裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第2189號判決
裁判日期：民國97年06月12日
裁判案由：優惠存款
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第02189號原告甲○○被告桃園縣政府代表人乙○○縣長）住同訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服教育部中華民國96年5月4日台訴字第0000000000A號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告原係桃園縣中壢市中壢國民小學教師，於民國（下同）94年2月退休並領取公保養老給付金額新臺幣（下同）1,643,900元。嗣被告依教育部95年1月27日發布修正並自同年
0月00日生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（下簡稱學校退休教職員公保優存要點）第3點之1規定，以96年3月3日府人三字第0960066857號函（下稱原處分）重新核算原告公保養老給付得辦理優惠存款之最高總額為927,032元。原告不服，提起訴願遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈本件被告所發審定函文確係行政處分：
⑴依行政程序法第92條、訴願法3條規定，所稱行政處分
者，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。被告以原處分審定原告儲存於臺灣銀行中壢分行之公保養老給付優惠存款金額1,643,900元，調整為927,032元之行政行為，確已該當公法上具體事件所為之決定等行政處分之要件，是被告該片面審定原告存款數額之行為，自屬行政處分無誤。
⑵鈞院95年度訴字第4497號判決：「依此核定通知，原告
及辦理優惠存款之臺灣銀行均受其拘束，…，是此公函顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。…」故於公保養老給付優惠存款金額，無論是原告退休時所為之原核定，或本件系爭核定處分均為行政處分，且為合法授益行政處分，既為行政處分，則應受行政程序法之拘束。
⒉學校退休教職員公保優存要點違反平等原則：
⑴司法院釋字第485號：「憲法第7條平等原則並非指絕
對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事務性質之差異而為合理之區別對待。」原告於94年2月1日退休生效後，縱因未達屆齡退休之65歲，已無法回任學校老師，而在職的老師在學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點修正後，仍可以選擇是否退休，何時退休，已退休與在職二者顯然不同，卻適用相同內容之修正要點，有違平等原則。
⑵計算替代率時，加入主管與專業加給，破壞本薪為核心
的退休制度，以原告為例，原本選擇月退，每月可領24,567元，每月卻要扣除10,754元，而校長在職時跟原告扣繳相同的退撫基金，卻完全不需扣除，更遑論高官教授，明顯違反平等原則。
⑶由於修正要點之計算審定基準已然有誤，再加上溯及既
往，對原告極不公平合理，此次教育部修訂學校退休教職員公保優存要點第3點之1，最讓原告無法接受的即為溯及既往，又於計算所得替代率時加上主管加給與專業加給。若該要點第3點之1修訂時，只單在計算所得替代率時加上主管加給與專業加給，而無溯及既往，則因適用對象為在職老師，其可選擇進修，以增加專業加給。若修訂該要點第3點之1，只單溯及既往，而無於計算所得替代率時加上主管加給與專業加給，因不分職位高低，皆一同被扣除，原告亦較可接受。但兩者皆有時，因原告已退休，無法再擔任行政職務，取得專業加給，亦無法再為進修，以增加專業加給，對原告而言極不公平合理。
⒊被告原處分已違反信賴保護原則：
⑴司法院釋字第525號：「信賴保護原則攸關憲法上人民
權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。…」人民因信賴於法規廢止或修改前依強制規定而取得之實體法上地位有受不利之影響時，自應同受保護，司法院釋字第529號亦有明示。
⑵又司法院釋字第589號：「…。行政法規公布施行後，
制定或發布之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護，受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財產負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及之公益目的，亦得確保。…亦即第3屆監察委員就任時，係信賴其受任期之保障，並信賴於其任期屆滿後如任軍、公、教人員年資滿15年者，有依照舊給與條例第4條擇領月退職酬勞金之公法上財產權利。
…。」⑶原告於原處分作成前已因信賴既存之舊要點而安排或處
置財產，被告自不能因本件要點之嗣後修正，而使原告遭受不能預見之損害，且原告確因舊要點之施行而產生信賴基礎，該當信賴要件之事實，並在客觀上有具體信賴之表現，確有值得保護之利益。被告竟無視信賴保護原則，堅守法治國之憲法基本原則，逕予片面修正，令原告所受憲法保障之公法上財產權利遭受剝奪及侵害。況原告與司法院釋字第589號解釋理由書所示，在服務時乃至目前均信賴享有舊要點之公法上財產權利，自應確實保護，始足當之。然被告竟率予審定並減少原告優惠存款金額，棄置原告之公法上財產權利不顧，處分已然違法。
