裁判字號：最高行政法院101年判字第931號判決
裁判日期：民國101年10月25日
裁判案由：農業發展條例
最高行政法院判決
101年度判字第931號上訴人 彭秀珍
林修竹 徐如玉 徐嘉鴻 劉明鷽 陳全煥 陳俊男 石佳宜 吳慧瑩 吳宗儒 吳素春 郭秀萍 吳淑雅 錢偉慈 劉沛穎 李秀蘭 鄭青湄 林勇欣 周愛子 趙莉莉 魏月娟 共同訴訟代理人 陳志隆 律師被上訴人新竹縣政府代表人 邱鏡淳
參加人行政院農業委員會代表人 陳保基 訴訟代理人 王志輝
許宏達 王翔榆 上列當事人間農業發展條例事件，上訴人對於中華民國101年4月5日臺北高等行政法院100年度訴字第1319號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人等前於民國99年10月25日依農業發展條例第18條第1項、農業用地興建農舍辦法及新竹縣農業用地集村興建農舍審查小組設置暨作業要點等規定，以新竹縣竹北市○○段○○○○號土地（以下稱「系爭土地」）向被上訴人申請集村興建農舍。因參加人於99年10月15日以農水保字第0991875738號令（下稱系爭解釋令）具體核釋集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區，且上訴人申請集村興建農舍之系爭土地使用分區係為特定農業區，是被上訴人依據系爭解釋令於99年10月27日以府農輔字第0990170092號函（下稱原處分）退還上訴人等之申請案件而否准上訴人之申請。上訴人不服，提起訴願，經參加人100年6月8日農訴字第1000116738號訴願決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張，略以：㈠原處分未給予上訴人陳述意見之機會，已違反「正當法律程序原則」，當屬違法，被上訴人自應於作成駁回上訴人申請之處分前，應依行政程序法第102條通知上訴人陳述意見，始為合法。㈡系爭解釋令乃具有「法規命令」性質而非「行政規則」，違反「法律保留原則」，被上訴人應拒絕適用，而原處分當屬違法，並因而侵害上訴人之財產權與人格發展自由，亦有違司法院釋字第443號解釋建立之層級化法律保留體系。㈢系爭解釋令違反「比例原則」，原處分當屬違法：原處分所採取之方法無助於目的之達成、有多種同樣能達成目的之方法時，原處分應選擇對人民權益損害最少者、原處分採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡、本申請案與另 許寶楨 等28人申請案，均於特定農業區上為集村興建農舍之申請，且所需之文件完全相同，亦向同一單位即被上訴人提出申請，僅因系爭解釋令導致本案申請遭被上訴人駁回，故原處分實已違反平等原則、行政自我拘束原則、比例原則等。㈣系爭解釋將「個別興建農舍」與「集村興建農舍」兩相同事項為不同之處置，違反「平等原則」，原處分當屬違法：系爭解釋令僅限制「集村興建農舍」坐落之農業用地不得位於特定農業區，但就「個別興建農舍」之農業用地卻未做任何限制，在兩者具有可相提並論性之前提下，顯有差別待遇之存在，系爭解釋令在無正當理由之情形下，恣意對集村興建農舍及個別興建農舍為差別待遇，更悖離農業發展條例第18條第6項對以集村方式興建農舍者給予獎勵並提供必要協助之良善立法美意。故其僅以「國家安全」、「急迫性、必要性」之「不得已」措施為藉口，完全違背誠實信用原則、禁止恣意原則及行政自我拘束原則，亦已明顯違反憲法所規範之基本原則及精神，當非可採。㈤被上訴人作成原處分違反信賴保護原則，參加人自89年農業發展條例第18條修正通過允許集村興建農舍迄今，曾多次發布解釋函令核釋「特定農業區農牧用地及經辦竣重劃之農牧用地均可參與集村興建農舍」，各地方主管機關並據此等解釋性行政規則，自90年4月26日至99年6月30日間，陸續許可53件申請於特定農業區以集村興建農舍之案件，已形成合法之行政慣例，應認足以構成上訴人之信賴，具有信賴基礎；上訴人知悉前揭參加人允許於特定農業區以集村興建農舍之行政慣例，並信賴其將持續存在，因而聯合21位有志從事農業生產之同好集資近億元共同買地、設計及規劃，並依農業發展條例第18條第1項、農業用地興建農舍辦法及新竹縣農業用地集村興建農舍審查小組設置暨作業要點等規定，在歷經一年多之籌備後，始於99年10月25日檢附相關文件向新竹縣政府農業處申請於系爭土地上（經編定為特定農業區）以集村方式興建農舍，已具有信賴表現故此等「信賴表現」之事實係基於被上訴人長期以來所產生之「信賴基礎」，不得僅以99年10月25日作為判斷時點之依據；信賴值得保護：參加人允許於特定農業區以集村興建農舍之行政慣例，有助於維護農業生產環境及農村發展，無重大明顯違反上位規範之情形，人民對此所生之信賴應值得加以保護等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應依上訴人之申請，作成准上訴人以集村興建農舍之行政處分。
三、被上訴人則以：㈠系爭解釋令對即時保護優良農地而言，確屬急迫性、必要性之措施。特定農業區需要比較高標準的維護，農舍申請資格應更加嚴謹。又糧食安全已屬國家安全問題，應優先保護特定農業區等優良農地，確保優良農地總量，維持糧食潛在供應能力是國家重要政策方向。在建商一次又一次計畫性推案的複製模式下，特定農業區所受之負面衝擊是具規模性且有計畫性的。正常的住宅市場機制下，應以住宅區等建築用地供作住宅興建，但農舍不同於一般住宅，將特定農業區集村農舍視為住宅商品，不僅扭曲住宅市場，更是破壞正常農地移轉流通的因素之一，形成我國推動擴大農場經營規模等重大農業政策之阻礙。參加人以解釋令緊急遏止特定農業區集村興建農舍案，實為基於公益目的而為不得已之必要性措施。㈡參加人解釋令係統一解釋農業發展條例第18條第1項規定之解釋性行政規則，並未變更法規，故該解釋令並無違法律保留原則。