裁判字號：最高行政法院90年判字第2352號判決
裁判日期：民國90年12月07日
裁判案由：噪音管制法
最高行政法院判決九十年度判字第二三五二號
原告七六八六部隊代表人甲○○被告花蓮縣政府代表人 王慶豐 右當事人間因噪音管制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十八年十二月七日八八環署訴字第八○○○九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實緣原告為花蓮機場之管理單位，該機場依行政院環境保護署八十一年九月二日八一環署空字第四○二五三號函指定公告為須設置自動監測設備連續監測飛航噪音狀況之航空站。依噪音管制法第十一條第一項暨同法施行細則第十三條第一項規定，該自動監測設備應具有自動且連續收集三日以上航空噪音日夜音量之功能。復依機場周圍地區航空噪音防制辦法第五條規定，航空噪音日夜音量測定之氣象條件為風速須在每秒五公尺以下，故自動監測設備應包含風速計。由於花蓮機場航空噪音監測網站尚未裝置風速計，曾經前台灣省政府環境保護處於八十六年十二月十五日召開會議，決議請原告於八十七年三月底以前向被告所屬環境保護局提報氣象監測設備之設置計畫書，俟奉核定後據以實施，未如期提報者將依法予以處罰。原告雖於八十七年三月三十日向該局提報噪音監測網加裝風速計改善計畫書，預計於八十七年十二月三十一日前完成十七個監測站風速計之安裝，並經該局於八十七年四月八日函復同意備查。嗣原告未能於期限內完成風速計安裝，被告乃以原告違反噪音管制法第十一條第一項，依同法第十九條規定，裁處新台幣（下同）十五萬元罰鍰，並通知限於八十八年六月三十日前改善完成。原告不服，提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：
一、按人民之財產權應予保障，憲法第十五條定有明文。因此，財產權為人民受憲法保障之基本權利，非為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序或增進公共利益所必要，不得以法律限制之，憲法第二十三條亦有明白之規定。反言之，國家若有必要需對人民權利為限制者，即必須保留以法律為規定，此即行政法上所謂法律保留之原則。而對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民財產自由權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。亦有司法院大法官會議釋字第三一三號、第三九○號、第三九四號、第四○二號解釋可按。而此項經授權而訂定之行政命令顯係行政機關基於法律之授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，即一般所稱之法規命令（行政程序法第一百五十條參照），則法理上，此項法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。已公布並訂於民國九十年一月一日施行之行政程序法於第一百五十條規定：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」可資參照。
