臺北高等行政法院103年度訴字第1607號判決

裁判字號：臺北高等行政法院103年訴字第1607號判決

裁判日期：民國105年03月30日

裁判案由：有關交通事務

臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1607號105年3月9日辯論終結原告統聯汽車客運股份有限公司代表人 呂奇峯 （董事長）訴訟代理人 李永裕 律師（兼送達代收人）複代理人 江俊傑 律師被告臺北市政府交通局代表人 鍾慧諭 （局長）訴訟代理人 徐志明 律師（兼送達代收人）複代理人 温毓梅 律師上列當事人間有關交通事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文被告應給付原告新臺幣二百三十三萬一千二百八十四元及自民國一百零三年十一月五日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為 王聲威 ，訴訟中變更為鍾慧諭，業據被告新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：臺北車站特定區D1用地原屬交通部臺灣鐵路管理局（下稱鐵路局）經管土地，為改善臺北車站週邊及承德路之交通狀況，經鐵路局同意由被告承租臺北車站特定區D1用地東半街廓土地闢設長途客運臨時轉運站（下稱系爭轉運站），作為都市計畫交九轉運站興建營運前之臨時轉運站使用，並由被告將該用地交由客運業者使用及開發經營。而被告為維持系爭轉運站進駐者使用管理規範之一致性，於民國93年5月25日與包含原告在內之客運業者簽訂「臺北車站特定區D1用地長途客運臨時轉運站開發經營行政契約」(下稱系爭93年契約)，約定由包含原告在內之客運業者共同支付履約保證金新臺幣（下同）9,051,418元，並由被告轉交鐵路局作為92年8月1日被告與鐵路局簽訂（93年5月13日修正）之鐵路局經營國有土地租賃契約（下稱國有地租賃契約）之履約保證金。同時約定被告所收履約保證金不論契約期滿或終止，除契約另有規定外，於包含原告在內之客運業者繳清所有使用金及其他費用並履行系爭契約所載義務，確無違約情事，且於鐵路局將履約保證金返還被告後，方無息返還包含原告在內之客運業者。嗣系爭轉運站於94年8月間啟用，交九轉運站則於98年8月間正式營運使用。原告遂以原告103年8月4日統法字第103121565號函（下稱原告103年8月4日函）請求被告返還原告已繳納之履約保證金，臺北市公共運輸處（下稱公共運輸處）以103年8月13日北市運綜字第10331080000號函（下稱系爭函）覆原告「……爰乙方應負連帶責任，……；又因鐵路局已將履約保證金抵扣乙方部分業者未繳清租金及違約金，後俟乙方（建明客運【即建明汽車客運股份有限公司，下稱建明客運】、 尊龍 客運【即尊龍汽車客運股份有限公司，下稱尊龍客運】）清償欠款，再行辦理履約保證金返還事宜。」原告不服，遂向本院提起本件行政訴訟，主張依行政訴訟法第8條第1項規定，訴請被告應返還原告繳納之履約保證金3,194,619元及自103年8月13日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。嗣於訴訟中減縮聲明為請求被告應給付原告2,331,284元及自103年11月5日（起訴狀繕本送達翌日）起至清償日止按年息百分之5計算之利息。
三、本件原告主張：㈠本件原告係基於與被告簽訂之系爭93年契約，向「契約相對
人」即被告為請求，此與公路法之規定無關。即原告係依據兩造締結之系爭93年契約第4條第2項約定，請求被告履行返還履約保證金之義務，並非請求被告立於「主管機關」之權責地位，就「公路法中之汽車運輸業有關權限事項」為一定之行政行為，自與臺北市政府97年9月18日府交管字第09733315000號公告（下稱北市府97年9月18日公告）所載「公路法中汽車運輸業有關本府權限事項」之業務委任無關。又該公告僅係臺北市政府機關內部依行政程序法第15條之規定，為業務權限之分配，此與行政訴訟法第26條規定「機關經裁撤或改組」致當事人能力欠缺之情形不同，自不影響被告之當事人適格。再者，被告97年7月17日北市交管字第09733306700號函（下稱被告97年7月17日函）內容僅為通知有關土地使用金「繳款業務」移撥由公共運輸處辦理，並非通知系爭93年契約之權利義務委由公共運輸處行使負擔。更何況，該函收件人更非原告。又原告於起訴前，係向被告請求返還履約保證金，此有原告103年8月4日函可稽。