並將透過修正「農業用地興建農舍辦法」，落實集村興建農舍立法原意。另本件系爭土地使用分區係為「特定農業區」，被上訴人爰依系爭解釋令辦理，於法應無疑慮。且原處分符合行政程序法第103條第1項第5款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，故行政機關得不給予陳述意見之機會。㈢有關不服主管機關依系爭解釋令駁回集村興建農舍申請之處分，並提起訴願，至10月4日止已有19案，經參加人訴願審議委員會審認，因主管機關尚未核定，尚屬「預期」之利益，難謂上訴人已取得實體法上的地位或實體法上利益（取得興建農舍之權利），故不符合信賴基礎之要件，且上訴人等行為僅期待日後得興建農舍而未有客觀上具體表現其已生信賴之事實，即為欠缺信賴基礎，自不在信賴保護之範圍，故以不符合信賴保護原則而駁回之。㈣系爭解釋令雖限制不得於特定農業區興建集村農舍，但對於真正從事農業經營之農民仍得於自有農業用地從事農業生產及申請興建個別農舍，其農業經營與申請農舍之權利並未受到損害，參加人實已考量並選擇對於實際從事農業之農民申請農舍權益影響最小之方案，尚無違背比例原則之虞。㈤有關對「集村興建農舍」與「個別興建農舍」限制之差異，係為保障人民在法律上地位之實質平等，斟酌具體案件實質上之差異及立法目的而為合理之不同處置，因考量集村興建農舍之發展已有住宅化及商品化之現象，故基於集村農舍與個別農舍對特定農業區影響本質上之不同，而為合理之差別待遇，與平等原則無違等語，資為抗辯。求為判決上訴人之訴駁回。
四、參加人則以：㈠系爭解釋令對即時保護優良農地而言，確屬急迫性、必要性之措施。1.近年農地流失加劇，保護特定農業區等優良農地為重要政策與全民共識，2.農舍興建制度立法原意以不影響農業生產環境為原則，並為保護其他完整90%之優良農地供農業生產使用，但執行現況已悖離原立法意旨。3.參加人在相關辦法修正完成前之空窗期內，以系爭解釋令緊急遏止特定農業區集村興建農舍案，係基於公益目的而為不得已之必要性措施。㈡系爭解釋令係行政程序法第159條第2項第2款之解釋性行政規則，對於法規所為之釋示自法律公布時起適用，是系爭解釋令自89年農業發展條例第18條修正增訂「不影響農業生產環境及農村發展」之規定時起即有適用。且系爭解釋令並未創設法無明文之禁止條件，僅係統一解釋農業發展條例第18條第1項所規範之不確定法律概念，為強化裁量規範所發布之解釋性行政規則，並未變更法規，不生法律不溯及既往原則之問題，亦無中央法規標準法第18條但書規定之適用。㈢系爭解釋令認興建集村農舍坐落之土地，以非特定農業區之農業用地為限，與農業發展條例第18條第1項之立法意旨及國家農業政策相符，並未逾越母法之文義可能範圍，亦無增加母法所未規定之申請限制，或與母法有所牴觸，並合於行政機關訂定行政規則應遵循之原則，自無違背法律保留原則。況系爭解釋令雖限制農民不得於特定農業區興建集村農舍，但仍得於特定農業區外之其他區域申請，或選擇於特定農業區申請興建個別農舍，更具確保農業永續發展，提高糧食自給率等維護糧食安全之公益目的。㈣本件應無信賴保護原則之適用，因參加人系爭解釋令發布前，直轄市、縣（市）主管機關已受理申請特定農業區集村興建農舍之案件，因直轄市、縣（市）農業主管機關尚未核定，尚屬「預期」之利益，難謂上訴人已取得實體法上的地位或實體法上利益，故不符合信賴基礎之要件。上訴人等行為僅期待日後得興建農舍而未有客觀上具體表現其已生信賴之事實，即為欠缺信賴基礎，自不在信賴保護之範圍。且在系爭解釋令作成前，上訴人所為申請，因與前引農業發展條例第18條第4項前段所定農舍起造人應為農舍坐落土地所有權人之要件不符，被上訴人自無核准之可能，則上訴人既未取得集村興建農舍之權利，其等因期待被上訴人將核准其等在系爭土地上集村興建農舍，而預先集資購買農地，並設計與規劃農舍興建事宜，純屬因主觀上願望、期待被上訴人將核准其等之申請，而支出之成本，並非因參加人或被上訴人有何足以引起信賴之行為，所為財產之運用及處理，自不得認係信賴之表現。㈤系爭解釋令未違反比例原則、平等原則或有侵害財產權及人格發展之情事。1.在未經主管機關核准前，難謂已享有集村興建農舍之權利，上訴人以參加人作成之解釋令對其依法所享有之權利有所限制，甚有侵害其等之財產權之情，亦屬無憑。2.系爭解釋令認為以集村方式興建之農舍不得坐落於特定農業區內，亦屬達成行政目的所必要之方法。是系爭解釋令並無上訴人所指無法達成行政目的，或未採取對人民最小侵害方法之情事，上訴人主張系爭解釋令之作成違反比例原則，亦無足取。3.參加人因而作成系爭解釋令，核釋集村興建農舍之農業用地不得位於特定農業區，以遏止優良農地建地化之異常現象繼續擴大，乃基於集村興建農舍與個別興建農舍對特定農業區所造成影響之本質上差異，而為合理之差別待遇，自與平等原則無違。㈥上訴人向被上訴人申請集村興建農舍所坐落之系爭土地，位於特定農業區農牧用地內一事，明確登載於系爭土地登記謄本中，被上訴人既係基於此一客觀上足以明白確認之事實，以上訴人申請於特定農業區內土地上集村興建農舍，不符系爭解釋令就農業發展條例第18條第1項所為核釋為由，以原處分否准上訴人之申請，依行政程序法第103條第5款規定，被上訴人在作成原處分前，並無通知上訴人陳述意見之必要等語，資為抗辯。求為判決上訴人之訴駁回。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：本件爭點為：㈠被上訴人作成系爭處分是否未讓上訴人參與，違反正當法律程序原則？㈡參加人系爭解釋令係法規命令或行政規則？㈢系爭解釋令是否因違反法律保留原則、比例原則、平等原則、行政自我拘束原則、誠實信用原則、禁止恣意原則等而無效？㈣被上訴人作成系爭處分是否違反信賴保護原則而侵害上訴人等之權益？