二、本件機場周圍地區航空噪音防制辦法笫一條規定：「為防制機場周圍地區航空噪音，特訂本辦法」，並未明列其法律授權之依據，與一般法規命令均於第一條列明其法律授權之依據之情形（例如噪音管制法施行細則第一條、易發生噪音設施設置及操作許可辦法第一條、民用航空器噪音管制辦法第一條）顯不相同，則此行政命令之性質是否係屬可對外發生法律效力用以作為行政罰構成要件拘束人民自由權利之法規命令而得作為行政法之法源即非無疑。再者噪音管制法（下稱本法）第十一條、第十九條關於所謂自動監測設備之設置標準及應具備之功能，並無如本法第七條第二項就噪音管制標準、類別及測量方法授權主管機關訂定行政命令予以規範（主管機關乃依此訂定噪音管制標準此一法規命令性質之行政命令），亦無如本法第八條第二項就易發生噪音設施設置及操作之許可標準及程序授權主管機關訂定行政命令，僅於本法第二十五條授權主管機關訂定本法之施行細則，而主管機關亦已根據本法第二十五條之授權訂有噪音管制法施行細則，並於該細則第十三條就本法第十一條、第十九條關於自動監測設備之設置標準及功能訂有「本法第十一條所謂自動監測設備，應具有自動且連續收集三日以上航空噪音日夜音量之功能」之條文，則主管機關另以本法所未授權制定之行政命令就本法第十一條、第十九條行政罰之構成要件事項為補充規定，且於該行政命令中又未揭示據以制定之授權法律，即與前述憲法上法律保留之原則有違，乃屬增設法律所無之規定之處罰條件，亦與行政程序法上關於法規命令之制定程序相悖，應屬無效。被告據此違法之行政命令所設之行政罰構成要件科處原告罰鍰即屬違法。
三、又按，法治國家行政機關所為之行政行為攸關人民權益，其內容應求其明確，便利相對人遵循，或尋求救濟，即應具有預見可能性、衡量可能性及審查可能性。此外，行政行為基於法治原則，當然不得與法律明文之規定相牴觸。此即行政法上所謂行政行為應符合明確性之原則及法律優越之原則（中央法規標準法第十一條、行政程序法第四條參照），向為我國學說、實務上所肯認，行政程序法第五條亦規定：「行政行為之內容應明確。」是行政機關發布行政命令或作成行政處分等行政行為時，應就其規範對象、構成要件、法律效果等為明確之表示，始與明確性之要求無違。且亦不得與該行政行為之上位規範相牴觸（例如發布命令不得牴觸憲法與法律，作成行政處分不得牴觸憲法、法律、行政命令），始與法律優越之原則無違。
四、查機場周圍地區航空噪音防制辦法（下稱本辦法）第五條僅就航空噪音日夜音量之測定條件為規定，其中第五款乃係就測定之氣象條件規定須在風速每秒五公尺以下，衡諸該條文文義並非就本法第十一條、第十九條自動監測設備之設置條件為補充規定甚為顯然，此與該條第二款「測量儀器：須使用符合國際電工協會標準之噪音計」之規定相互比較觀之，更為明顯。本件被告所為行政處分參酌被告於訴願之答辯書理由及歷審訴願決定理由均據該規定推論依本法第十一條、第十九條經中央主管機關指定公告之航空站設置之自動監測設備其功能須包含測量風速之功能，從而該自動監測設備應具備風速計，並以之作為裁罰之依據云云，顯與該辦法第五條第五款之規定文義相牴觸，而與法律優越原則有違，而其以推論方法設定所謂自動監測設備之設置條件，亦與行政命令內容明確性之要求有違，被告據以裁罰，亦屬違法。
五、又按行政機關基於法律之授權發布之命令稱為授權命令，於相當程度內得規範人民權利義務之事項，而具法規命令之性質巳如前述。至於並無法律授權而由行政機關依其組織法所訂法定職權所訂定之行政命令，即學理上所稱職權命令，學理上多限制其內容僅得為規範行政體系內部事項，而不對外發生規範人民權利義務效力之行政規則性質之行政命令，且就新制定行政程序法第一百五十條：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」第一百五十九條：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定」等規定相互比較觀之益臻明確。查前開機場周圍地區航空噪音防制辦法（下稱本辦法）並非依法律授權所定之行政命令，已如前述，至多僅係中央主管機關環境保護署基於其法定職權所定之職權命令，其中第五條之規定倘如被告解為係人民有設置風速計之行政義務，則不啻已非行政機關之內部行政規則性質之行政命令，而係對外發生規範人民權利義務事項之法規命令，衡諸前述多數學說見解及新制定之行政程序法之規定而言，此辦法第五條當屬違法之行政命令，應屬無效。