⑷原告於94年2月1日退休時之原核定既為行政處分，而
該處分並無行政程序法第93條之任何附款，且優惠存款金額記載於月退金證書上，顯係優存利息為原告退休之一部分，並可終身受領公保養老給付優惠存款利息，並有信賴保護原則之適用。再者，該核定為合法授予利益之行政處分，依行政程序法第126條第1項規定，亦應給予原告合理之補償。本件被告未予補償，已然違法：①又「除法規預先定有施行期間或因情事變更而停止適
用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容。致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」司法院釋字第525號及第529號解釋闡釋明確。
②被告對於考試院於94年11月10日第10屆第158次會議
中決議略謂：「㈡公務人員退休所得替代率，照審查會所列甲案通過。」之甲案中盡係剝奪原告等已合法產生信賴而享有之憲法上公法財產權利，並無任何合理之補救措施，復於95年2月16日宣布施行，而被告明知行政程序法第126條業已規定「原處分機關依第
123條第4、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分，對受益人因信賴該處分遭財產上之損失，應給予合理之補償。」被告無視補償規定及司法院解釋，逕自剝奪原告財產權利，未予補償，自應予以撤銷，以符法制。
⑸被告答辯：「受規範者並非毫無預見，而公保優存要點
自施行以來歷經多次修正。原告與臺灣銀行間亦是每兩年或一年簽訂優存契約」惟查：
①94年2月1日原告退休前，自新聞媒體上得知對於18
%是否要變動，確有不同意見，惟 陳水扁 總統於92年教師節曾提及，任內軍公教人員優惠存款利息不會取消。銓敘部並表示：「陳總統26日提及軍公教人員優惠存款制度不會取消的談話，是考試、行政兩院已核定之既定政策，維持軍公教優惠存款制度不變…」原告依法於94年2月1日退休，因有陳總統與銓敘部之談話，以及相關法律規定，相信退休時依法核定之退休所得即為原告之退休所得，故應有信賴保護原則之適用。尤其原告亦無法預見教育部修正公保優存要點第3點之1時，將主管加給與專業加給列為計算所得替代率的分母，否則當初原告將不會拒絕擔任組長職位，也將會選擇進修，以增加主管加給與專業加給。
②法律有變更時，為保障被影響者之權益，不但有信賴
保護原則及不溯及既往原則，更有過渡期間，及各種配套措施，如銓敘部送往立法院有關退休將由七五制改為八五制草案，在新聞媒體處處可見。然95年1月
27日修訂之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點，不但違反信賴保護原則及不溯及既往原則，更無過渡期間及配套措施，顯係教育部失職。
⑹公保優存行之有年，早已取得原告之信賴，或謂公保優
存「僅係『純屬願望、期待』，而未有表現生信賴之事實」，然公保優存的本金自開辦以來從未變動，而18%之利率自72年12月1日以來亦未變動過，因此公保優存早已被原告所信賴。
⒋依據學校退休教職員公保優存要點第5點規定：「本要點
未經規定事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理」而依據學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第3條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及2年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關1年期定期存款牌告利率加50%優惠利率計算，但最低不得低於18%。」其中強調的是「期滿得續存」，而非「俟期滿換約時」，意即2年期滿時，原告可以依原本金「續存」。至於利息高於18%時，則可依據上述學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第3條及同辦法第
5條規定：「存款利率特予優惠，由財政部專案報請行政院核定之。」故被告降低原告之優存本金顯然違法。且臺中高等行政法院93年度簡字第122號判決：「按退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3條規定：『退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為一年及兩年兩種，…最低不得低於年息18%』；第8條規定：『存款中途解約後，不得再行存入』，依其前開兩條文之立法精神以觀，顯見退休金優惠存款於『期滿前』，如未有『解約』之意思表示者，若存款人尚在生存期內，當然可辦理續存，惟其定期1年或2年，不過使銀行方便查核存款人（因存款人均為退休之老人，時常會亡故）是否尚生存而已，並不因未按時出面辦理續存手續，可得取銷其法定優惠之權益，殊甚明灼。」因此，續約僅是為查證存款人是否尚生存。
⒌被告對於侵害原告權利之修正要點，未予審酌，逕為本件違法處分：
司法院釋字第172號解釋理由書：「人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。是各機關發布之命令，在不牴觸憲法或法律及不侵害人民權利範圍內，即屬其職權之正當行使。」學校退休教職員公保優存要點在教育部擅斷修正下，致原告之優存給付利息發生鉅額減少，被告對該要點之修正侵害原告在憲法上所享有之公法財產基本權利之情事，未予審酌，卻為原處分之依據，顯違上揭司法院解釋之意旨。
