裁判字號：高雄高等行政法院94年訴字第205號判決
裁判日期：民國94年10月31日
裁判案由：區域計畫法
高雄高等行政法院判決
94年度訴字第205號原告甲○○被告屏東縣政府代表人乙○○○○○○訴訟代理人丙○○上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十四年一月十一日台內訴字第０九三０００八０九一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣坐落屏東縣○○鄉○○○段○○○○號國有土地（編定為一般農業區農牧用地），經被告所屬盜（濫）採砂石聯合稽查小組於民國（下同）九十二年三月十五日赴現場勘查，發現原告未經申請核准，擅自開挖土石約三十立方公尺。案經被告認為系爭土地未經申請核准，擅自變更地形地貌，濫採並堆置砂石違規使用，乃以九十二年三月十五日屏府地用字第００００三八號處分書，處原告新台幣（下同）三十萬元罰鍰，並限於九十二年三月二十二日以前恢復土地原狀（該處分書將違規土地標示誤載為同段六六四地號土地）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回；嗣因原告就本件另涉嫌竊盜刑事部分，經台灣屏東地方法院檢察署檢察官發覺原告違規之地點記載有誤，通知被告會同里港地政事務所等機關會勘結果，原告違規地點應為坐落屏東縣○○鄉○○○段○○○○號國有土地，被告乃將上開處分撤銷，另以九十二年九月八日屏府地用字第０九二０一五三二三一號處分書，處原告三十萬元罰鍰，並限於九十二年九月三十日以前恢復土地原狀作農牧用地使用。原告不服，提起訴願，經內政部以現場有新舊二坑洞，舊洞是否為原告所挖掘？若非原告所挖掘，則扣除該坑洞後，其處罰所據之事實已變更，是否仍處三十萬元罰鍰？事實不明，乃將原處分撤銷，著由被告另為適法之處分。經被告重新調查結果，認定原告僅有挖掘新洞即查獲坑洞現場勘查草圖所示Ｂ洞，改處罰原告挖掘Ｂ洞之行為，惟仍處原告三十萬元罰鍰，並限期改善，因處分書未能於限期改善之期限前送達原告，故被告先後二次撤銷原處分，再重為處分，最後一次以九十三年四月八日屏府地用字第０九三００五七五四０號處分書，處原告三十萬元罰鍰，並限於九十三年五月七日以前恢復土地原狀作農牧用地使用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、被告依據其所屬盜（濫）採砂石聯合稽查小組現場勘查紀錄，及九十二年九月八日屏府地用字第０九二０一五三二三一號違反區域計畫法行政處分書等相關資料，顯示被告誤認原告違規事實行為時間地點：係九十二年三月十五○○○鄉○○○段○○○○號。然原告實為在自己之土地範圍內挖掘砂石，目的為用於鋪設私設道路及堆置防止大雨沖刷其土地周邊，且所挖掘之土石三十立方公尺，皆未曾運離，何來盜採砂石？此種種不實，是被告未依事實查明，其行為及地點皆不合，且違反誠信原則及權利義務平等法則。
二、被告所屬地政局遲至九十二年七月二十三日再行會同台灣屏東地方法院檢察署國土保持小組、地政局、環保局、高樹鄉公所、里港地政事務所等政府機關單位進行會勘，其用意何在？事過將近四個多月（行為時間為九十二年三月十五日）再行複勘，其期間與勘驗過程皆是官方人員自行認定，行政單位皆未依規定函知會同原告複勘，其認定非原告於九十二年三月十五日陳述之事實行為及地點，其未依法行政於法不合。
三、復依據內政部台內訴字第０九二００七一八八二號訴願決定書，原告因違反區域計畫法事件，不服被告九十二年九月八日屏府地用字第０九二０一五三二三一號處分書，提起訴願，經上開訴願決定：原處分撤銷，於二個月內由被告另為適法之處分。本件原告原處分所記載之地點為坐○○○鄉○○○段○○○○號土地，嗣後被告另為處分之地點，非原處分事實，其時效已逾期；且原告處分事實，○○○鄉○○○段○○○○號土地係私有土地，有關開挖部分早已完成回填，其與本件無關。按訴願法第八十一條第一項訴願有理由者，受理機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。第二項，前項訴願決定撤銷原行政處分，發回原行政處分機關另為處分時，「應」指定相當期間命其為之。本件按訴願決定「應於兩個月內」為之，但時效已逾法定期間，依法應予撤銷本件，方符法律規定。