六、又按「基於法規之申請，以掛號郵寄方式向行政機關提出者，以交郵當日之郵戳為準。」行政程序法第四十九條定有明文。此乃因郵送期間往往並非申請人民所能掌握，故各國法制均明定將其於計算期間時予以扣除（奧地利普通行政程序法第三十三條參照）。由此可知新制定之行政程序法對於人民向行政機關為申請行為之意思表示生效時點並不採到達主義而係採發信主義。查，依噪音管制法施行細則第十七條第一項規定：「場所、工程及設施因情形特殊無法於期限內完成改善者，得於期限屆滿前，檢具改善計劃書，向當地主管機關申請延長改善期限。」其中延期之申請當即係前開行政程序法第四十九條所稱基於法規之申請，則申請人當只須於期限屆滿前以掛號郵寄方式提出申請，即未違反法定之期限。查本件，原告於其採購安裝風速計預算仍未奉核定，而於改善期限尚未屆至之八十七年十二月三十一日上午九時將申請延期之文件掛號郵寄被告申請延展安裝風速計期限，雖該文件至八十八年一月四日始行到達被告，然既於期限屆至前掛號付郵，衡諸前揭法理，該申請效力即應於八十七年十二月三十一日發生，從而並未逾越期限則被告對此展延期限是否合理不予審酌，逕予裁罰，亦與法有違。
七、原告於期限前將延展申請提出已如前述，則被告即應就延展是否適當加以審酌。按憲法第七條所揭示之平等原則（行政程序法第六條參照），及其衍生之禁止差別待遇原則，因而行政法上乃要求行政機關於對相同事件行使公權力即須自我拘束，盡量抑制其權力，避免對相同事件作成不同之處置，否則行政行為可能牴觸平等原則而違法，同時亦可能因裁量權限之濫用而屬實質違法。因此行政先例足以產生行政自我拘束，如無合理之理由，即不得任意出入，違反平等原則（行政法院七十三年度判字第九四五號判決參照）。查空軍台南機場與原告同為依法應設置自動監測設備之航空站，且亦同樣於八十七年十二月底以前因上級機關預算審查延宕問題未能於期限屆至前改善完成，然卻得其主管機關准許延長，衡諸前述，被告即無不准原告延展改善期限之理由。綜上所述，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：
一、依機場周圍地區航空噪音防制辦法第五條之規定，航空噪音日夜音量之測定氣象條件，風速需在每秒五公尺以下，故監測站需具風速計之設備，同法第六條規定連續監測航空噪音狀況之航空站，在完成設置並運作一年後應提報主管機關指定之資料。又依前臺灣省政府環境保護處八十六年十二月十七日環二字第八一四八號之規定，空軍東部指揮部應於八十七年三月底前向花蓮縣環境保護局提報氣象監測設備之設置計畫書，內容需含合理之工作進度。原告於八十七年三月三十日以捷鏗二四一九號函送噪音監測網加裝風速計改善計畫書至被告所屬環境保護局，其中改善計畫（一）預計籌款及開標作業時程需三個月、廠商工期三個月，最快需於八十七年十二月三十一日前完成，（二）計畫於八十七年十二月三十一日前完成十七個測站風速計。原告稱此計畫係空軍總部所擬非原告所能掌握，且內容使用「最快」之用語，以因應無法掌握之期程。該局認為設置計畫書之內容已要求合理之工作進度期程，其內容原告應與該上級單位協調後才提報，故於八十七年四月八日花環二字第三七六二號函同意報備，若於計畫書之內容保留彈性之意，實有不妥，且要求提報該項資料至該局並無不妥。
二、原告於八十七年十二月三十一日敘恰九七九二號函說明礙於經費無法如期完工。惟該部隊自提出預算需求至同意獲款支援（空軍總司令部八十七年十一月十三日游綸字二四九五號同意函）已歷時八個月，又於八十七年十二月十七日以敘恰九三八六號函向該軍後勤部提採購申請書，卻延至預計完工日才至花蓮縣環境保護局報備，花蓮縣環境保護局又於八十七年十二月二十三日八七花環二字第一五九八九號函要求該軍依計畫進行，該部隊無法如期完工卻不主動向主管機關報備，實有不妥。
