最高行政法院90年度判字第2465號判決

裁判字號：最高行政法院90年判字第2465號判決

裁判日期：民國90年12月20日

裁判案由：廣播電視法

最高行政法院判決九十年度判字第二四六五號
原告超級傳播股份有限公司代表人甲○○被告行政院新聞局代表人 蘇正平 右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十九年一月十日台八十九訴字第○○七二四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實緣原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視「超視」頻道於八十七年十一月二十八日二十一時十四分、二十七分、二十八分許於播放之「媽媽請你也保重」節目中插播「新黨鐘擺」、「中國國民黨臺北市黨部－選市長選能力也選人品」、「中國國民黨－再造臺灣、跨越二○○○」競選廣告，違反行為時廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一之規定，被告行政院新聞局乃依同法第四十五條之二規定，以八十八年二月五日（八八）建廣五字第○二○三六號函處原告罰鍰三萬元（折合新台幣九萬元）。原告不服，循序提起訴願、再訴願均遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、本廣告非競選廣告，原告並未違反公職人員選舉罷免法之規定：按所謂競選廣告者，係指以為候選人競選、拉票之目的於電視、廣播播放之廣告。「中國國民黨臺北市黨部－選擇市長選能力也選人品」（正確名稱應為阿扁篇）、「中國國民黨－再造臺灣、跨越二○○○」（正確名稱應為政策領航篇）及「新黨－鐘擺」（正確名稱應為鐘擺效應篇），廣告中並未有為任何候選人宣傳、拉票、或請求賜票之言詞，與競選廣告有別，非公職人員選舉罷免法所規範之對象，自無違反公職人員選舉罷免法之情事。原處分及訴願、再訴願決定僅以本廣告之播出時間為競選期間，即認定本廣告為競選廣告，顯有不常。事實上本廣告與競選活動毫無關係，其應可於任何時間播出而無疑義，原處分及訴願、再訴願決定不察誤為論責，應予撤銷。二、原處分及訴願、再訴願決定認事用法有違誤：（一）按「廣播電視節目供應事業之設立應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定。」廣播電視法第二十九條之一定有明文。就條文內容以觀之，得準用廣播電視法第二十一條規定之事項者為「廣播電視節目內容及有關管理事項」部分，並不包括「廣告管理」部分。因就法律條文之文義解釋而言，「廣播電視節目內容」部分係屬例示規定，其規範內容極為明確，但所謂「有關管理事項」部分則為概括規定，該條文於適用時本應採限縮解釋之方式為之，即以前述列舉事項「廣播電視節目內容」為同一使用範圍為限，不得任意擴張其適用。被告機關不察，強稱第二十九條之一所指「有關管理事項」，除指「廣播電視節目內容有關管理事項」外，亦包括與節目性質完全不同之廣告業務之「廣告管理」在內，顯屬違誤。
（二）既第二十九條之一之僅以節目內容及其有關之管理事項而已，並未及於廣告事項，縱本廣告為競選廣告，仍無準用同法第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之餘地。是既然廣播電視法第二十九條之一並未就廣告事宜為規定，被告機關依廣播電視法第二十九條之一準用同法第二十一條之規定，而依同法第四十五條之二對原告處分即屬用法有誤，自應予以撤銷。（三）除第一項規定外，政黨候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳。公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項定有明文：１、公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規範之主體為政黨、候選人及為「從事競選活動」、或「為候選人宣傳」而自行要求於廣播電視託播競選廣告之第三人。一般言之，媒體係受他人委播之受託者而非自行播放該等廣告，因此所指第三人應是立於與政黨、候選人同一地位之非媒體第三者，並不包括廣播電視業者。該條文之規範內容並非限制廣播電視業者不得為他人播送競選廣告。是廣播電視業者接受政黨、候選人或第三人之委託而為競選廣告之播放，僅係一單純之商業行為，並無違法情事，自亦無公職人員選舉罷免法第五十條之一之適用問題，被告機關以電視台違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項該當廣播電視法第二十一條第二款規定之「廣播電視節目不得違背政府法令」冒然擴大處罰主體，其推理上容有誤會。