裁判字號：最高行政法院98年裁字第1466號裁定
裁判日期：民國98年06月18日
裁判案由：環境影響評估法
最高行政法院裁定
98年度裁字第1466號上訴人博愛企業股份有限公司法定代理人甲○○訴訟代理人 吳振東 律師被上訴人行政院環境保護署代表人乙○○（署長）住同上訴訟代理人 呂偉誠 律師上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國96年2月15日臺北高等行政法院95年度訴字第2305號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人之代表人原為 張國龍 ，民國（下同）96年6月12日改由 陳重信 擔任；97年5月20日改由乙○○擔任。各據彼等新任代表人時具狀承受訴訟，均核無不合，應予准許。
二、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
三、被上訴人所屬環境影響評估審查委員會（下稱環評會）第108次會議，審查上訴人所提「宜蘭大溪蜜月灣地區開發計畫環境影響評估報告書」，會議結論以本案建議有條件通過環境影響評估審查，本開發案不得阻礙民眾對海岸之公共通行權與親水權。上訴人除迭以前開會議結論礙難遵行，函請被上訴人准予其對遊客為適度管制外，並以94年8月5日94博企字第080029號及同年10月28日94博企字第941028號函被上訴人，以其開發之「大溪蜜月灣地區」係屬東北角海岸國家風景區管理處轄區內，目前東北角轄區如福隆、鹽寮、龍門、龍洞灣等據點營運管理方式，均於園區或海水浴場開放期間遊客入園（場），為適度管制，惟對當地居民於查核身分後，給予免費入園（場），其將比照上開方式管理等語。被上訴人以94年11月7日環署綜字第0940087993號函（下稱原處分）請上訴人仍依「宜蘭大溪蜜月灣地區開發計畫環境影響評估報告書」定稿本第2次確認會議紀錄結論辦理。上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠參照環境影響評估法（下稱環評法）第1條、第2條、第3條第1項、第4條、第7條第1項、第13條第2項、第17條及其施行細則第3條第3款規定，對環境可能發生影響之開發行為而屬中央主管機關之管轄權限範圍者，須於事前提出環境影響說明書，以供中央主管機關即被上訴人依法進行評估及審核，以預防及減輕開發行為對環境造成之不良影響；而環評法所規定之評估範圍，包括開發行為的規劃、進行及完成後的使用；評估之內容不僅關涉自然環境之保育，尚包括開發行為對生活環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能的影響。㈡上訴人所提送之「宜蘭大溪蜜月灣地區開發計畫」，位處宜蘭縣頭城鎮，屬東北角海岸國家風景區轄區範圍內，送經環評會第108次會議審查，決議略以：「本開發案不得阻礙民眾對海岸之公共通行權與親水權。」之有條件通過環境影響評估審查，有被上訴人92年6月30日環署綜字第0920046942號函檢送之該次會議紀錄可稽。
本案定稿本確認過程中，上訴人對被上訴人之確認意見表示窒礙難行，並提出擬比照交通部觀光局東北角海岸國家風景區管理處轄區內如福隆、鹽寮、龍門、龍洞灣等據點營運管理方式，於開放期間對遊客進入作適度管制，惟當地居民經查核身分後給予免費進入。經被上訴人於93年12月13日召開宜蘭大溪蜜月灣地區開發計畫環境影響評估報告書定稿本後續確認會議，作成「㈠不得限制遊客之海岸通行權及親水權。㈡如基於安全考慮，得限制所有遊客下水從事游泳活動，但可經營衝浪活動，惟應負安全維護責任。」之結論。嗣上訴人以94年8月5日94博企字第080029號函，請被上訴人考慮基於業主開發後，應自行管理維護安全責任，建請採納上開93年12月13日確認會議時，東北角海岸國家風景區管理處之意見：考慮業者實際營運後，經營之權責問題，依東北角轄區如福隆、鹽寮、龍門、龍洞灣等據點營運管理方式，以避免遊客意外危險發生，惟對當地居民經查核身分後給予免費進入。