原審法院判斷如下：㈠按行政程序法第103條第5款，本件上訴人向被上訴人申請集村興建農舍所坐落之系爭土地，位於特定農業區農牧用地內一事，明確登載於系爭土地登記謄本中，被上訴人既係基於此一客觀上足以明白確認之事實，以上訴人申請於特定農業區內土地上集村興建農舍，不符系爭解釋令就農業發展條例第18條第1項所為核釋為由，以原處分否准上訴人之申請，揆諸前引行政程序法第103條第5款規定，被上訴人在作成原處分前，並無通知上訴人陳述意見之必要，上訴人主張被上訴人作成系爭函文前未予其陳述意見之機會，有違行政程序法第102條規定，不符正當法律程序云云，並非可採。㈡復按農業發展條例第18條第1項規定，其規範意旨，乃考量實際農民需求、農業發展及促進農地合理利用，對於89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，「於不影響農業生產環境及農村發展」前提下，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。準此，於該條例89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，必須符合無自用農舍且不影響農業生產環境及農村發展之要件，並經直轄市或縣（市）主管機關核定，始得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。而「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，係立法者斟酌生活事實之複雜性、適用個案之妥當性，使用不確定法律概念，賦與主管機關相當程度之判斷餘地，是主管機關於核准集村興建農舍之申請前，應本於國家整體立場，審酌該項申請有無影響農業生產環境及農村發展之事由，如認為核准申請將影響農業生產環境及農村發展，自不應核准。且按「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159條明定之行政規則之一種。……因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。」、「行政機關為執行法律，得依其職權發布命令，為必要之補充規定，惟不得與法律牴觸，迭經本院解釋在案。……。」、「法條使用之法律概念，有多種解釋之可能時，主管機關為執行法律，雖得基於職權，作出解釋性之行政規則，然其解釋內容仍不得逾越母法文義可能之範圍。」分別為司法院釋字第548號、第505號及第586號解釋理由書所揭示。承前所述，以集村方式興建農舍，必須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，依參加人基於農業發展條例第18條第5項授權，會同內政部訂定之農業用地興建農舍辦法第8條第1項規定，以集村方式興建農舍，應有20戶以上之農民為起造人，且農舍與坐落之農業用地間應留設至少6公尺寬之道路，復應設置停車位、停車場、廣場等公共設施，足見集村興建農舍必須使用廣大面積之農業用地，作為住宅、道路或公共設施等非農業用途使用。是以，集村興建農舍坐落之農用土地，倘位於區域計畫法施行細則第13條第1款規定之特定農業區，即「優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經區域計畫主管機關會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者」，勢將使具有優質生產力而可實際從事農業經營之農用土地面積減少，對於農業生產環境顯有不利影響，復與農業發展條例第1條所揭示確保農業永續發展及促進農地合理利用之立法目的相違背。參加人為該條例第2條規定之中央主管機關，基於職權，並為達成避免農地建地化及保護優良農田供農業生產使用等目標，就該條例第18條第1項所使用「不影響農業生產環境及農村發展」之不確定法律概念，發布系爭解釋令，闡釋集村興建農舍所坐落農業用地如位於特定農業區者，即為影響農業生產環境及農村發展，核屬依行政程序法第159條第2項第2款規定，為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實，而訂頒之解釋性行政規則，符合司法院釋字第548號解釋意旨，並非法規命令，不生法律變更之問題，亦不生違反中央法規標準法第18條規定之問題。又系爭解釋令認為集村興建農舍所坐落之土地，以非特定農業區之農業用地為限，與前述農業發展條例第18條第1項之立法意旨及國家農業政策相符，並未逾越母法關於「不影響農業生產環境及農村發展」之範圍，亦無增加母法所未規定之申請限制，或與母法有所牴觸，合於前引司法院釋字第
505、586號解釋所揭示行政機關訂定行政規則應遵循之原則，自無違背法律保留原則；從而，上訴人主張系爭解釋令係屬法規命令，卻假行政規則之名，未經法律授權即對人民權利之行使增加法律所無之限制，違反法律保留原則云云，即無可採。且參酌司法院釋字第287號解釋意旨：行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用，是系爭解釋令應自農業發展條例第18條第1項規定於89年1月4日修正施行時起即有適用，則被上訴人對上訴人於99年10月25日所提出於特定農業區土地上集村興建農舍之申請，依據系爭解釋令意旨，以原處分予以否准，並無不合。㈢上訴人雖另主張參加人與內政部依據農業發展條例第18條第5項之授權所訂定之農業用地興建農舍辦法第4條，並未禁止申請興建農舍於特定農業區之土地上，系爭解釋令卻認特定農業區內不得集村興建農舍，係對人民依法律享有之權利增加限制，侵害上訴人之財產權與人格發展自由，亦有違司法院釋字第443號解釋建立之層級化法律保留體系，與憲法第23條及中央法規標準法第5條第2款不符，應屬違憲云云。