２、中央選舉委員會八十八中選法字第八三六一五號之函釋，僅言「所稱自行播送廣告係指同條第一項選舉委員會辦理政見發表會以外，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託，播送競選廣告，應屬該項規範範圍。」惟從該項說明以觀，其僅闡明除廣播電視業者未受委託自發性播送候選人競選廣告外，原告單純因經營業務而受他人委託之播送行為，並非選罷法規範之範圍。被告機關任意擴張該函之解釋而誤為處分，顯有可議之處。３、縱認廣播電視業者之單純受託播送之行為仍屬違法，亦僅係為託播行為之政黨候選人或第三人之幫助行為。依學者之見解，除個別法規有明文規定得處罰幫助犯外，行政機關不得逕自對幫助犯為處罰。蓋若對廣播電視業者為處罰，無異於正犯不罰，幫助犯反受懲罰，其認事用法顯然輕重失衡，難謂適法。故廣播電視業者受他人委託而為播送競選廣告之行為自不得加以處罰。三、原處分及訴願、再訴願決定違反信賴保護原則及平等原則：於競選期間開始前全國各大電視台（尤以四大無線電視法為最）即不斷持續播放本廣告，各大報章媒體亦刊載大量之競選廣告，惟未見主管機關即被告機關有任何阻止或警告之行為，原告本於信賴認播送本廣告並無違法情事而繼續播送。詎被告機關竟於選舉過後始對原告處以最高額之罰鍰，其處分顯違政府公信。蓋被告機關對各電視台之播送競選廣告之行為以及平面報章媒體刊載競選廣告之行為皆視若無賭，至競選結束後始針對有線電台部分為罰鍰之處分，被告機關處罰之標準不一，如此選擇性處罰之作為，原告實難甘服，原處分及訴願、再訴願決定顯違信賴保護則及平等原則。四、原處分及訴願、再訴願決定與大法官會議釋字第三六四號抵觸：（一）按「以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法第十一條所保障言論自由之範圍。為保障此項自由，國家應對電波頻率之使用為公平合理之分配，對於人民平等接近使用傳播媒體之權利，亦應在兼顧傳播媒體編輯自由原則下，予以尊重，並均應以法律定之。」司法院大法官會議釋字第三六四號著有明文。又「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」中華民國憲法第十一條定有明文。又同法第二十三條明定：「以上各條例舉之自由權利，除為妨止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」顯見言論自由除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。揆諸前開解釋可知，以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法第十一條所保障言論自由之範圍，自亦有憲法第二十三條之適用。若非有憲法第二十三條規定之情形發生，不得以法律限制之。（二）競選廣告亦屬意見表達之一種方式，其目的在使候選人得以電子媒體方式將其個人之政見於廣播、電視公開播送使社會大眾得以共見共聞，若無憲法第二十三條之限制情事發生，自不得以法律加以限制。前開解釋旨在保障人民得平等接近使用傳播媒體權利，候選人亦屬受保護之範圍，於無憲法第二十三條之情事發生時，自得平等接近使用媒體。（三）再訴願決定機關以為被告機關限制政黨及候選人不得以廣播電視為競選廣告，其目的係在於促使選舉活動中候選人及政黨公平競爭，保障政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序及公共利益，其認事用法並未違憲云云。惟被告機關並非禁止各候選人及政黨委託廣播電視媒體播出競選廣告，只是規範限於某一時間內播出，然試問，僅僅規範競選廣告於特定時間內播放，如何能促進各候選人及政黨之公平競爭及平等使用媒體？再訴願決定之理由實屬牽強。再者，各候選人及政黨向來皆依其意願及選擇，自由製作廣告並向各廣播電視媒體託播，而無宗教、種族、政黨或其他任何條件之限制。本以確實落實公平競爭及平等使用媒體之精神，而能增進社會公共利益。被告機關無正當理由，恣意限制，即屬不當。（四）如前所述，競選廣告之播送並無憲法第二十三條之情事，本不得以法律限制之，公職人員選舉罷免法第五十條之一之規定違反憲法第二十三條之規定，即屬違憲，自不應予以適用，更遑論據以為處罰之依據。被告機關不察，竟以之對原告為處罰，顯為錯誤。