裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第389號判決
裁判日期：民國98年05月13日
裁判案由：返還公法上不當得利
臺北高等行政法院判決
97年度訴字第389號原告交通部民用航空局代表人 李龍文 （局長）住同上訴訟代理人 陳錦隆 律師複代理人 羅凱正 律師被告甲○○
乙○○曾明湖丙○○丁○○戊○○己○○辛○○壬○○庚○○共同訴訟代理人 劉師婷 律師
沈以軒 律師上列當事人間因返還公法上不當得利事件，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文被告應各給付原告如附表所示之金額及利息。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序方面：㈠本件原告起訴時，其代表人原為 張國政 ，嗣於訴訟中變更
為李龍文，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
㈡按「(第1項)訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加
他訴。……(第2項)被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。(第3項)有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」為行政訴訟法第111條所明定。查原告於起訴時，原聲明請求被告庚○○、己○○應各給付新台幣(下同)36,000元、52,000元，及自起訴狀送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，嗣因發現金額計算錯誤，變更訴之聲明如附表所示，經核與前揭行政訴訟法第111條第3項第2款規定相符，被告等亦無異議而為本案之言詞辯論，自應准許原告此部分訴之變更。
二、事實概要：㈠原告為加強民航(戰)管單位協調聯繫，與空軍總司令部
(現改編為空軍司令部)共同成立飛航管制聯合協調中心(下稱航管協調中心)，上開任務編組職務，分別由原告及空軍總司令部指派人員兼任。被告等分別於民國91年
7月至94年12月間經空軍總司令部依「飛航管制聯合協調中心作業手冊」規定，派駐上開航管協調中心兼職，並按月支領兼職費在案(被告等於94年度兼職期間及領取之兼職費金額詳如附表所示)。
㈡嗣審計部交通建設審計處派員抽查原告民航事業作業基金
94年度財務收支情形時，發現被告等支領兼職費乙節與「軍公教人員兼職費及講座鐘點費支給規定」(下稱兼職費支給規定)不符，於95年1月17日以台審部交字第0951000025號函通知原告收回該溢領之兼職費。原告於95年8月21日以人字第0950025129號函予航管協調中心，請其儘速協調該中心兼職人員繳還溢領之兼職費，因被告等未能如期繳還，原告再以95年9月5日人字第0950026790號函請空軍總司令部協助辦理追繳事宜，惟經該部以95年9月27日窵戰字第0950003052號函覆以其非追繳責任單位而無結果。
㈢原告乃先後以95年10月23日人字第0950031858號書函(下
稱95年10月23日書函)及同年11月28日人字第0950035927
2號函(下稱95年11月28日函)向被告等追繳溢領之94年度兼職費，因被告等仍未繳還，原告遂依行政訴訟法第8條規定提起本件行政訴訟。嗣原告於訴訟中，因發現前開95年10月23日書函及95年11月28日函核定被告庚○○、己○○應繳還94年度溢領兼職費36,000元、52,000元之計算有誤，已於97年11月26日以人字第09700359822號函(下稱97年11月26日函)更正應繳還金額各40,000元、48,000元。
三、原告起訴主張：㈠被告受領系爭兼職費之授益處分，業經原告合法撤銷：
⒈按行政程序法第117條規定，明文賦予行政機關於原行