惟查，上訴人援引之司法院釋字第443號解釋，旨在闡釋憲法所定人民之自由及權利，於符合憲法第23條之條件時，究應由法律直接規範或得授權行政機關以命令予以規定，應視規範對象、內容或法益本身所受限制之輕重程度而容許合理之差異，至於行政機關依職權發布之行政規則，並非該號解釋探討之對象，上訴人執以主張性質上為行政規則之系爭解釋令違反法律保留原則，已非有據。再者，農業發展條例第18條第1項規定，並非毫無限制地開放集村興建農舍，申請者仍須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之條件，方可獲主管機關核准，在未經核准前，難謂已享有集村興建農舍之權利；而系爭解釋令，即係就前揭條文所定集村興建農舍應具備之要件而為具體解釋，上訴人之申請既與該法定要件不符，而未獲被上訴人核准，故其等自始即未取得集村興建農舍之權利，並非如上訴人所指，係因參加人作成之系爭解釋令，對其等原本依法律享有之權利加以限制，上訴人以此為由，指稱系爭解釋令侵害其等之財產權與人格發展自由，且與法律保留原則有違，自屬無據。㈣再者，依被上訴人所提出監察院對參加人及內政部提出之糾正案文（見原審卷2第188-198頁）記載，農業發展條例自89年修正公布以來，截至99年6月30日止，全國計有85件集村興建農舍申請案，經統計集村興建農舍之農業用地作為建築基地面積者計有45.0189公頃，其中位於優良農地或政府投入資源辦理土地重劃之「特定農業區」者，計有28.3553公頃，占62.99%，亦即6成以上本應為優先保護之特定農業區，卻成為集村興建農舍之建築基地，顯然悖離集村興建農舍之政策目標之一，即保護優良農地及其農業生產環境。由此足見，在參加人作成系爭解釋令前，直轄市、縣（市）主管機關多未考量特定農業區之優質農地應優先保護作為農業經營使用，對於在特定農業區土地上申請集村興建農舍之案件，率予准許，導致具高度生產力且經國家投入資源維護之特定農業區土地面積不斷減少，故為避免優良農地建地化之現象持續擴大，衝擊國內之農業生產環境，對於特定農業區採取及時之保護措施，自屬必要。又參加人稱其與內政部於99年8月即已著手農業用地興建農舍辦法之修正作業，惟因修正幅度甚大，需經相關機關、團體充分討論並彙整意見，迄至100年10月3日止，已召開10次工作會議，仍未修正完成等情，未為兩造所爭執，堪以採信。是參加人基於維護優良農地之迫切需要，在相關辦法修正完成之前，作成系爭解釋令，統一解釋在特定農業區集村興建農舍之申請，與農業發展條例第18條第1項所定「不影響農業生產環境及農村發展」之要件有違，而不應准許，俾直轄市、縣（市）主管機關有所遵循，自有助於達成保護優良農地續為農業使用，確保農業永續發展之公益目的。又特定農業區既屬糧食生產之精華地區，或國家過往農業投資之重點地區，理應嚴格限制其作為農業用途，始足以貫徹區域計畫及農業主管機關將之劃定為應予特別保護農業地區之目的，則系爭解釋令認為以集村方式興建之農舍不得坐落於特定農業區內，亦屬達成行政目的所必要之方法。是系爭解釋令並無上訴人所指無法達成行政目的，或未採取對人民最小侵害方法之情事，上訴人主張系爭解釋令之作成違反比例原則，殊無足取。㈤再按「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」憲法第7條固著有明文。惟按憲法第7條所揭示之平等原則非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，要求本質上相同之事物應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇；又按憲法第7條所揭示之平等原則，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待（司法院釋字第485號、第596號解釋意旨參照）。故立法者得以與行政目的有合理聯結之手段保障較一般社會大眾弱勢之社群或特定之社會公益，以提升整體人民之生活環境、完滿人性尊嚴，非謂法律形式上給予不同對待，即認定或推定該法律違反平等原則。此參諸行政程序法第6條之解釋意旨，亦為自明之理。而依前述監察院糾正案文所載，上開85件於農業發展條例89年修正後提出之集村興建農舍申請案中，作為配合農地之面積計有421.8514公頃，其中山坡地保育區農牧用地占總面積36.08%；其次為山坡地保育區林業用地，占總面積27.55%，若加計森林區農牧用地及風景區農牧用地，則配合農地中有高達70.32%之比例係屬偏遠、低價值之農地。準此以觀，參加人作成系爭解釋令前，因申請以集村方式興建農舍之建築基地，多坐落於緊鄰市區之優良農地，其配合農地卻遠離該集村社區，致使居住農舍者必須駕車始能抵達配合農地，此與農業發展條例所定農舍興建之目的，應係為方便農民就近管理所耕作農地，以促進農業生產，而非專供住宅使用者，顯有違背。反之，觀諸前引農業發展條例第18條第1項及第4項前段及農業用地興建農舍辦法第6條第3款本文等規定，可知個別興建之農舍，因係坐落於農民自己所有、供農業生產使用土地上，其面積復受有不得超過該宗農地面積10%之限制，故符合農民就近照顧農作之習性與需求，亦較能確保大部分農地均確實作為農業經營使用。是上述將優良農地不當使用作為建築基地，卻將低價值之山坡地保育區、森林區及風景區農牧用地作為配合農地之情形，既為集村興建農舍所獨有，且不符合農業發展條例保護優良農地作為農業使用之意旨，參加人因而作成系爭解釋令，核釋集村興建農舍之農業用地不得位於特定農業區，以遏止優良農地建地化之異常現象繼續擴大，乃基於集村興建農舍與個別興建農舍對特定農業區所造成影響之本質上差異，而為合理之差別待遇，自與平等原則無違，上訴人指稱系爭解釋令違反平等原則，及泛稱被上訴人作成系爭否准處分違反行政自我拘束原則、誠實信用原則、禁止恣意原則等，自無可採。㈥上訴人雖復陳稱參加人驟然改變其支持獎勵集村興建農舍之一貫立場，對於信賴現存法秩序而已為具體財產處置之上訴人，亦應給予信賴保護云云。