⒍原處分援引之學校退休教職員公保優存要點，違反不溯及既往原則：
⑴「不溯及既往」乃民主憲政國家所應遵守之原則，亦即
法令經修正或新訂時，祇適用對法令修正或新訂以後發生之事實，不得追溯至修正或新訂以前發生之事實。尤其修正或新訂之法令不利於行為人時，更不得溯及既往。被告竟以違反不溯及既往之系爭要點資為本件處分之依據。
⑵原告係在本次依學校退休教職員公保優存要點修正前任
職，並適用修正前之要點，依不溯及既往原則，本件要點之修正自應向後發生，而非得溯及適用於原告。
⒎被告依據學校退休教職員公保優存要點之計算審定基準有誤：
⑴學校教職員退休條例第5條第1項第2款之規定：「月
退休金，以在職同薪級人員之本薪加1倍為基數，每任職1年，照基數2%給與，最高35年，給與70%為限。」第8條第3項規定：「第1項共同撥繳費用，按教職員本薪加1倍8%至12%之費率，政府撥繳65%，教職員繳付35%。」教育人員之退休制度，無論係退撫基金之的提撥抑或月退休金之給付，均以本薪加1倍為計算基準。亦即法定退休制度之建置，係不考量專業加給與主管加給之部分，僅計算本薪部分。
⑵被告以95年1月27日台人㈢字第0000000000B號令發布
教育人員退休所得合理化方案及學校退休教職員公保優存要點第3點之1，以現職教育人員薪資所得（本薪、學術研究費、主管職務加給及1/12年終工作獎金之合計數）作為所得替代率之分母值，造成擔任主管者並未提撥較多之退撫基金，卻領取較多退休所得之不合理現象，足證修正要點之計算基準已然有誤。被告此錯誤未予究明，率予作為本件計算基準，處分當然違法。
⒏公保養老給付優惠存款利息是退休給付之一，而非隨時可變更的「福利性補助」，自然不生所謂社會公益等問題：
⑴「因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之
變遷與分配之公平，所修正之公保優存要點，其適用之結果，尚難認訴願人有信賴保護或不溯及既往原則之適用。」然依據最高行政法院94年度判字第01332號判決理由第六點，內容明白指出，當初會有18%是因為「其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低」，「而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被上訴人於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱『優惠存款要點』）後開辦。」所以18%是補償公教人員因基數內涵太低，造成公教人員退休所得偏低的措施，反觀公教人員退撫新制的基數內涵是本薪的兩倍，而公教人員可以享有18%的舊制退撫制度年資，基數內涵是本薪加本人實物代金（93
0元）。既然為政府因少給退休給付才會有公保養老給付的優惠存款，即為原告應有之所得。
⑵敘敘部在85年1月24日（85）台中特一字第1239226號
函中解釋「新修正之『退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點』中養老給付辦理優惠存款標準規定之適用。」時，特別說明「84年7月1日公務人員退撫新制實施前，係以本俸及實物代金作為退休金基數之內涵;退撫新制實施後，則以本俸加1倍作為退休金基數之內涵，較新制實施前標準提高甚多。故依退撫新制實施後之任職年資及公保年資，所核發之一次退休金及公保養老給付，自宜取消優惠存款之辦理」，已清楚明示因新制領的較多，所以「依退撫新制實施後之任職年資及公保年資，所核發之一次退休金及公保養老給付，自宜取消優惠存款之辦理」，亦即舊制因基數內涵而領的較少，所以才給一次退休金及公保養老給付辦理優惠存款。所以公保優存之利息顯然是原告退休所得的一部分，而非隨時可變更的福利性補助。
⑶在原告退休時，所領到的月退休金證書上有一個附記，
內容為:「領受人得憑此證與原開掣退休條例修正前一次退休金及公保養老給付支票（請切勿兌現），辦理優惠存款。」即舊制的公保養老給付與舊制的一次退休金可以享有一樣的優惠存款，而新制的公保養老給付與新制的一次退休金均無優惠存款。原告退休時辦理優惠存款是依據85年12月23日之學校退休教職員公保優存要點辦理，其中第5條特別強調:「本要點未經規定事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」表示這兩個優惠存款是一致的。
⑷又行政院主計處特別指出去年（95年）歲計賸餘173億
，自然就無「本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平」等問題的存在。縱因「因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷」等原因要實施改革，亦絕不應「肥高官瘦小吏」。
㈡被告主張：
⒈85年2月1日實施教育人員退撫新制，採儲金制，由學校