政處分救濟期間確定後，得依職權撤銷違法行政處分之權限，旨在貫徹法治國家依法行政之原則。而行政機關發函通知受領人返還所溢領之款項者，已可認為有依法撤銷原授益處分之意思表示，原授益處分既溯及失其效力，則受領人受領該等溢領款項之法律上原因已不存在，從而構成公法上之不當得利，亦經最高行政法院96年判字第1528號、96年判字第1649號及93年判字第671號判決闡釋明確在案，足資遵循。
⒉原告早於95年8月21日函請航管中心協調被告繳還溢領
兼職費時，該函主旨欄已明確載明繳還年度及項目為94年溢領兼職費，並隨函檢附審計部函影本及該中心軍職人員94年溢領兼職費統計表；嗣因被告拒不繳還，原告於95年9月5日函請空軍總司令部協助辦理追繳事宜，亦於該函指明辦理依據、請求返還項目及年度，是被告於原告以95年10月23日函及95年11月28日函通知其繳還溢領款項時，顯已知悉本案請求繳還年度、項目及依據。又依經被告簽署95年11月28日函之送達證書所列「送達文書(含案由)」欄內，已載明「94年兼任飛航管制聯合協調中心職務溢領兼職費請依規定繳回案」，被告不得諉為不知。綜合上情，可知原告所撤銷者，即為被告94年度溢領兼職費之授益處分，至為明確。㈡依兼職費支給規定第1點第1款第4目規定，被告不得支給兼職費：
⒈被告主張航管協調中心非屬具有單獨法定地位之行政機
關云云，惟依兼職費支給規定第1點第1款第4目規定，只要被告之兼任為執行本機關或執行共同業務而設在上級或他機關之任務編組，即不得受領兼職費，與航管協調中心是否為具單獨法定地位之行政機關，本無相涉。
⒉又依系爭作業手冊第1章第1條明揭飛航管制聯合協調中
心由原告與空軍總司令部共同設立。另依該作業手冊規定，該協調中心下設民航協調組(下稱民協組）、空軍協調組(下稱空協組)及海陸軍代表，民協組由原告派員擔任，空協組由空軍作戰司令部人員擔任，…；復參諸民協組及空協組之作業程序可知，該中心之業務內容，乃重在原告與空軍總司令部間之業務聯繫。是航管協調中心之設置目的及任務，在加強航管(即原告)與戰管(即空軍總司令部)單位間業務之協調聯繫，以確保飛航安全及管制效率，核屬原告與空軍總司令部為執行共同業務所設之任務編組，而被告經空軍總司令部指派兼任該中心職務，即屬兼任為執行共同業務之任務編組職務，依兼職費支給規定第1點第1款第4目規定不得支領兼職費，至為灼然。
⒊況縱如被告所稱，其係兼任本機關（空軍總司令部）任
務編組職務，而非兼任為執行共同業務所設任務編組職務，惟兼職費支給規定第1點第1款第4目前段業已明定，兼任為執行本機關(構)業而設之任務編組職務者，亦不得支給兼職費。是無論被告所從事者，為兼任其本機關任務編組職務、或執行共同業務之任務編組職務，依法均不得支領兼職費，洵堪認定。
㈢被告不該當信賴保護之要件：
⒈按信賴保護原則所定「信賴表現」要件，須人民應有積
極之信賴表現行為，並與信賴基礎有因果關係。然查，被告僅消極受領系爭款項，而用於日常生活開銷，於法律評價上，已難謂有何積極之信賴表現行為，自不該當信賴保護之要件(最高行政法院96年判字第1649號判決參照)。又兼職費支給規定於90年8月31日即發布，被告身為公務員，對於公務員領取支給之相關規定，自應有所瞭解並恪遵辦理，是本件溢領兼職費事件，原告兼辦人事人員固有疏失，惟被告違法受領該等款項，縱無故意，亦難謂無重大過失，依行政程序法第119條第3款規定可知其信賴已不值得保護。
2.又查，國家對於公務員之財產上給付，本設有相關人事法規俾憑辦理，對於違反法定之不當支出，揆諸審計法第21條、第78條第1項規定，要求負責機關應依法追回不法支領之款項，旨在避免違法支出侵蝕國家財政基礎，並破壞國家財政健全，是所有類似溢領政府款項之事件，如均便宜容認受領人主張信賴保護原則拒絕返還，則對上開審計法令之執行足生窒礙，致生公益之重大危害，原告依法撤銷原違法授益處分，洵屬維護重大公益之合法作為，要無違法可指。
㈣綜上，被告溢領兼職費，核屬公法上不當得利，原告請求
返還，合法有據等語。並聲明請求判決被告應各給付原告如附表所示金額及自起訴狀繕本及聲明變更狀送達翌日起，各至清償日止，按年息5%計算之利息。
四、被告則以：㈠被告等受領兼職費之授益處分未經撤銷，渠等受有兼職費屬有法律上原因：
⒈查原告前開95年11月28日函通知被告等返還溢領兼職費