然按行政法上信賴保護原則之適用，必須行政機關之行政處分及其他行政行為，足以引起當事人信賴（即所謂信賴基礎），又當事人因信賴該國家行為而有具體之行為，另信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，如嗣後該國家行為有所變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；且當事人之信賴，必須值得保護，始足當之。若行政機關並無何足使當事人產生信賴之行為，或當事人純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，均屬欠缺信賴要件，不在保護範圍。經查：1、上訴人提出之參加人92年8月21日農授水保字第0921847142號函送縣（市）政府有關集村興建農舍執行疑義及研商結論，就第14點「已辦竣農地重劃地區，是否可參加集村興建農舍」之問題，固作成：「查農業發展條例及農業用地興建農舍辦法中，並無限制已辦竣農地重劃地區不得參與集村興建農舍」之結論；又參加人93年2月2日農授水保字第0931801943號函固揭示特定農業區農牧用地及經辦竣重劃之農牧用地均可參加集村興建農舍，惟仍須符合農業發展條例第18條第1項規定之要件。參諸農業用地興建農舍辦法第3條第1項更進一步闡釋依農業發展條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，並列有相關資格條件之限制，可知符合農業發展條例第18條第1項規定取得特定農業區農牧用地之農民，雖可依本項之規定申請集村興建農舍，惟並非一經提出申請，主管機關就必須當然核准，仍應審核其他要件是否具備，尤其對於農業發展條例第18條第1項所稱「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，主管機關自有依法判斷認定之空間。是上開參加人92年8月21日農授水保字第0921847142號函送縣（市）政府有關集村興建農舍執行疑義之研商結論，及參加人93年2月2日農授水保字第0931801943號函，均僅係就特地農業區之農牧用地可否參加集村興建農舍之疑義作出說明，並未改變特定農業區農牧用地申請集村興建農舍仍須符合農業發展條例第18條第1項「不影響農業生產環境及農村發展」之規定。是上訴人主張上揭參加人92年8月21日農授水保字第0921847142號函送縣（市）政府有關集村興建農舍執行疑義之研商結論，及參加人93年2月2日農授水保字第0931801943號函釋已足以令一般人民信賴特定農業區之農牧用地可供作集村興建農舍，具有使人民產生信賴之基礎云云，不僅誤解函釋意旨，亦忽略農業發展條例第18條第1項規定對於集村興建農舍之規範要件，實無足採。再者，農業用地必須供相關農業工作之使用，此觀同條例第3條第10款規定自明。雖同條例於第18條第1項規定賦予89年1月4日後取得農業用地之無自用農舍農民，可申請集村方式或在自有農業用地興建農舍。惟原則上農地不准許興建以住宅為主之農舍，但無自用農舍而需於新取得之農地興建農舍者，則例外規定得以集村或其他方式興建（本項立法說明參照）。蓋取得農業用地之農民當係以從事農業相關工作為其目的，僅在例外情況下，為了照顧無自用農舍之農民居住需求，始開放符合一定資格條件之農民可興建農舍。是縱使農地因不符法律規定之要件而無法申請興建農舍，亦不影響農民從事相關農業工作之使用。又參加人於95年11月印製發行之「集村興建農舍推廣手冊」，及參加人根據農業發展條例第18條第6項規定之授權，訂定之集村興建農舍獎勵及協助辦法，其內容亦無一語敘及申請在特定農業區集村興建農舍者，必可獲主管機關准許。故各地方主管機關在前揭規定修正施行後，雖陸續許可53件於特定農業區集村興建農舍之申請案（包括上訴人所提出 許寶禎 等28人之申請案），惟此乃主管機關就每一個案逐一審查後，認與集村興建農舍所有法定條件均相符合，所作之決定，無從據以推論參加人或農業發展條例各地方主管機關，業已形成對特定農業區內集村興建農舍之申請案一律予以核准之行政慣例。是上訴人主張上述由參加人作成及訂定之研商結論、函釋及法規命令內容，暨地方主管機關核准於特定農業區內集村興建農舍之前例，足以使一般人民信賴特定農業區及經辦竣重劃之農牧用地可供作集村興建農舍，具有使人民產生信賴之基礎云云，容有誤解，且忽略農業發展條例第18條第1項所定集村興建農舍之要件，自無足採。2、再者，系爭解釋令雖限制農民不得於特定農業區興建集村農舍，但仍得於特定農業區外之其他區域申請，或選擇於特定農業區申請興建個別農舍，更具確保農業永續發展，提高糧食自給率等維護糧食安全之公益目的。且本件上訴人係於99年10月15日參加人發布系爭函令後之同年10月25日始提出申請集村興建農舍之申請，斯時系爭解釋令已發布，上訴人等當知其等所提出之申請案難獲被上訴人之核准，是上訴人等顯未取得集村興建農舍之權利，其等對於系爭土地將來能否集村興建農舍，縱因主觀之期待與願望，已投入資金購買農地及委請專業建築師設計規劃等事宜，於財產上有所投入及處置，但至多僅係為上訴人等希望達成被上訴人核准集村興建農舍之前置作業成本，難認已表現信賴之事實。綜上，被上訴人認上訴人之申請並無信賴保護原則之適用，洵屬有據，上訴人此部分主張，亦非可採。㈦末查，上訴人雖另提出監察院監察委員認系爭解釋令有違法律保留原則、信賴保護原則、平等原則及比例原則之調查報告，及另提出立法院經濟委員會會議決議略以：「建請在本決議案通過後，函各地方政府，就99年10月15日以前提出申請辦理之集村農舍興建案，繼續依原辦法進行審理。」據以主張原處分係屬違法云云，然上開其他機關之不同意見，並無法律效力；上訴人執以主張被上訴人依據參加人作成之系爭解釋令，以原處分否准上訴人之申請，係屬違憲而無效云云，亦難憑採。綜上所述，被上訴人認上訴人之申請不符農業發展條例第18條第1項規定而予以駁回，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分；並請求被上訴人應就系爭土地作成准許上訴人集村興建農舍之行政處分，為無理由等由，乃駁回上訴人在原審之訴；並敘明兩造其餘攻擊防禦方法均與判決結果不生影響，故不逐一論述。
