因僅具單位性質，故其所為之決議於未經院會通過前尚未發生拘束力。且依立法院職權行使法第62條規定，行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。因此，上開公保優存要點增訂第3點之1雖經法制、預算及決算委員會聯席會決議應予廢止，惟該決議經於95年4月11日提報立法院院會表決時，經主席裁示交付黨團協商，迄今仍未有結果，故公保優存要點第3點之1仍為現行有效存在之規定，被告仍應繼續依該規定辦理退休公務人員之公保養老給付金額優惠存款事宜。
理由
一、原告起訴時，被告代表人為 朱武獻 ，嗣於訴訟中變更為乙○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按公保優存要點第3點之1規定：「（第1項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：核定退休年資25年以下者，以百分之85為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加百分之1，最高增至百分之95。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。（第2項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。…（第7項）本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。…（第8項）前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；…」。
三、原告原係臺南縣政府技士，經被告以93年6月25日部退四字第0932386185號函核定，自同年7月16日退休生效並支領月退休金；嗣因被告推動公務人員退休所得合理化改革方案，增訂公保優存要點第3點之1，並於95年1月17日以部退一字第09525855501號函下達中央暨地方各主管機關人事機構轉知所屬辦理，同時明定自95年2月16日起實施，被告爰據以原處分，核算原告於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為801,267元，有公務人員退休金證書及原處分附原處分卷足稽，為可確定之事實。
四、原告係於93年7月16日自臺南縣政府退休且支領月退休金之公務人員，並於同日依當時退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點規定，以其按退撫新制施行前年資核給之公保養老給付金額1,324,600元存入臺灣銀行股份有限公司臺南科學園區分行，至95年7月16日期滿。原告經被告核定退休年資為32年11個月，經被告依據公保優存要點第3點之1第
1項第1款、第6項第1款第1目及第2款第3目、第7項及第8項規定，核計其退休所得上限為93%，其每月退休所得之最高金額為63,993元，扣除月退休金47,566元及1/12之年終慰問金4,408元，其每月得領取之優惠存款利息為12,019元，再以優惠利率年息18%計算，原告得辦理優惠存款最高金額為801,267元，是以原告原得優惠存款金額高於得續存優惠存款之最高金額。因原告原得優惠存款金額高於得續存優惠存款之最高金額，被告遂以原處分通知原告於上開公保優存要點修正施行後，續存時應按該得續存優惠存款最高金額801,267元辦理，核與公保優存要點第3點之1規定，並無不合。原告及辦理原告優惠存款之臺灣銀行股份有限公司臺南科學園區分行均受其拘束，僅得依原處分所核定801,
267元辦理優惠存款給予利息。原處分係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。原告受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃係基於被告之核定（不論係原告退休時所為之原核定，或本件原處分），並非原告與被告間有何保險契約關係，故原告主張被告刪減其公保養老給付得辦理優惠存款之金額，已構成毀約行為云云，尚屬乏據。
五、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被告邀請有關機關研商。被告爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被告於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。被告早期為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定群體，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆。惟經十餘年後，被告考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。
六、原告主張：退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點之修正只選擇刪減領取月退休金人員之退休所得，並未刪減領取一次退休金人員之退休所得，有差別待遇云云。按支領一次退休金人員，係以其退休生效日當時之在職同等級人員之本俸加1倍或月俸額，計算其得支領之一次退休金後發給之，並無如支領月退休金人員得隨時依現職公務人員之待遇水準調整其退休金。因此對於早期退休並支領一次退休金人員，本即因當時退休所得偏低而僅支領微薄之退休所得，有無法維持退休生活之疑慮，致有憑藉辦理優惠存款，領取適當利息收入以維持生活所需之必要。準此，為繼續照護是類退休所得微薄人員之退休生活，本次公保優存要點修正之規定，未將支領一次退休金人員納入適用範圍，以符合優存制度建制之目的。次依公務人員退休撫卹基金管理委員會第2次正式精算結果顯示，公務人員月退休金之支付成本為一次退休金之2.4倍，亦即公務人員支領月退休金較為有利。因此，如將支領一次退休金之公務人員亦納入退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1規定之適用範圍，對其顯更為不利，且有影響退休生活之疑慮。且隨舊制年資逐年遞減、新制年資逐年增加，公務人員得辦理優惠儲存之本金亦將隨之減少。因此，支領一次退休金人員之退休所得替代率係呈逐年遞減之趨勢。是以，基於上述理由，公保優存要點之修正未將支領一次退休金之公務人員納入適用範圍，尚無不合。