五、原處分及訴願、再訴願決定違反比例原則：按對人民任何不利之處分，行政權力必須採行最緩和的手段，以侵犯人民權利最小的方式為之，是為比例原則。廣播電視法第四十五條之二規定之罰鍰範圍係三千元以上，三萬元以下。依前開比例原則，原告之違法情節僅屬一般，原處分及訴願、再訴願決定遽採最高額罰鍰對原告為處分，顯有違前開比例原則之情事。爰比例原則係行政法規中之帝王條款，如有違反即屬違法，是原處分及訴願、再訴願決定對原告採最高額罰鍰為處分，顯有未洽。請判決撤銷訴願、再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：一、「衛星廣播電視法」於八十八年二月三日經總統公布施行，該法第四十四條規定「本法公布施行前經營衛星廣播電視業務者，應於本法施行後六個月內，依本法規定申請許可。」本案原告違規事實及原處分之裁罰，發生於衛星廣播電視法公布施行後六個月內，是時原告仍屬廣播電視節目供應事業，本案應適用廣播電視法，合先敘明。二、按廣播電視法第二十九條之一規定「廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定」，同法第四十五條之二復規定「違反第二十九條之一之規定，經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶者，處二千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。」同法第二十一條第二款規定「廣播電視節目內容，不得有違背政府法令之情形。」查原告為廣播電視法第二十九條之一規定之廣播電視節目供應業者，其所播出者，不論係節目或廣告，均應受廣播電視法第二十一條及第三十二條規定（第三十二條：第二十一條之規定，於廣告內容準用之）之限制。三、查原告為合法設立之廣播電視節目供應事業，其所製播之「超視」頻道於八十七年十一月二十八日二十一時十四分、二十七分、二十八分許播出之「媽媽請你也保重」節目中，插播「新黨鐘擺」、「中國國民黨台北市黨部－選擇市長選能力也選人品」、「中國國民黨－再造台灣跨越二○○○」競選廣告，經中央選舉委員會認定已違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，此有該會八十七年十二月八日八十七中選法字第八一五六八號函暨八十八年一月十九日八十八中選法字第八一九九七號函可稽。原告於其所屬頻道播出上開違法廣告，已違反廣播電視法第二十一條第二款及同法第二十九條之一規定，被告爰依同法第四十五條之二處以罰鍰新臺幣九萬元，認事用法並無不當。原告為合法登記之廣播電視節目供應事業，為廣播電視法第二十九條之一之管理範疇；違反者，依廣播電視法處罰，自不待言。四、公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定所稱自行播送廣告係指同條第一項選舉委員會辦理政見發表會以外，自行播送之競選廣告而言，電視、廣播業者接受委託，播送競選廣告，應屬該項規範範圍，中央選舉委員會八十八年四月十三日八十八中選法字第八三六一五號函僅係重申前述意旨。公職人員選舉罷免法之主管機關為中央選舉委員會，該委員會即為該法之解釋及裁量機關，系爭廣告內容既經該委員會認定有違反公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項規定，被告之處分顯無不合。五、政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人、宣傳，為公職人員選舉罷免法第五十條之一第三項所明定；廣播電視節目供應事業所播送之內容不得有違背政府法令之情形，則屬廣播電視法第二十一條第二款之範圍。兩者所受規範之法令依據不同，其所違反之法令亦不同，廣播電視事業接受政黨、候選人或第三人之委託所為之違法播送行為，兩者間顯無正犯與幫助犯之關係，而為兩獨立之行為。被告機關對原告所為之處分，有明確之法令依據，該處分之合法性，殆無疑義。六、被告為使廣播電視事業瞭解有關競選廣告之規範，除曾藉媒體一再宣示主管機關之立場外，並於八十七年十月七日以（八七）建廣一字第一五九八○號函轉中央選舉委員會周知全國各廣電媒體，於競選活動期間及選舉投票當日勿播送競選廣告：為使業者有所遵循，更於八十七年十月二十日以（八七）建廣一字第一六五六七號函送「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」，該原則已明文規定，不問廣告主題係宣傳個人或政黨形象，其於非競選活動期間雖可播送，惟在競選活動期間均不可播送。