被上訴人復於同年10年5日召開「宜蘭大溪密月灣地區開發計畫環境影響評估報告書」定稿本第2次確認會議，作成原審查結論維持不變之意見，並將上開會議紀錄通知上訴人。上訴人爰於94年10月28日以94博企字第941028號函，請被上訴人考慮海岸法尚未完成立法，其施行細則亦未訂定，開發單位在無法令可資遵循下，實難規劃妥當之管理方式，因建請比照已行之有年之東北角海岸國家風景區管理處轄區內風景據點營運管理方式辦理。乃被上訴人以原處分函復略以：「…二、貴公司所請擬比照東北角海岸國家風景區管理處轄區內，如福隆、鹽寮、龍門、龍洞灣等據點營運管理方式乙情，已於上開會議中討論，並作成決議，仍請貴公司依該會議結論辦理。」，否准上訴人之請求等情，有相關函文及會議紀錄與訴願決定附卷可憑，堪信為真實。㈢環評法第5條規定之開發行為種類多樣，對環境可能發生之影響不一而足，自不可能於環境影響評估法中，就各種開發行為影響環境之程度及範圍等事項均以法律條文明確規定，職是環評法第4條第2項乃明定「對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。…」明確表明此種屬於不確定法律概念中之規範概念，須經由科技專門知識或採取評價之態度，始能加以確定其概念內涵。而學理上均認為不確定法律概念所涉及之事項，倘若具有高度之屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，例如國家考試之評分、學生成績之評定、計畫性政策之決定、公務員能力之評價、獨立專家委員會之判斷、專門科技事項、行政上之預測決定或風險評估等，由於法院審查能力有限，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。但如行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，亦應承認法院得例外加以審查，其可資考量之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。2.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。3.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。
4.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。
5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反平等原則，仍應由法院審查。㈣系爭開發案之環境影響評估報告書初稿經環評會第108次會議於92年6月17日討論後，作成結議：「㈠本案有條件通過環境影響評估審查。㈡本案審查結論如92年6月5日專案小組第2次初審會議結論1。」，而92年6月5日專案小組第2次初審會議之結論載明：「1.本案建議有條件通過環境影響評估審查，開發單位應依下列事項辦理：⑴本開發案不得阻礙民眾對海岸之公共通行權與親水權。」有該會議紀錄在卷可考，足見環評會第108次會議對系爭開發案之決議內容即包括「本開發案不得阻礙民眾對海岸之公共通行權與親水權。」之審查結論，要無疑義。被上訴人以92年6月30日環署綜字第0920049092號函請上訴人應依專案小組初審時所提之書面及口頭說明予以補充、修正相關事項，經被上訴人轉送有關委員、專家學者及相關機關確認後，再納入定稿，送被上訴人核備。但上訴人93年11月12日（93）羅博企字第110097號函所呈送之「環境影響評估報告書」修訂本不僅未依上開審查結論補充修正，反而指稱：「倘若無條件供民眾自由開放通行，而無一定管制，勢必嚴重考驗該區之環境容受力，在觀光事業觀點著想，恐非所樂見。是故『供一般民眾由南至北（或由北至南）自由通行，並有親水空間，不宜有任何障礙空間。』乙段，礙難遵照。」