三、原告稱台南機場情況相同，但台南市及台南縣環境保護局則同意該機場延期完成，同一情況事件各行政部門應同一處置。花蓮縣環境保護局乃原告之主管機關，且該軍無法如期完工之報備乃係由花蓮縣環境保護局以八十七年十二月二十三日八七花環二字第一五九八九號函要求該軍應如期完工，該軍才函復，並非主動報備，對於此處分乃依法處理，應無不妥。又台南機場無法如期完工乃於期限前主動要求延期，故台南市及台南縣環境保護局同意延期實無不妥。原告稱該系統由行政院環境保護署於八十年設置完成後撥交該軍操維，撥交時並無設置風速計，於加裝期間仍依規定實施監測及申報紀錄。而機場周圍地區航空噪音防制辦法係八十三年八月三十一日頒訂，該軍之監測站無風速計設備，故前台灣省政府環境保護處八十六年十二月十七日環二字第八一四八號規定，應於八十七年三月底前向被告所屬環境保護局提報氣象監測設備之設置計畫書，內容需函合理之工作進度，惟該軍未如計畫所提加裝風速計，該申報之內容則不符機場周圍地區航空噪音防制辦法第五條，航空噪音日夜音量之測定氣象條件，風速需在每秒五公尺以下之規定，及同法第六條連續監測航空噪音狀況之航空站，在完成設置並運作一年後應提報主管機關指定之資料。綜上所述，請判決駁回原告之訴等語。
理由按「經中央主管機關指定公告之航空站，應設置自動監測設備，連續監測其飛航噪音狀況。」「違反第十一條規定者，處航空站新台幣十五萬元以上三十萬元以下罰鍰。
」噪音管制法第十一條第一項、第十九條分別定有明文。法文已明定處罰之構成要件，含有自動監測設備、連續監測之要素。至如何之設備，始符合自動監測設備之要求，又應以如何之測定條件實施監測，均涉專業技術之執行，非不可由主管機關為之補充。行政院環境保護署於八十三年八月三十一日以八三環署空字第四三○二二號令發布之機場周圍地區航空噪音防制辦法第五條規定：「航空噪音日夜音量之測定條件如左：．．．五、氣象條件：風速須在每秒五公尺以下。」即屬執行上開法律規定所為之技術性補充規定，未逾越法律意旨。自動監測設備應備有依此測定條件監測之構件，如測量風速之風速計，乃屬當然。若所設置之自動監測設備無風速計之構件，即難認為已依法設置，如又具備其他處罰之構成要件，主管機關非不得依前開規定處罰之。依噪音管制法第十一條、第十九條之規定，受處罰之對象以經中央主管機關指定公告之航空站為限，究竟應自指定公告後多久設置完成自動監測設備，噪音管制法並無規定，其施行細則第十三條第二項定為一年，係認為合理作業之相當期間。通常情形，經指定公告應設置自動監測設備之航空站逾一年猶未設置完成者，主管機關即得予以處罰。但如主管機關就該航空站之特殊情況另有考量，逾一年而未予處罰，嗣後仍欲就其未設置完成之事實予以處罰，應斟酌其特殊情況已不存在，業已經過合理之相當期間因素，始無違前開法條規定處罰之意旨。本件原告為花蓮機場之管理單位，該機場經行政院環境保護署八十一年九月二日八一環署空字第四○二五三號函指定公告為須設置自動監測設備連續監測飛航噪音狀況之航空站。依噪音管制法第十一條第一項暨同法施行細則第十三條第一項規定，自動監測設備應具有自動且連續收集三日以上航空噪音日夜音量之功能，復依機場周圍地區航空噪音防制辦法第五條規定，航空噪音日夜音量測定之氣象條件為風速須在每秒五公尺以下，故自動監測設備應包含風速計。由於花蓮機場航空噪音監測網站尚未裝置風速計，曾經前臺灣省政府環境保護處於八十六年十二月十五日召開研商機場航空噪音監測資料之提報及審核標準相關事宜會議，決議請原告於八十七年三月底以前向被告所屬環境保護局提報氣象監測設備之設置計畫書，俟奉核定後據以實施，未如期提報者將依法予以處罰。