及教職員按月依一定之比例共同撥繳費用之退撫基金來支付教職員退休金，且退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加一倍，造成部分同時具有新舊制年資、選擇支領月退休金之人員，其月退休金加上養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，教育部乃針對支（兼）領月退休金且兼具新舊制年資之教育人員進行教育人員退休所得合理化方案之改革。經銓敘部邀請國防部、行政院人事行政局、財政機關及教育部多次審議，並陳報考試院審議結果，退休公務員每月退休所得，依其任職年資之長短，不宜超過現職人員在職每月所得85%至95%，為期軍公教人員一致，教育部乃擬訂學校退休教職員公保優存要點第3點之1，針對支（兼）領月退休金且兼具新舊制年資之教育人員訂有退休所得替代率上限百分比，超過所得替代率上限者需減少公保養老給付優存之金額。在報經行政院核定後，教育部於95年1月27日以台人（三）字第0000000000B號令修正增訂發布，並自
2月16日起實施。學校退休教職員公保優存要點第3點之
1規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之1/12合計之每月退休所得，不得超過最後在職同薪級人員現職待遇之上限百分比（以下簡稱退休所得上限百分比），超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。本案原告係94年2月1日退休生效並支領月退休金之教育人員，從而被告依據上開要點第3點之1規定，以原處分核算原告公保養老給付得辦理優惠存款之最高總額，於法並無違誤。
⒉學校退休教職員公保優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利
措施，其所需經費亦純係由政府以預算編列方式支應，其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理。準此，優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，亦非教育人員簽訂聘書之契約條款，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果，有關公保優存要點之修正，自無適用依法行政原則之餘地。
⒊有關原告主張學校退休教職員公保優存要點修正違背憲法
第15條保障人民之財產權乙節：其優惠存款利息為既得利益，非屬憲法第15條財產權保障範圍。
⒋有關原告主張學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款
要點修正違反信賴保護原則、致實體法上利益受損害、誠信原則、不溯及既往等乙節：
⑴學校退休教職員公保優存要點並無違反信賴保護原則，
且本件與信賴保護原則適用要件顯有未合，而無信賴保護原則之適用：
①公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不
限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用，固為司法院釋字第525號解釋在案。又最高行政法院92年判字第449號判決及94年度判字第362號判決亦明確指出：值得保護之信賴至少應具備3要件：（1）信賴基礎：行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或是一個事實行為存在，即須令人民有信賴之行政行為；（2）信賴表現：
須人民因信賴該行政行為而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係；（3）信賴值得保護：人民之信賴係基於善意。
②原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度
，在學校退休教職員公保優存要點第3點之1修正後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟按司法院釋字280號揭櫫「…優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司法院釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」，從而可知社會福利措施（即使經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。
③又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或
廢止，受規範者並非毫無預見，而學校退休教職員公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行股份有限公司間亦是每兩年或一年簽定優存契約，顯非屬有「信賴之事實」，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實；核與信賴保護原則之適用要件未合。是原告援引上揭行政程序法第126條第1項及同法條第2項準用第120條第3項規定，及司法院釋字第525號解釋意旨等，主張廢止授予利益之合法行政處分，包括變更授予利益之合法行政處分，原告與臺灣銀行股份有限公司間原訂優惠存款期滿換約後，原告辦理優存金額減少，致利息亦隨之減少，受有利息差額之損失，本件應有信賴保護原則之適用，被告自應予補償云云，尚難採據。
④再者，最高行政法院93年度判字第78號判決指稱，優