原告漠視該處理原則之規範，於競選活動期間（八十七年十一月二十日至十二月四日止）仍恣意播送上開競選廣告，其違法事實甚明，被告機關於蒐集事證後予以處分，實屬當然。原告稱主管機關於競選活動開始前對各電視台播放本廣告未予阻止或警告，卻在選舉過後始處以罰鍰，有違政府公信乙節，純屬卸責之詞，核不足採。七、末查，大法官會議釋字第三六四號解釋，對於人民接近使用傳播媒體之權利應予尊重，以符憲法第十一條保障言論自由之範圍。按憲法第十一條保障人民之表現自由，係因表現自由為民主政治之基礎，文化進步之動力，故有予以保護之必要，公職人員選舉罷免法第五十條之一第一項之規定即為該精神之表現；惟表現自由亦非不受限制，憲法第二十三條規定「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，故行政機關為使選舉活動中候選人及政當得公平競爭，保障政黨平等使用廣播電視，以維持社會秩序並增進公共利益，於同條文第三項制定法律以限制政黨及候選人不得以廣播電視為競選廣告之規定，尚難視為違憲。原告任令競選廣告於競選期間播送，無視被告機關多次之告知而明知故犯，完全罔顧媒體所應負起之社會責任，被告機關依法處以九萬元罰鍰，自屬適當且有其必要性。祈請鈞院鑒核，依法判決駁回原告之訴，以維法紀等語。
理由本件原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之「超視」頻道於八十七年十一月二十八日二十一時十四分、二十七分、二十八分許播出之「媽媽請你也保重」節目中，插播「新黨鐘擺」、「中國國民黨台北市黨部－選擇市長選能力也選人品」、「中國國民黨－再造台灣跨越二○○○」競選廣告，被告認其違反行為時廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一之規定，乃依同法第四十五條之二規定，以八十八年二月五日（八八）建廣五字第○二○三六號函處原告罰鍰三萬元（折合新台幣九萬元），固非無見，惟查：㈠「關於中央公職人員全國不分區及省長、直轄市長選舉，各主管選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道，為候選人及其政黨舉辦二次以上電視政見發表會，每次時間不得少於一小時，受指定之電視台不得拒絕。．．．除依第一項規定外，政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳。」雖為行為時公職人員選舉罷免法第五十條之一第一項、第三項所明定，該條第三項規範對象為政黨、候選人或第三人，而所謂「第三人」係指政黨、候選人以外，自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳之人而言，適用於委託播出者。受託播出之廣播、電視業者，係受託播出，並非自行從事競選活動或為候選人宣傳，實難認係該項所指「第三人」，至於「廣播電視事業製播涉及競選活動之節目與廣告處理原則」係行政命令限制人民言論自由，有違憲法第二十三條法律保留原則，尚難引為裁罰之依據。㈡按逾越權限或濫用權力之行政處分以違法論，行為時行政訴訟法第一條第二項定有明文。又法律既明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就各案分別為適當之裁罰，此乃法律授權主管機關裁量權之行使。如主管機關未依各案違規之事實情節分別為適當之裁罰，一律依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用。被告依前開法條裁罰原告總計有四件，被告未說明裁量理由，不分頻道節目，廣告則數之多寡，一律各科處最高罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元），與比例原則有違，實為行政裁量權之濫用，於法不合。綜上所述，原告起訴意旨指摘原處分有所違誤之詞，尚堪採信，訴願決定及再訴願決定未予糾正，仍予以維持原處分，亦有未洽，自應由本院將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，由被告另為適當處理。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年十二月二十日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官鄭淑貞法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官王福瀛中華民國九十年十二月二十八日