乙、被告主張之理由：本件原告在坐落屏東縣○○鄉○○○段○○○○號國有土地（編定為一般農業區農牧用地），未經申請核准擅自挖掘坑洞變更地形、地貌，且未依非都市土地容許使用執行要點規定辦理許可使用手續，即違規使用。案經被告盜（濫）採砂石聯合稽查小組於九十二年三月十五日接獲通報前往現場，查獲原告已於上揭土地開挖土石二處，並將砂石堆置於現場，挖掘深度為長約十六公尺、寬約七公尺及五．五公尺、深約三公尺及二．七公尺。被告即依行政程序法第一百零四條規定請原告陳述意見，並經其陳述略以：「下午兩點挖取土石作填路面用，沒有申請．．．。挖掘數量約三十立方公尺，．．．所挖之砂石堆置於旁邊之土地上．．．。」據上所述，原告未經申請核准即採挖土石已是不爭之事實，原告辯稱僅係將挖取砂石舖設在自己工地上作私人道路使用，並將所挖砂石堆置於旁邊土地上等語。然依據稽查小組提供照片顯示與原告所述不合，故違反區域計畫法第十五條及非都市土地使用管制規則第六條規定至為明確。被告遂依據區域計畫法第二十一條第一項規定以九十二年三月十五日屏府地用區字第三八號處分書裁處原告罰鍰三十萬元，並限於九十二年三月二十二日以前，恢復土地原狀作農牧用地使用（原告亦曾於陳述意見時當場承諾七日可恢復原狀）。本件初因地號誤植被告改以九十三年四月八日屏府地用字第０九三００五七五四０號重新開立處分書罰鍰三十萬元，並限於九十三年五月七日以前恢復原狀。被告所為處分，並無不合。
理由
一、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄巿、縣（巿）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」分別為區域計畫法第十五條第一項前段及第二十一條第一項規定甚明。次按「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。」、「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」亦分別為行為時非都市土地使用管制規則第六條第一項前段及非都市土地容許使用執行要點第四點所明定。是使用各種經劃定使用分區並編定使用地類別之非都市土地，未涉及建築行為及「變更地形地貌」者，除法令另有規定外，應符合上開執行要點附件一及規則附表一所定許可使用細目，始得免辦理許可使用手續。
二、本件坐落屏東縣○○鄉○○○段○○○○號國有土地（編定為一般農業區農牧用地），經被告所屬盜（濫）採砂石聯合稽查小組於九十二年三月十五日赴現場勘查，發現原告未經申請核准擅自開挖土石約三十立方公尺。案經被告認為系爭土地未經申請核准擅自變更地形地貌，濫採並堆置砂石違規使用，乃以九十二年三月十五日屏府地用字第００００三八號處分書，處原告三十萬元罰鍰，並限於九十二年三月二十二日以前恢復土地原狀（該處分書將違規土地標示誤載為同段六六四地號土地）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回；嗣因原告就本件另涉嫌竊盜刑事部分，經台灣屏東地方法院檢察署檢察官發覺原告違規之地點記載有誤，通知被告會同里港地政事務所等機關會勘結果，原告違規地點應為坐落屏東縣○○鄉○○○段○○○○號國有土地，被告乃將上開處分撤銷，另以九十二年九月八日屏府地用字第０九二０一五三二三一號處分書，處原告三十萬元罰鍰，並限於九十二年九月三十日以前恢復土地原狀作農牧用地使用。原告不服，提起訴願，經內政部以現場有新舊二坑洞，舊洞是否為原告所挖掘？若非原告所挖掘，則扣除該坑洞後，其處罰所據之事實已變更，是否仍處三十萬元罰鍰？事實不明，乃將原處分撤銷，著由被告另為適法之處分。經被告重新調查結果，認定原告僅有挖掘新洞即查獲坑洞現場勘查草圖所示Ｂ洞部分，乃改處罰原告挖掘Ｂ洞之行為，惟仍處原告三十萬元罰鍰，並限期改善，因處分書未能於限期改善之期限前送達原告，故被告先後二次撤銷原處分，再重為處分，最後一次以九十三年四月八日屏府地用字第０九三００五七五四０號處分書，處原告三十萬元罰鍰，並限於九十三年五月七日以前恢復土地原狀作農牧用地使用等情，業據兩造分別 陳明 在卷，復有現場勘查紀錄、勘查草圖、會勘紀錄、被告處分書及訴願書等影本附原處分卷可稽。而原告提起本件訴訟係以：其僅在自己之土地範圍內挖掘砂石，目的為用於鋪設私設道路及堆置防止大雨沖刷其土地周邊，且所挖掘之土石三十立方公尺，皆未曾運離，被告未依事實查明，其行為及地點皆不合，自有違誤等語，資為論據。