惠存款係屬政策性福利措施，係屬給付行政一環，蓋優惠存款其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，而須經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律，準此，優惠存款具有高度不確定性，茍立法機關對相關預算不予通過也無任何違法之處，原告遽以此為信賴基礎，從而主張信賴保護，實屬無理。
⑤銓敘部修正上開要點係因情事變更，依行政程序法第
147條第1項規定：「行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。如不能調整，得終止契約。」另查司法院釋字第525號略以，行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。如法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題，並予敘明。
⑵學校退休教職員公保優存要點並未違反禁止溯及既往原則：
①教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之
養老給付依學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。
②又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存
款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並無溯及既往，僅往後生效一體適用，未生規範效力溯及既往之問題。
⑶至於學校退休教職員公保優存要點前揭變更是否影響「
人民依該修正前之法律…所生之合理信賴」，應權衡人民信賴該法規範不予變動之信賴利益與國家因應社會、經濟與其財政狀態等公益之輕重，而為決定。按修正學校退休教職員公保優存要點之公益理由，已如前述，係為修正退休後所得反高於現職所得之不合理情況，且僅於此一合理之公益考量範圍內調整「得續存優惠存款之最高金額」。應認前揭修正不致影響「人民依該修正前之法律…所生之合理信賴」。原告指陳「公保優存要點有違依法行政原則、誠信原則、信賴保護原則、不溯及既往原則等法理乙節，尚不足採。
⑷學校退休教職員公保優存要點並未違反依法行政原則：
優惠存款乃為顧及公教人員退休後生活所為之優惠措施，因所為之給付行政必須視財政狀況為適度調整，此一規定乃考量當時特殊之時代背景，並非適用於所有人民，故不宜以法律定之，且優惠存款自63年實施以來均以「退休公務人員公保養老給付優惠存款要點」訂之。此為原告所明知，如依原告所言，公保養老給付優惠存款事項須以法律定之，則歷年依前開要點所發放之優惠存款利息豈非均須收回。
⒌按教育部95年1月27日發布修正學校退休教職員公保優存
要點第3點之1規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之1/12合計之每月退休所得，不得超過最後在職同薪級人員現職待遇之上限百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。已退休人員於養老給付續存時亦應受退休所得上限百分比之限制。被告依上開規定核算得辦理優惠存款之計算，尚無違誤，謹就計算標準分述如次：
⑴現職待遇（分母值）：含本（年功）俸＋專業加給或學術研究費＋主管職務加給＋年終工作獎金1/12。
⑵退休所得（分子值）：含月退休金＋公保養老給付優惠存款每月利息＋年終慰問金1/12。
⑶以95年待遇標準計算其現職待遇為82,389元（本薪45,6
65元、學術研究費25,570元、主管加給2,000元、1/12年終工作獎金9,154元），按所得替代率92%計算其退休所得上限為75,798元，扣除月退休金56,641元（舊制38,375元、新制18,266元）、1/12年終慰問金5,251元後，其每月優惠利息13,905元（75798.000-00000.3-52
51.475=13,905.45），依計算公式核算其優存金額應為927,032元（13,905.45÷18%×12=927,032）。
⒍綜上所述，被告所為之原處分於法並無違誤。
理由
一、按學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第3條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及2年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關1年期定期存款牌告利率加百分之50優惠利率計算，但最低不得低於年息百分之18。」第10條規定：「本辦法所稱受理存款機關為臺灣銀行及其各地方分支機關；所稱審定退休機關為教育部、直轄市政府教育局、縣（市）政府。」再按公保給付優存要點第