六、上訴意旨略以：㈠系爭解釋令實已牴觸法律保留原則、比例原則、平等原則及
信賴保護原則等之行政法上重要原理原則，嚴重侵害上訴人憲法上所保障之財產權及人格發展自由，應屬違憲而無效，被上訴人依據系爭解釋令作成否准上訴人申請集村興建農舍之行政處分，顯違反依法行政原則，實屬違法行政處分，詎原判決竟以農業發展條例第18條第1項：「不影響農業生產環境及農村發展」使用不確定法律概念，賦予主管機關相當程度之判斷餘地而未予深究，當有判決不備理由及適用法規不當之違法情事，而應予廢棄。
㈡系爭解釋令對於農業發展條例第18條第1項：「不影響農業
生產環境及農村發展」之不確定法律概念，所為之判斷，涉及上訴人財產權及人格發展自由之限制，自應採較高之審查密度；又系爭解釋令不當禁止人民於特定農業區以集村興建農舍，對人民權利之行使增加母法「農業發展條例」及授權訂定「農業用地興建農舍辦法」所無之限制，自屬違反法律保留原則，而與憲法第23條不符；詎原判決竟逕自解釋系爭解釋令，並未增加母法所未規定之申請限制，當有判決不適用法則之違法情事。
㈢系爭解釋令無法達成維護農業生產環境及農村發展之立法目
的，且未採取其他侵害較小，亦能達成相同目的之手段，自屬違反比例原則，而與憲法第23條不符，詎原判決竟無限上綱系爭解釋令之公益目的，排除比例原則之適用，當有判決適用法則不當之違法情事。
㈣系爭解釋令全面限制集村興建農舍坐落基地不得位於特定農
業區，對於影響優良農地之特定農業區程度較集村農舍為鉅之個別農舍，卻未予限制，其管制作法避重就輕，自屬違反平等原則而與憲法第7條不符；詎原判決未深入調查集村興建農舍與個別興建農舍對特定農業區所造成之影響，忽視個別興建農舍之配合農地雖位於特定農業區，卻大多興闢非屬農業經營之造景或設施而未實際施以農作，而坊間建商出售大型個別農舍之廣告，亦隨處可見之情形，當有判決適用法則不當之違法情事。系爭解釋令僅限制集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區，但就個別興建農舍之農業用地卻未做任何限制，在兩者俱相提並論性之前提下，顯有差別待遇之存在。然依照監察院於99年10月11日糾正案統計資料，建築基地實際位於特定農業區之個別農舍面積，5年間即有61.06公頃，遠大於集村興建農舍9年間之28.35公頃，而坊間建商出售大型個別農舍之廣告隨處可見，個別農舍違規使用問題嚴重，經監察院糾正在案。顯見對於屬優良農地之特定農業區破壞之影響程度，個別農舍應遠比集村農舍為鉅，因此對於屬優良農地之特定農業區之保護管制作為，管制個別興建之農舍實應較集村興建之農舍有其優先性與急迫性。集村興建農舍所佔面積極小，較有規畫，且汙染與破壞較小已如前述，因此個別興建農舍才是實際破壞農業生產環境及農村發展之真正元兇，系爭解釋令在無正當理由之情形下，恣意對集村興建農舍及個別興建農舍為差別待遇，分類標準暨差別待遇之手段與該目的之間欠缺實質關聯，明顯有違平等原則，而與憲法第7條及行政程序法第6條之規定不符，應屬違憲，原判決未深入調查集村興建農舍與個別興建農舍對特定農業區所造成之影響，當有判決適用法則不當之違法情事。
㈤系爭解釋令驟然改變參加人其支持及獎勵集村興建農舍之一
貫立場，對於信賴現存之法秩序，而已為具體財產處置之上訴人，未兼顧值得保護之信賴利益，並採取合理的補救措施或訂定過渡期間之條款，顯違反信賴保護原則，詎原判決竟泛言空指系爭解釋令與信賴保護原則無違，而視上訴人所提出之信賴表現於未查，當有判決不備理由及適用法規不當之違法情事。
㈥農業發展條例第18條所定「不影響農業生產環境及農村發展
」之構成要件，固然需要依實際情況審視認定，但其並未授權主管機關得以函釋令限制「集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區」，惟原審未查，且以不當之聯結導出否定信賴保護要件適用之結論，有違反論理法則之判決違背法令；且集村興建農舍坐落之農業用地得位於特定農業區之上，已儼然成為長期以來之行政慣例，然原審對此之論述，有違反論理法則之處；且原審並未依職權調查是否有「影響農業生產環境及農村發展」之情事，逕就當事人提出之證據摒棄不採，又未說明不採之理由；而原審對監察院等其他機關之不同意見之見解有兩不同之認定標準，亦未詳述理由，均有判決違反論理法則，不備理由等之違背法令。
㈦綜上所述，系爭解釋令應屬違憲無效，被上訴人據此否准上
訴人依法申請集村興建農舍當屬違法行政處分，而應予撤銷，並應依上訴人之申請做成許可處分。是以，原判決有上述諸多判決不適用法則及適用法規不當之違法情事，且上開違法情事將影響判決結果而無可維持，應予廢棄等語。
七、本院查：㈠按「（第1項）本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得