，依最高行政法院92年度判字第590號判決：「上訴人所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分」之意旨，該通知函僅為事實行為而非屬行政處分，自無撤銷先前已確定處分之效果。再細繹前開函內容，針對要求返還溢領兼職費之年度、項目與依據均付之闕如，如何認業生撤銷被告等94年兼職費之行政處分的效力？是原處分仍繼續存在，被告受有94年度兼職費自具有法律上原因。
⒉次查，查原告95年8月21日、9月5日函件受文者分為
航管協調中心及陸軍司令部、海軍司令部、空軍司令部，悉與被告等無涉，原告率執上開函件稱被告等顯已知悉本案請求繳還年度、項目及依據，以規避上開95年11月28日函內容不完備之瑕疵，委無足取；且送達證書迥異於機關正式函件，僅得證明文書是否送達乙事，斷無補正所送達文書內容之效力，原告狀稱被告等因簽署送達證書，而確知上開函為撤銷94年溢領兼職費之意思云云，均屬無稽。
⒊附帶言之，被告等以不服前開95年11月28日函而提起訴
願，亦遭訴願決定以其非行政處分，而不受理駁回在案。倘如原告所言該函業有撤銷94年授益處分之意思而生處分效力，衡情，訴願機關自應依法予以審究，惟該訴願決定對此隻字未提，益證該函確無撤銷94年授益處分之意思。
㈡被告等於航管協調中心所兼各職，與兼職費支給規定第1點第1款第4目前提不符：
⒈按系爭作業手冊第1章第2條規定可知，對於空中偶發或
違規等不正常事件之飛航資料提供、建議進而處理改善，本為空軍作戰司令部業務範疇，惟為求效率縮短程序繁累，故將原業務中「資料提供、建議」部分移至臨時任務編組之該中心之空協組執行，惟該組織仍隸屬於空軍作戰司令部，組織人員均執行原有任務，僅業務執行處所有所變更。是空協組為空軍作戰司令部臨時任務編組，被告等於協調中心所兼各職，隸屬於空軍作戰司令部，與原告無涉，是被告等乃兼任本機關任務編組職務，核與兼職費支給規定第1點第1款第4目規定不符，原告援引率認被告等不得受領系爭兼職費，顯然於法有悖。
⒉次依兼職費支給規定第1點第1款第1目規定，可知該
款不得適用於「非依規定兼職」之情形為前提，而所謂「規定」係指「組織法規或有關法令規定得經權責主管機關核准」。查航管中心乃63年經奉行政院核定之任務編組，並未有任何組織法規或相關法令規定經權責主管機關核准而成立，故被告等實屬非依規定兼職之人員。
惟針對該中心發放兼職費乙事，自63年起即由各主管機關自行核給，並經行政院同意在民航事業作業基金預算內支應，是依行政院75年7月3日台75人政肆字第6379號函及兼職費支給規定第1點第1款第1目但書規定，被告等得繼續支領兼職費至該中心裁撤時，此觀該中心多年來仍按期核給被告等兼職費，及交通部之法律顧問兼職費超過標準者，應待顧問聘期屆滿為止，交通部始得停止支付等情益明。
㈢原告撤銷系爭兼職費之授益處分，違反信賴保護原則：
⒈縱認原告已有撤銷先前處分之行為(此為假設語氣)，查
被告等兼職期間，原告按月作成核發兼職費之處分，自63年至94年間不曾間斷，難謂被告等無信賴基礎存在；另被告等因兼職而有雙重業務負擔，航管中心為使渠等安心工作，對其損失有所補償，乃自63年4月起按月發給專業補助費迄今30餘年，被告等依循前例領取專業補助費，如何認定有故意或重大過失？況對於原告所頒發相關專業加給之規定，實屬法制專業事項，如何期待被告等軍職人員熟悉，亦難謂渠等不知悉有重大過失可言，其信賴當值得保護。
⒉末查，本件乃單純金錢債務問題，未涉及第三人之公益
，且被告等受領之兼職費，早已支應日常生活開銷，若驟然撤銷該處分而追討系爭兼職費，對於被告等信賴利益之侵害顯大於對公益之維護，是依行政程序法第117條及最高行政法院83年判字第151號判例意旨，原告之撤銷行為違反信賴保護原則而違法，是被告等受有利益之法律上依據仍繼續有效，不成立公法上不當得利等情置辯，並聲明請求判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要所述之事實，為兩造所不爭，並有審計部95年1月17日台審部交字第0951000025號函、原告前開95年8月21日函、95年9月5日函、空軍司令部95年9月27日窵戰字第0950003052號函、原告前開95年10月23日書函、95年11月