1點規定：「公立學校退休教職員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」第3點規定：「依本要點辦理優惠存款之公務人員保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準，依附表規定辦理。」第3點之1規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：（一）核定退休年資25年以下者，以百分之85為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加百分之1，最高增至百分之95。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。但教師或校長服務滿35年，並有擔任教職30年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長5年以上，成績優異者，自第36年起，每年增加百分之0.5，以增至百分之97.5為限。…前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。…第1項所稱每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：⒈按退休生效時待遇標準計算之月退休金。⒉公保養老給付每月優惠存款利息。⒊按退休生效時本（年功）薪額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金12分之1之金額。（二）最後在職同薪級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：⒈按核敘薪級及最後在職待遇標準及相關規定計算每月實際支領本（年功）薪額、學術研究費。⒉中小學教師依擔任導師
1年折算點數1點、組長1年折算點數1.5點、主任1年折算點數2點之標準，合計點數達20點以上者，主管職務加給以新臺幣2,000元計列；滿1點以上未達20點者，以新臺幣1,000元計列，但點數合計達20點以上，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新臺幣3,000元計列，高中職以新臺幣4,000元計列；點數合計1點以上未達20點，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以新臺幣1,500元計列，高中職以新臺幣2,000元計列。…本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。但已退休之教育人員認為以本點規定施行時待遇標準依前項第2款第3目計算主管職務加給較為有利，且可提出證明並經最後服務機關學校切實審核者，得以該較為有利標準計算之。前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；兼領月退休金者，並依第4項規定計算之。
但原儲存之金額較低者，以原儲存之金額為限。…」第5點規定：「本要點未經規定事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」
二、原告原係桃園縣中壢市中壢國民小學教師，於94年2月退休並領取公保養老給付金額1,643,900元，嗣被告依教育部95年1月27日發布修正並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定，以原處分重新核算原告公保養老給付得辦理優惠存款之最高總額為927,032元，以上事實為兩造所不爭，並有被告核定自願退休函（第4頁）、原處分附原處分卷（第1頁）足稽，為可確定之事實。
三、經查，原告於94年2月退休並領取公保養老給付金額1,643,
900元，全數存入臺灣銀行股份有限公司中壢分公司，至95年7月31日期滿。經被告依教育部95年1月27日發布修正並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定，核算其於前揭要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額。由於原告原領取並存入該分公司之公保養老給付總額1,643,900元高於得續存優惠存款之最高金額927,032元，被告以原處分通知原告於上開要點第3點之1施行後優惠存款期滿續存時，應按該得續存優惠存款之最高金額927,032元辦理，原處分略以：「一、依民國95年1月27日發布修正並自同年0月00日生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之1/12合計之每月退休所得，不得超過最後在職同薪級人員現職待遇之上限百分比（以下簡稱退休所得上限百分比），超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。至於學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點修正生效前已退休人員，其於臺灣銀行辦理優惠存款分為1年期及2年期，期滿須辦理續存，基於退休所得合理化並與現職人員權益衡平之考量，故上開第3點之1乃同時明定，已退休人員於養老給付續存時亦應受退休所得上限百分比之限制。二、依上開學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1規定計算，台端得辦理優惠存款之金額為927,032元；又依臺銀檢送之資料清冊，台端目前辦理優惠存款之公保養老給付金額總額為1,643,900元，高於得續存之最高金額927,032元。是以，台端於上開第3點之1施行後優惠存款期滿續存時，應按該最高金額927,032元辦理。」等語，核與公保優存要點第3點之1規定，並無不合。是原告及辦理原告優惠存款之臺灣銀行股份有限公司中壢分公司均應受原處分拘束，僅得依原處分所核定927,032元辦理優惠存款給予利息。
四、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公教人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12