農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。……（第4項）第1項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人……。（第5項）前四項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。（第6項）主管機關對以集村方式興建農舍者應予獎勵，並提供必要之協助；其獎勵及協助辦法，由中央主管機關定之。」為農業發展條例第18條第1項、第4項前段、第5項、第6項所明文。次按「依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：……五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。」及「以集村方式興建農舍，應一次集中申請，並符合下列規定：一、20戶以上之農民為起造人，共同在一宗或數宗相毗連之農業用地整體規劃興建農舍。各起造人持有之農業用地，應位於同一鄉（鎮、市、區）或毗鄰之鄉（鎮、市、區）。」分別為依農業發展條例第18條第5項授權規定而訂定之農業用地興建農舍辦法第3條第1項第5款及第8條第1項第1款前段所明定。再按「核釋有關『農業發展條例』第18條第1項規定，為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標，集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區。」為系爭解釋令所明釋。而系爭解釋令乃參加人為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標，遂本諸中央主管機關之地位所發布，以闡明農業發展條例第18條第1項規定之原意，供該機關或所屬下級機關公務員行使職權時之依據，核其內容並未違反農業發展條例第18條第1項之立法意旨及規範目的，與法律保留原則無違，而其係達成保護優良農地、農業生產環境及農村發展之政策目的所必要之方法，亦與比例原則無違，且其性質屬解釋性之行政規則，依司法院釋字第287號及第548號解釋意旨，自法規生效之日起有其適用。準此，於特定農業區內之農業用地申請興建集村農舍者，即屬有影響農業生產環境及農村之發展，自為法所不許。
㈡又按農業發展條例第18條第1項規定，其規範意旨，乃考量
實際農民需求、農業發展及促進農地合理利用，對於89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，「於不影響農業生產環境及農村發展」前提下，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。準此，於該條例89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，必須符合無自用農舍且不影響農業生產環境及農村發展之要件，並經直轄市或縣（市）主管機關核定，始得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。而「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，係立法者斟酌生活事實之複雜性、適用個案之妥當性，使用不確定法律概念，賦與主管機關相當程度之判斷餘地，茍其判斷無逾越權限或濫用權力之情事，即難謂其判斷違法。主管機關於核准集村興建農舍之申請前，應本於國家整體立場，審酌該項申請有無影響農業生產環境及農村發展之事由，如認為核准申請將影響農業生產環境及農村發展，自不應核准。本件上訴人向被上訴人申請集村興建農舍所坐落之系爭土地，位於特定農業區農牧用地內一事，為原審依法認定之事實。是被上訴人以上訴人申請於特定農業區內土地上集村興建農舍，不符系爭解釋令就農業發展條例第18條第1項所為核釋為由，以原處分否准上訴人之申請，於法尚無不合。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨主張系爭解釋令實已牴觸行政法上之重要原理原則，嚴重侵害上訴人憲法上所保障之財產權及人格發展自由，應屬違憲而無效，被上訴人依據系爭解釋令作成否准上訴人申請集村興建農舍之行政處分，違反依法行政原則，實屬違法行政處分，詎原判決竟以農業發展條例第18條第1項：「不影響農業生產環境及農村發展」使用不確定法律概念，賦予主管機關相當程度之判斷餘地而未予深究，當有判決不備理由及適用法規不當之違法情事，而應予廢棄云云；並非可採。
㈢再按農業發展條例第18條第1項規定，並非毫無限制地開放
集村興建農舍，申請者仍須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之條件，方可獲主管機關核准，在未經核准前，難謂已享有集村興建農舍之權利；而系爭解釋令，即係就前揭條文所定集村興建農舍應具備之要件而為具體解釋，上訴人之申請既與該法定要件不符，而未獲被上訴人核准，故其等自始即未取得集村興建農舍之權利，並非如上訴人所指，係因參加人作成之系爭解釋令，對其等原本依法律享有之權利加以限制，上訴人以此為由，指稱系爭解釋令侵害其等之財產權與人格發展自由，且與法律保留原則有違云云，核屬無據。
㈣原判決就被上訴人所提出監察院對參加人及內政部提出之糾
正案文（見原審卷2第188-198頁）記載，農業發展條例自89年修正公布以來，截至99年6月30日止，全國計有85件集村興建農舍申請案，經統計集村興建農舍之農業用地作為建築基地面積者計有45.0189公頃，其中位於優良農地或政府投入資源辦理土地重劃之「特定農業區」者，計有28.3553公頃，占62.99%，亦即6成以上本應為優先保護之特定農業區，卻成為集村興建農舍之建築基地，顯然悖離集村興建農舍之政策目標之一，即保護優良農地及其農業生產環境。由此足見，在參加人作成系爭解釋令前，直轄市、縣（市）主管機關多未考量特定農業區之優質農地應優先保護作為農業經營使用，對於在特定農業區土地上申請集村興建農舍之案件，率予准許，導致具高度生產力且經國家投入資源維護之特定農業區土地面積不斷減少，故為避免優良農地建地化之現象持續擴大，衝擊國內之農業生產環境，對於特定農業區採取及時之保護措施，自屬必要等情，已論明甚詳。參加人基於維護優良農地之迫切需要，在相關辦法修正完成之前，作成系爭解釋令，統一解釋在特定農業區集村興建農舍之申請，與農業發展條例第18條第1項所定「不影響農業生產環境及農村發展」之要件有違，而不應准許，俾直轄市、縣（市）主管機關有所遵循，自有助於達成保護優良農地續為農業使用，確保農業永續發展之公益目的，系爭解釋令認以集村方式興建之農舍不得坐落於特定農業區內，亦屬達成行政目的所必要之方法。上訴意旨主張系爭解釋令無法達成行政目的，或未採取對人民最小侵害方法，其作成已違反比例原則云云，亦非可取。