28日函及其送達證書、97年11月26日函附本院卷第29-36、120-138、198-207、230-233頁可稽，堪認為真實。故本件之爭執在於原告核給被告等系爭94年度兼職費之處分，是否經原告合法撤銷？及被告得否主張信賴保護原則？
六、經查：㈠按「一、兼職費部分：㈠支給對象：兼職費支給以依組織
法規或有關法令規定經權責主管機關核准兼任其他機關（構）學校職務（含由主管院、省（市）政府或縣（市）政府依權責核定之其他機關學校任務編組職務）之人員為限。但下列情形不得支給：1、非依規定兼職之人員及兼任本機關（構）學校職務（含任務編組單位職務）者，均不得支給；其在行政院75年7月3日台75人政肆字第6379號函規定前已由各主管機關自行核給，並經依該函規定清查凍結，送主管機關備查管制有案者，仍繼續支給，俟任務編組裁撤後停止支給。……⒋兼任為執行本機關(構)學校業務或執行共同業務而設在上級或他機關（構）學校之任務編組職務者，不得支給。」行為時兼職費支給規定第
1點第1款第1目及第4目定有明文。㈡次按，「依交通部63年1月25日交人(63)00693號函暨空軍
總司令部62年10月29日(62)伐戢3618號令同意，自62年11月16日起，由交通部民用航空局（以下簡稱民航局）與空軍總司令部共同設立『飛航管制聯合協調中心』。」「鑑於本區空域狹小，而航行量日增，為充分發揮本區空域之有效運用，及對空中偶發、違規等不正常事件，能即時提供飛航資料，並消弭單位間公文層轉困擾，以爭取時效，特設立飛航管制聯合協調中心(以下簡稱本中心)，俾加強軍民航戰管單位間密切協調。」「本中心係由民航局及空軍總司令部雙方各派遣適當航戰管熟練人員聯合組成，設民航協調組(以下簡稱民協組)、空軍協調組（以下簡稱空協組）及陸海軍代表，均為任務編組……」亦為航管協調中心作業手冊第1章第1條、第2條及第2章第第1條所明定(見本院卷第153頁)。由上開規定可知，航管協調中心之組織及人員，均為任務編組性質。而被告等既係由空軍總司令部派遣至上開協調中心，執行該部與原告之共同業務之任務編組業務，依行為時兼職費支給規定第1點第1款第
4目規定，自不得支給兼職費。㈢被告等雖主張依兼職費支給規定第1條第1款但書及行政院
75年7月3日台75人政肆字第6379號函規定，渠等得領取兼職費至航管協調中心裁撤之時止云云。惟按，行政院前開75年7月3日函說明二之㈡規定：「為期各機關切實依照規定支給兼職人員車馬費或研究費，茲彙整規定如次：……㈡非依組織法令規定或非報經行政院核定之任務編組，不分本機關或他機關兼職人員均不得支給車馬費或研究費。惟前已由各主管機關自行核給者，應由各機關全面清查予以凍結，不再擴大支給對象，並送主管機關備查管制，俟任務編組裁撤後取消支給。」業經行為時兼職費支給規定第1點第1款第1目予以明文規範之。故綜上說明可知，行政院前揭函釋係就非依組織法令規定或非報經行政院核定之任務編組可支給兼職費之例外規定。而查，航管協調中心係由原告與空軍總司令部共同設立，並製頒有航管協調中心作業手冊，規範該協調中心之組織、人員、任務、職責、作業程序及行政與綜合業務，被告為上開協調中心所屬空軍協調組之人員，且係由權責主管機關空軍總司令部，依航管協調中心組織規定核准兼任，即屬依規定兼職之人員，然因被告係執行該部與原告之共同業務，依行為時兼職費支給規定第1點第1款第4目規定，自不得支給兼職費，核與行政院上開75年7月3日函及行為時兼職費支給規定第1點第1款第1目規定，係指非依規定兼職之人員及兼任本機關職務（含任務編組單位職務）者，例外得支領兼職費之情形不符。被告等援引主張渠等得依上開函令規定領取系爭兼職費云云，並無足採。
㈣再按，「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體