等語（見訴願卷第8、9頁）；被上訴人再於93年12月13日召開「環境影響評估報告書」定稿本後續確認會議，而經討論後仍作成「㈠不得限制遊客之海岸通行權及親水權。㈡如基於安全考量，得限制所有遊客下水從事游泳活動，但可經營衝浪活動，惟應負安全維護責任。㈢有關安全管理事宜，應再與相關主管機關進行協商。」等決議。嗣上訴人又函請比照交通部觀光局東北角海岸國家風景區管理處轄區據點之經營管理方式，被上訴人於94年10月5日再次召開「環境影響評估報告書」定稿本的第2次確認會議，討論後作成：「㈠原審查結論『本開發案不得阻礙民眾對海岸之公共通行權與親水權。』維持不變。㈡請開發單位依歷次確認意見補充、修正，納入本案定稿本，再送本署確認。」之結論。綜觀前開確認會歷次決議之經過，足證環評會已就上訴人之質疑充分提會討論，而各項討論之結論亦載明：「本開發案不得阻礙民眾對海岸之公共通行權及親水權」之意旨，原處分亦明確記載：「貴公司所請擬比照東北角海岸國家風景區管理處轄區內，如福隆、鹽寮、龍門、龍洞灣等據點營運管理方式乙情，已於上開會議中討論，並作成決議，仍請貴公司依該會議結論辦理。」（見原審卷第34頁）。其間，雖維持上訴人原則上不得限制遊客之海岸公共通行權與親水權之決議，但亦做成有安全上之顧慮時，則得適度限制遊客之水上活動之附加決議，顯已對於海域管理維護與安全之執行做過權衡；且對於上訴人屢次表示無法遵照辦理之事項以及另行建議之管理方式，均已個別召開環評會進行討論研商，並無上訴人所指未具體查明上訴人所提開發案之完整性、安全性及適當性即遽為決議之情事至明。而環評會所為歷次會議及結論，查無出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊；亦未違反一般公認之價值判斷標準；且無違反法定之正當程序；更無組織不合法情形；而其判斷尤無與事物無關之考量等情事，揆諸前揭說明，上訴人主張被上訴人作成系爭處分有違法律適用原則，殊不足採。㈤上訴人主張比照東北角海岸國家風景區管理處轄區內如福隆、鹽寮、龍洞等據點之營運管理方式，獲參與被上訴人94年10月5日就系爭開發案定稿本第2次確認會議之 陳鎮東 委員、 張長義 教授，及東北角海岸國家風景區管理處、宜蘭縣政府消防局之代表，暨立法委員 林建榮 贊同云云；但查依被上訴人提出之真正定稿本後續確認會議附件「綜合討論」以觀，可知於前開後續確認會議中，陳鎮東委員、張長義委員、東北角海岸國家風景區管理處及宜蘭縣頭城鎮公所皆同樣表達「保障民眾通行權及親水權為環評通則」、「民眾有權享有公共通行權」及「蜜月灣開發案不得阻礙民眾對海岸之公共通行權及親水權」等同一意旨；而在系爭定稿本第2次確認會議之討論過程中， 林建元 委員更明確表示：「業者所提管理辦法並非妥當，有違原環評會議結論之精神，建議維持原決議。」陳鎮東委員亦謂：「㈠應保障民眾通行權及親水權。㈡在不違反上開原則下，可規劃妥適之管理方式。」張長義委員並指示：「應考慮公平正義之原則，尊重民眾之海岸通行權及親水權，並於經營相關遊憩活動時，應比照東北角國家風景特定區之管理維護責任辦理。」等語，足見多數委員均係重申系爭開發案不得限制民眾海岸通行權及親水權之優先原則，且開發單位僅得在不違反該原則之前提下規劃該區域之管理維護方式，核上訴人所指稱先後二次參與會議之多數委員均贊成其建議乙節，要屬不符，其主張洵不足採。㈥系爭開發案若比照交通部觀光局東北角海岸國家風景區管理處轄區據點之經營管理方式，而要求對遊客入園做管制，顯將對民眾之海岸公共通行權與親水權形成不當限制，核與被上訴人環評會歷次會議依環評法之規定，就生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，所做事前之科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定等權限之行使相違背，被上訴人自無同意之理。