㈤復按憲法第7條所揭示之平等原則，立法機關基於憲法之價
值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待（司法院釋字第485號、第596號解釋意旨參照）。非謂法律形式上給予不同對待，即認定或推定該法律違反平等原則，此參諸行政程序法第6條之規定，亦為自明之理。原判決已敘明觀諸前引農業發展條例第18條第1項及第4項前段，及農業用地興建農舍辦法第6條第3款本文等規定，可知個別興建之農舍，因係坐落於農民自己所有、供農業生產使用土地上，其面積復受有不得超過該宗農地面積10%之限制，故符合農民就近照顧農作之習性與需求，亦較能確保大部分農地均確實作為農業經營使用；而觀諸前述監察院糾正案文所載，參加人作成系爭解釋令前，因申請以集村方式興建農舍之建築基地，多坐落於緊鄰市區之優良農地，其配合農地卻遠離該集村社區，致使居住農舍者必須駕車始能抵達配合農地，此與農業發展條例所定農舍興建之目的，應係為方便農民就近管理所耕作農地，以促進農業生產，而非專供住宅使用者，顯有違背。集村興建農舍並不符合農業發展條例保護優良農地作為農業使用之意旨，參加人因而作成系爭解釋令，核釋集村興建農舍之農業用地不得位於特定農業區，以遏止優良農地建地化之異常現象繼續擴大，乃基於集村興建農舍與個別興建農舍對特定農業區所造成影響之本質上差異，而為合理之差別待遇，自與平等原則無違等情，核無違誤。上訴意旨主張系爭解釋令在無正當理由之情形下，恣意對集村興建農舍及個別興建農舍為差別待遇，手段與目的之間欠缺實質關聯，明顯有違平等原則，而與憲法第7條及行政程序法第6條之規定不符，應屬違憲，原判決未深入調查集村興建農舍與個別興建農舍對特定農業區所造成之影響，當有判決適用法則不當之違法云云，並非可採。
㈥末按行政法上信賴保護原則之適用，必須行政機關之行政處
分及其他行政行為，足以引起當事人信賴（即所謂信賴基礎），又當事人因信賴該國家行為而有具體之行為，另信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，如嗣後該國家行為有所變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；且當事人之信賴，必須值得保護，始足當之。若行政機關並無何足使當事人產生信賴之行為，或當事人純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，均屬欠缺信賴要件，不在保護範圍。查於特定農業區農牧用地申請集村興建農舍，須符合農業發展條例第18條第1項「不影響農業生產環境及農村發展」之規定。可知取得特定農業區農牧用地之農民，雖可依規定申請集村興建農舍，惟並非一經提出申請，主管機關就必須當然核准，仍應審核其他要件是否具備，尤其對於農業發展條例第18條第1項所規定「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，主管機關自有依法判斷認定之空間。參加人基於維護優良農地之迫切需要，以系爭解釋令統一解釋在特定農業區集村興建農舍之申請，與農業發展條例第18條第1項所定「不影響農業生產環境及農村發展」之要件有違，而不應准許，俾直轄市、縣（市）主管機關有所遵循，自有助於達成保護優良農地續為農業使用，確保農業永續發展之公益目的。原判決據以論明上訴人主張由參加人作成及訂定之研商結論、函釋及法規命令內容，暨地方主管機關核准於特定農業區內集村興建農舍之前例，足以使一般人民信賴特定農業區及經辦竣重劃之農牧用地可供作集村興建農舍，具有使人民產生信賴之基礎云云，容有誤解，且忽略農業發展條例第18條第1項所定集村興建農舍之要件，自無足採；又本件上訴人係於99年10月15日參加人發布系爭解釋令後之同年10月25日始提出集村興建農舍之申請，斯時系爭解釋令已發布，上訴人並未取得集村興建農舍之權利，其等對於系爭土地將來能否集村興建農舍，縱因主觀之期待與願望，已投入資金購買農地及委請專業建築師設計規劃等事宜，於財產上有所投入及處置，但至多僅係為上訴人等希望達成被上訴人核准集村興建農舍之前置作業成本，亦難認已表現信賴之事實，本件上訴人之申請並無信賴保護原則之適用等情，經核於法並無違誤。上訴意旨主張系爭解釋令驟然改變參加人其支持及獎勵集村興建農舍之一貫立場，對於信賴現存之法秩序，而已為具體財產處置之上訴人，未兼顧值得保護之信賴利益，並採取合理的補救措施或訂定過渡期間之條款，顯違反信賴保護原則，詎原判決竟泛言空指系爭解釋令與信賴保護原則無違，而視上訴人所提出之信賴表現於未查，當有判決不備理由及適用法規不當之違法情事云云，核非可取。
八、綜上所述，原判決對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，均已詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當及理由不備等違背法令之情形，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬法律見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年10月25日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官吳慧娟法官沈應南法官蕭忠仁法官許瑞助以上正本證明與原本無異中華民國101年10月25日
書記官楊子鋒