三、經查，原告未經申請許可，而於九十二年三月十五日在系爭一般農業區農牧土地，挖掘土石，而其開挖面積寬五．五公尺，深二．七公尺，共挖掘土石約三十立方公尺，核已變更該土地地形地貌，此有現場勘查紀錄、勘查草圖及現場照片等附卷足稽。原告雖主張系爭坑洞在日據時代即已存在，其挖掘上開農地係為疏濬水溝，以利下游農民灌溉，並回填土方施作道路以方便農民通行，且在該挖掘之坑洞養魚，被告不應對其處罰云云。然查，系爭農地經查獲有新舊即Ａ、Ｂ二個坑洞，而較小之Ｂ洞為原告所挖掘，為原告所自承；又上開坑洞並非灌溉或排水溝渠，且因一般溝渠連接上下游，在溝渠內養魚，容易逸失，故一般養殖魚類，均係以魚塭養殖，是原告所挖掘之坑洞，應係以養殖為目的，而非為疏濬水溝之用，故原告主張其係為疏濬水溝而挖掘系爭農地云云，尚難採信。則原告挖掘上開坑洞，既已變更地形地貌，自應向主管機關申請許可，非可任意為之，乃原告竟未經許可，而擅自開挖土地致變更地形地貌，已違反農牧用地管制之規定，被告以原告違反區域計畫法第十五條第一項規定，依同法第二十一條第一項規定，除裁處原告罰鍰三十萬元部分，因有後述裁量違法之情形外，其餘命原告限於九十三年五月七日以前恢復土地原狀作農牧用地使用部分，並無不合。
四、至被告依區域計畫法第二十一條第一項規定裁處原告三十萬元罰鍰部分，按「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」為行政程序法第十條所明定。因此，裁量權之行使若有逾越法定裁量範圍或不符法規授權目的之情形，即構成違法。詳言之，「裁量逾越」即係逾越法定裁量範圍之違法裁量；而「裁量濫用」及「裁量怠惰」則屬不符合法規授權目的之違法裁量。因此，行政機關在行使裁量權時，雖未逾越授權範圍，但其並未本於立法者授權之目的，針對個別之違法態樣，審酌實際情況，在授權裁量範圍之內，選擇最恰當之法律效果，或根本未予斟酌即作出決定，或率為法定最高額度之裁罰，即屬不符法規授權其裁量之目的，而構成裁量違法（最高行政法院八十三年度判字第二二九一號判決及 李惠宗 著行政法要義第一九三頁、一九四頁參照）。經查，本件原告於九十二年三月十五日未經許可而擅自開挖土石之行為，固構成區域計畫法第十五條規定之違章行為，已如前述；然查，區域計畫法第二十一條第一項規定之罰鍰額度，為六萬元以上，三十萬元以下，其規範目的，在於授權主管機關應審酌個案違規情節，作出最適當之處罰；經查，原告上開違規行為，以其開挖之規模觀之，其情節尚非最嚴重；然本件被告並未針對原告違規情節予以考量，而係逕依縣長政策性之指示，不論原告違規情節是否嚴重，即對原告裁處最高罰鍰三十萬元等情，業據被告陳明在卷（見本院九十四年六月二十三日準備程序筆錄第二頁），足見被告根本未就原告違規之情節予以斟酌即作出裁處最高罰鍰之決定，此由被告第一次處罰原告三十萬元罰鍰，係認定原告挖掘Ａ、Ｂ二坑洞，經訴願決定撤銷原處分後，被告改認定原告僅挖掘Ｂ坑洞，惟仍處罰原告三十萬元罰鍰，亦可得知，揆諸上開說明，其並不符合法規授權其裁量之目的，是關於原處分裁處原告最高罰鍰部分即有裁量濫用之違法。
五、綜上所述，原告主張其僅為疏濬水溝而挖掘系爭農地云云，並不可採。從而，被告以原告未依規定申請許可，即擅自於九十二年三月十五日挖掘系爭農地，破壞該土地原始地形地貌，違反區域計畫法第十五條第一項規定之違章事實既臻明確，則被告依同法第二十一條第一項規定，以九十三年四月八日屏府地用字第０九三００五七五四０號處分書，命原告於九十三年五月七日以前恢復土地原狀作農牧用地使用之處分，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告起訴意旨就此部分求為撤銷，為無理由，應予駁回。至被告上開處分書裁處原告三十萬元部分，被告未斟酌原告違反農地使用管制之個案情節，即處以最重三十萬元罰鍰之處分，不符合法律授權裁量之目的，難謂無裁量怠惰而屬裁量濫用，依上所述自構成裁量瑕疵之違法。原告起訴就此部分為指摘，非全無理由，訴願決定未予糾正，亦有未洽，故原告就此罰鍰部分求為撤銷，非無理由，惟因罰鍰金額涉及被告裁量權之行使，爰將訴願決定及原處分關於罰鍰部分撤銷，由被告另為適法之處分。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條，判決如主文。
中華民國94年10月31日
第三庭審判長法官邱政強
法官詹日賢法官李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國94年10月31日
書記官周良駿