事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」為行政程序法第92條第1項所規定。又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」亦經大法官釋字第423號解釋闡釋在案。查本件係因審計部派員抽查原告民航事業作業基金94年度財務收支情形時，發現被告等支領兼職費與兼職費支給規定不符，於95年1月17日發函通知原告收回該溢領之兼職費。原告曾分別於95年8月21日及同年9月5日函請航管協調中心及空軍總司部協調辦理被告等繳還溢領之兼職費，因被告等拒不繳還，原告乃先後以前開95年10月23日書函及95年11月28日函命被告等繳回溢領之系爭94年度兼職費等情，已如前述，雖原告無法提出送達證書或其他證明，證明其所為前開95年10月23日書函已合法送達被告等，惟原告就前開95年11月28日函已各別合法送達被告等之事實，已提出以被告等為受文者之前開函及送達證書為證
(見本院卷第120-138、198-207頁)，亦為被告等所不爭，堪信為真正。復參諸前開函主旨已載明：「有關台端前兼職本局飛航管制聯合協調中心相關職務期間溢領兼職費計新台幣……，請惠予配合於文到10日內，逕向本局祕書處出納科繳清，或直接匯入台灣銀行……專戶。」等語，即有撤銷原違法支給被告等前開兼職費之授益處分之意思，而命被告等繳還溢領之兼職費，且已對外發生效力，並直接影響被告等之權利義務關係，自符合前述行政處分之要件。雖其用語、形式以及是否記載不服之救濟方式，與行政程序法第96條所規定之以書面作成之行政處分（應記載處分相對人之姓名、主旨、事實、理由及其法令依據、表明其為行政處分之意旨、不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關等）不同，揆諸前揭大法官解釋意旨，仍應視為係撤銷原支給被告等兼職費之授益處分之行政處分。因此，被告等受領該兼職費之法律上原因，因原授益處分經撤銷而溯及不存在，渠等原領取之兼職費已成立公法上不當得利，自應返還原告。被告等主張原告前開95年11月28日函僅為事實行為而非行政處分，不生撤銷支給渠等94年兼職費處分之效力，渠等受領該兼職費屬有法律上之原因云云，委無足取。
㈤又按，行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定
救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」又行政法上之信賴保護原則，係因行政機關之表示意思於外之外觀、事實行為之存在或行政處分有信賴基礎之存在，人民因而產生信賴行為，而此信賴值予保護而言；而所謂信賴利益則係指信賴原行政處分或行政法規有效而另有表現之行為以獲取預期之利益而言，因此單純將現存利益予以花費，尚難認為有何信賴表現之行為，自無信賴保護原則之適用。
㈥查本件固係因原告之疏失致使被告等溢領系爭兼職費，惟
依上開說明，被告等本即不得領取兼職費，自不因渠等此單純消極受領被告支給之兼職費，即形成值得保護之信賴基礎；且被告等受領系爭兼職費，純屬消極受領金錢，該兼職費具有高度可替代性及普遍使用性，渠等領取後，縱因日常生活支用一空，亦非屬作成不能回復或難於回復之財產處置，則被告等僅係單純的受領系爭款項予以花費，，尚難認其已有信賴表現之行為，要與信賴利益保護之要件不符。再者，被告等溢領不該得之兼職費，相較於軍公教人員兼職費支給制度之建立及維繫，以及兼職費發給之公平性，亦無撤銷將對公益有重大危害，或信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益之情事。被告等援引主張原告之撤銷行為違反信賴保護原則而違法，故渠等受有利益之法律上依據仍繼續有效存在，不成立公法上不當得利云云，亦無足採。
七、從而，原告依據公法上不當得利之法律關係，請求被告等返還渠等溢領如附表所示之兼職費，暨起訴狀繕本及聲明變更狀送達翌日(即附表所示利息起算日)起至清償日止，按年息5%計算之遲延利息，為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年5月13日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官徐瑞晃
法官陳金圍法官蕭惠芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年5月13日
書記官李淑貞