至於上訴人所指被上訴人否准比照福隆、鹽寮、龍門、龍洞灣等據點營運管理方式，有違平等原則云云；但查上訴人未陳明系爭開發案與東北角之福隆、鹽寮、龍洞等風景區據點之開發方式究有何相同之處，且據被上訴人訴訟代理人蔡玲儀陳稱：東北角風景區於71年規劃，當時尚未開始推行「加強推動環境影響評估方案」，環評法亦尚未施行，故龍洞、鹽寮、龍門、福隆等區域之規劃開發並無經過環境影響評估程序。目前該等風景區委外經營，亦無經過環評程序等語，經查環評法係83年12月30日經總統公布施行，上開東北角風景區據點，未經過環評而開發，要屬可信。從而，上訴人主張被上訴人應比照該等據點經營方式營運，否則有違平等原則乙節，自屬無據。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
四、上訴人對於前揭臺北高等行政法院之判決上訴，主張原判決有不適用法規（即理由一）及適用法則不當（即理由二）之違法；惟其上訴理由除重述其於原審所為之主張外，僅泛稱㈠原審對於原處分有未依法行政及有違調查證據法則部分，暨上訴人如依被上訴人之系爭決議意旨辦理，則系爭開發案之安全可行性及效果如何，均未詳加審酌，徒以被上訴人就上訴人質疑部分已充分討論，結論雖維持上訴人原則上不得限制遊客之海岸公共通行權與親水權之決議，但亦做成有安全上之顧慮時，則得適度限制遊客之水上活動之附加決議，顯已對於海域管理維護與安全之執行做過權衡；且對於上訴人屢次表示無法遵照辦理之事項以及另行建議之管理方式，均已個別召開環評會進行討論研商，並無上訴人所指未具體查明上訴人所提開發案之完整性、安全性及適當性即遽為決議之情事云云，其認事用法殊嫌率斷，其判決自有不適用法則之違法（見上訴理由狀一㈥部分）。㈡環境保護之宗旨，在求資源之永續利用，凡海岸之土地，依一般環境規劃原則，雖宜儘可能維持其開放性與公共親水性，但民眾利用該區之安全性，仍屬該環境規劃案應予斟酌並重視者。被上訴人於94年10月5日會議中，雖維持上訴人原則上不得限制遊客之海岸公共通行與親水權之決議外，另做成有安全顧慮時，得適度限制遊客水上活動之附帶決議。但被上訴人所為前述決議，既未考量上訴人開發完成後之海域安全管理可行性及成效，亦未衡酌所謂「衝浪活動」及「限制遊客下水從事游泳活動」二者有無矛盾。何況如依被上訴人之前項決議，無條件自由開放空間，則上訴人應如何統計前往親水區及離開人次數量及規範適當之遊憩時間等事項，以要求遊客遵守，又如完全開放民眾自由通行，未來海域管理維護與安全將由何人負責？又如何遏止意外事故之發生？類此事項，於系爭開發案未完成前，係由宜蘭縣政府消防局及東北角風景區管理處管理並負責，每逢暑假期間之旅遊旺季，已頻傳意外事故之發生，如系爭開發案完成後，仍開放民眾自由通行及活動，則其安全殊堪虞慮。故被上訴人維持其於93年12月13日會議結論，其決議顯欠週詳，亦有違比例原則（見上訴理由狀二㈣部分）。㈢原審未審酌原處分之限制是否適當，上訴人所要求比照之福隆、鹽寮、龍門風景區管理方式，是否已可達到被上訴人所要求公共親水權及通行權之維護與安全之考量，遽為駁回上訴人之訴，依上說明，其採證過程顯有違誤，其判決亦有適用法則不當之違法。（見上訴理由狀二㈥部分）。經核，其上訴理由無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，並執其個人主觀之法律見解，就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使，指摘其為不當，泛言其不適用法規及適用法則不當，而非具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之事實，自難認其對該判決之如何違背法令已有具體之指摘，依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國98年6月18日
最高行政法院第七庭
審判長法官藍獻林
法官帥嘉寶法官廖宏明法官張瓊文法官姜素娥以上正本證明與原本無異中華民國98年6月18日
書記官賀瑞鸞