月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院64年2月3日以台64財字第989號令訂定發布本件公保優存要點6點後開辦。按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。
則被告依公保給付優存要點第3點之1規定所作成之原處分，亦無違反法律保留之疑義。
五、教育人員退撫新制自85年2月1日開始實施後，兼具新、舊制年資之退休教育人員計算退休給與時已較為有利，加上舊制年資之退休給與另享有18%優惠存款利息，以致產生部分人員之退休所得超過在職同薪級人員現職月薪資所得之不合理現象。教育部為使教育人員退休所得合理化，並兼顧國家財經、社會環境之變遷，以及國內金融市場低利率趨勢之情形，參照銓敘部之公務人員退休所得合理化改革方案修正公保優存要點第3點之1，實施教育人員退休所得合理化改革方案。依據公保優存要點第5點：「本要點未經規定事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。
」又按公保優存要點第3點之1修正（即教育人員退休所得合理化改革方案），其設計之中心概念，在於運用所得替代率之概念，讓同一位人員在職期間之待遇與退休所得能有合理的區別。其為考量整體實質公平原則而設計，且優惠存款制度既屬政策性福利措施，教育部自得本於權責，審酌整體衡平、政府財政狀況等因素，適度限縮其適用對象、範圍及其額度，並無不當侵害退休人員權益之情形。依公保優存要點第3點之1規定，支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之1/12合計之每月退休所得，不得超過最後在職同薪級人員現職待遇之上限百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。已退休人員於養老給付續存時亦應受退休所得上限百分比之限制。被告依上開規定核算被告得辦理優惠存款之計算，計算標準：⑴現職待遇（分母值）：含本（年功）俸＋專業加給或學術研究費＋主管職務加給＋年終工作獎金1/12。⑵退休所得（分子值）：含月退休金＋公保養老給付優惠存款每月利息＋年終慰問金1/12。⑶以95年待遇標準計算其現職待遇為82,389元（本薪45,665元、學術研究費25,570元、主管加給2,000元、1/12年終工作獎金9,154元），按所得替代率92%計算其退休所得上限為75,798元，扣除月退休金56,641元（舊制38,375元、新制18,266元）、1/12年終慰問金5,251元後，其每月優惠利息13,905元（75798.000-00000.3-5251.475=13,905.45），依計算公式核算其優存金額應為927,03
2元（13,905.45÷18%×12=927,032）（計算表見原處分卷第3頁）。原告不服改革方案中，所得替代率將退撫基金計入分子、未計入分母，及主管加給列入分子並不合理，違反平等原則云云，要非可採。
六、按教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則，也不發生補償之事由。原告主張本件溯及既往侵及原告權益，亦難成立。
七、復按未來退休之學校教職員向臺灣銀行股份有限公司辦理養老給付優惠存款時，必須適用修正後之公保優存要點規定，則已退休人員日後欲辦理優惠存款續存作業時，以二者既屬相同事物，自亦應一體適用修正後之公保優存要點規定，並非溯及既往。且退休所得合理化之措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則，也不發生補償之事由。原告主張本件溯及既往侵及原告權益，亦難成立。
八、再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。…」司法院釋字第525號解釋甚明。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：
即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件；原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3點之1修正後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟按司法院釋字第
280號解釋揭櫫「…優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司法院釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行股份有限公司中壢分公司間亦是每兩年或一年簽定優存契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。
九、綜上所述，被告以原處分減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年6月12日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官張瓊文
法官王碧芳法官胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年6月12日
書記官黃玉鈴