原告已於八十七年三月三十日向被告所屬環境保護局提報噪音監測網加裝風速計改善計畫書，預計於八十七年十二月三十一日前完成十七個監測站風速計之安裝，並經該局於八十七年四月八日函復同意備查。嗣原告未能於預定期限內完成風速計之安裝，乃以八十七年十二月三十一日（八七）敘怡九七九二號函向被告所屬環境保護局說明無法如期完成裝設之理由，並申請改善期限展延至八十八年六月底，該函於八十八年一月四日送達該局，未獲該局之核復。案經被告以原告未於八十七年十二月三十一日前完成風速計安裝，違反機場周圍地區航空噪音防制辦法第五條之規定，乃裁處原告新台幣十五萬元罰鍰，並限於八十八年六月三十日前完成改善，逾期未完成改善，將按日連續處罰。經查原處分引據之處罰規定，為噪音管制法第十一條第一項、第十九條，揆諸首揭法條全文，並無得限期改善，逾期未完成改善即按日連續處罰之內容。究竟原處分限期原告改善完成否則按日連續處罰部分，所據者何，並不明確。次查原告管理之花蓮機場於八十一年九月即經指定公告為應設置自動監測設備之航空站，於八十三年八月由行政院環境保護署發布機場周圍地區航空噪音防制辦法，規定測定噪音之風速條件後，原告即有於一年內設置完成風速計之義務。但原告並未裝設，被告始終未予處罰，直至八十六年十二月間，始由前台灣省政府環境保護處召開研商機場航空噪音監測資料之提報及審核標準相關事宜會議，決議請原告於八十七年三月底以前向被告所屬環境保護局提報氣象監測設備之設置計畫書，俟奉核定後據以實施，未如期提報者將依法予以處罰。並未限定原告應於何時設置完成，顯見係考量原告之特殊情況。原告已於該決議所限之期間內向被告所屬環境保護局提報設置計畫書，不生依該決議，未如期提報將依法予以處罰之情事。原告雖未於計畫書所預計之設置完成日期八十七年十二月三十一日前完成風速計之裝設，但已備函說明其理由，係因上開決議要求其設置風速計時，其次一年度預算額度已奉核定，無從增編購置經費，經層報國防部爭取經費，始於八十七年十一月十日同意撥款，之後採購又須呈報上級審查，預計八十八年六月底可以完成裝設等情。被告對之並不爭執，且被告亦以原告所預計之八十八年六月底（三十日）為改善期限，直認其所預計之完成裝設日期為合理，乃被告於收受原告陳報理由後一個月，對原告已歷數年之久，未依法設置噪音監測自動設備之事實予以處罰。依其自訴願答辯以後所稱，因原告未能於原預計完成設置之期限（八十七年十二月三十一日）完成，又不主動向被告報備，與台南機場由與原告同屬空軍之單位管理，該單位亦未能於原定之八十七年底完成相同設備，但已於期限前報請延期完成，經當地主管機關同意，而未予處罰情形不同云云。則其對原告處罰，似係考慮原告未於原訂期限前報備之情由，而未斟酌原告未能如期完成之特殊情況是否已不存在及期待其設置完成之合理的相當期間因素，揆諸前述說明，所為處罰尚不合法律規定之意旨。況原告前曾主張其於八十七年十月由所屬承辦人員 劉志儒 向被告所屬承辦人員 洪秋琪 說明預算仍未核定之事實，請示被告可接受原告如何之作為，經洪秋琪告以俟原告預知完成時限後再函知等情。如果屬實，是否已有期限前報備之表示，非無推求餘地。被告並未詳查，遽以原告未主動報備，實有不妥為考量，對原告施以處罰，亦有可議。訴願、再訴願決定未予糾正，均有未合，原告指摘為違法，非全無理由。
應悉予撤銷，由被告詳查後另為適法之處理。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年十二月七日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官高啟燦法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國九十年十二月七日