七、原告復主張：不應將新制施行後繳付退撫基金之年資所核給之月退休金，計列為改革方案之退休所得內涵云云。被告為推動改革方案所增訂之退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1，僅係針對支領月退休金人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，調整其養老給付得辦理優惠存款之金額；故原告依公務人員退休法所支領退休給與及公教人員保險法所支領之公保養老給付金額，實際並未減少。換言之，本次改革方案雖將退休法施行後（新制）年資所得計入現職所得之計算內涵中，惟原告實際支領之月退休金並未減少（原告依公務人員退休法應支領之退休所得權益，並未受影響）。公務人員退休時所領屬於退撫新制年資計得之退休金，由於係屬「由政府負最後支付保證責任之確定給付」之給與，故其中雖有極少數係個人在職時逐月提撥之金額，但絕大多數仍屬由政府籌款支付者，加以本次改革並未將公務人員退休時所領之公保養老給付之母金列為退休所得，亦不計列政府未扣之退休所得稅額，故將屬於退撫新制年資所計得之退休金計列為退休所得，確屬合理正當。原告上開主張，亦非可採。
八、原告又主張：公保優存要點第3點之1未經立法院通過，不應繼續實施云云。按中央法規標準法第3條規定：「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」依中央法規標準法第7條、立法院職權行使法第60條第1項規定，須送立法院查照者，係指以中央法規標準法第3條所定7種名稱定名之授權命令或職權命令。公保優存要點第1點規定：「退休公務人員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」是以，該要點並非由法律授權訂定。又以其名稱係使用「要點」而非中央法規標準法第3條所定7種名稱之一。公保優存要點所規範之內容，依最高行政法院93年度判字第78號判決意旨，優惠存款制度係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，故其為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責，加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。準此，優惠存款制度既為政策性福利、補助措施，被告為規範公務人員辦理公保養老給付優惠存款事項，所訂頒之業務處理之一般抽象性規定，其性質應屬行政程序法第159條第2項第1款，關於機關業務處理方式所為之一般性「行政規則」，與同條項第2款，關於統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性、裁量性基準，二者於性質上有所不同。考試院及被告基於尊重立法院審議考試院及被告95年度預算案時所作成之公保優存要點須送立法院審查之決議，業於95年2月16日以部退一字第0952589058號函，將退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點函送立法院查照。憲法第62條規定：「立法院為最高立法機關由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。」立法院職權行使法亦明定，立法院各項職權之行使係以決議方式為之。是以立法院係採合議制，其職權之行使應以立法院之名義行之。至於立法院所設立之各委員會因僅具單位性質，故其所為之決議於未經院會通過前尚未發生拘束力。且依立法院職權行使法第62條規定，行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。因此，上開公保優存要點增訂第3點之1雖經法制、預算及決算委員會聯席會決議應予廢止，惟該決議經於95年4月11日提報立法院院會表決時，經主席裁示交付黨團協商，迄今仍未有結果，故公保優存要點第3點之1仍為現行有效存在之規定，被告繼續依該規定辦理退休公務人員之公保養老給付金額優惠存款事宜，難謂不合。原告上開主張，亦非可採。
九、又按未來退休之公務人員向臺灣銀行股份有限公司辦理養老給付優惠存款時，必須適用修正後之公保優存要點規定，則已退休人員日後欲辦理優惠存款續存作業時，以二者既屬相同事物，自亦應一體適用修正後之公保優存要點規定，並非溯及既往。且退休所得合理化之措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休公務人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則，也不發生補償之事由。原告主張本件溯及既往侵及原告權益，亦難成立。
十、再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」，司法院釋字第525號解釋甚明。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件。原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3點之1修正後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟按司法院釋字
280號解釋揭櫫「…優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司法院釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行股份有限公司間亦是每兩年或一年簽訂優存契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失，違反信賴保護原則云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。原告此部分主張，亦非可採。
、綜上所述，被告以原處分減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年6月12日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官張瓊文
法官王碧芳法官胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年6月12日
書記官黃玉鈴