復被告仍以自己名義於100年5月17日向本院聲請對系爭93年契約當事人尊龍客運等業者為行政執行，此有被告提出之行政執行聲請狀可證。且被告並未與公共運輸處訂立「書面」契約承擔履約保證金返還債務，原告亦「未同意」被告將履約保證金返還債務移轉由公共運輸處承擔，由原告98年4月8日統業字第098010193號函（下稱原告98年4月8日函）自明，是被告依系爭93年契約，對原告仍負有返還履約保證金之義務。又遍稽公共運輸處與客運業者於98年2月間簽訂之系爭轉運站開發經營行政契約（下稱系爭98年契約）全文，不僅並未約定言明由公共運輸處「承受」被告就系爭93年契約之權利義務法律關係，且原告亦未簽署系爭98年契約，原告已明確否認曾為同意或默示承認被告所主張之「契約承擔」。綜上，本件原告以被告為請求對象，並無當事人不適格之問題。
㈡系爭93年契約之全文內容，並無乙方（含原告）應繳納「租
金」之給付義務約定，亦無原告應就其他國道客運業者之使用金給付義務須負連帶責任之明文，被告主張原告與其他國道客運業者為連帶責任有違民法第272條規定。又被告固抗辯系爭93年契約第19條第3項第2款第5目有「乙方就使用金應負連帶給付之責」字句，惟查被告上揭主張縱使可採，然依上揭條款內容可知，原告就其他乙方客運業者負連帶給付之責任範圍僅限於「使用金」，尚不及於其他債務，是被告主張原告尚須就「違約金」負連帶清償之責，洵非有據。
㈢由最高法院98年度台上字第607號民事判決、94年度台上字
第1209號民事判決要旨可知，履約保證金僅限於「給付不能」之情形始得沒收不予返還，倘若僅係「給付遲延」及「不為給付與給付不完全而能補正者」，均可於扣除履約保證金當事人之一方應負擔保責任之賠償金額後，猶有餘額者，即應返還，不得拒絕返還。又依最高法院101年度台上字第442號判決意旨，系爭93年契約已於96年11月25日期滿，是被告已無繼續保有履約保證金之權源。
㈣原告於履約過程並無任何違約之情事，由被告提出之公共運
輸處99年2月8日北市運綜字第09837336300號函內容觀之，該函文收件人並非原告，被告竟以其他國道客運業者未繳清租金及違約金為由，拒絕返還原告履約保證金，如此作為顯然不具有正當合理之關聯，更有權利濫用之嫌，況被告實可逕從該違約之國道客運業者自行繳納之履約保證金中加以扣抵取償即可，實無必要牽連無辜。
㈤履約保證金債務屬金錢給付，本屬可分，兩造亦未有任何關
於履約保證金繳納或返還「不可分」之約定，而系爭93年契約第4條第2項更未有如被告所主張之履約保證金必須「一併返還」之規定。原告確有按系爭93年契約約定，依原告使用月臺數「12臺」占全部月臺數「34臺」之比例（即35.3%），繳納履約保證金總額9,051,418元之35.3%比例（即3,194,619元），被告亦不爭執原告所主張履約保證金之金額及分攤比例，有準備程序筆錄可參【本院卷1第84頁末行至85頁3行】。從而，原告確有繳納履約保證金3,194,619元之事實，堪可認定。
㈥依系爭93年合約第19條有關違約事由及其處理之相關規定，
被告本可採取其他處置措施，均係有助於系爭契約目的之達成，對於未違約之其他國道客運業者而言，亦不失為權益損害最少之方式；惟查，被告並未舉證說明其對於違約欠繳費用之國道客運業者，究竟有無依系爭合約採取何種之處置措施，即逕以未違約之原告亦須就其他違約業者之租金及違約金債務負連帶責任為由，拒絕返還履約保證金，顯然已有行政怠惰之違法不當。
㈦被告於99年6月28日對原告為拒絕返還履約保證金之行政處
分，此已中斷時效並重行起算時效。又依本院99年度訴字第82號判決及最高行政法院101年度判字第716號判決確定時，始得確認建明客運於系爭93年契約期間欠繳使用金及違約金為5,124,354元，並得以履約保證金加以清償抵繳。
㈧鐵路局係於99年7月23日始以「抵銷」之方式，就其對於被
告所負之履約保證金債務加以清償，而生返還履約保證金之效果，則無論係以99年7月23日抑或101年8月9日起算5年，系爭93年契約第4條第2項所定之履約保證金返還請求權，應計算至104年7月22日抑或106年8月8日始罹於時效，今原告係於103年10月21日提起本件訴訟，自無罹於時效之問題。
㈨原告僅有與被告簽訂系爭93年契約，約定開發經營期間自開
工日起算3年，系爭93年契約於96年11月25日期滿（此為被告所不爭執）。嗣後被告則委由公共運輸處與其他客運業者（包含建明客運）簽訂系爭98年契約。惟原告並未簽訂系爭98年契約，自不受系爭98年契約之效力所拘束。又原告連帶責任範圍僅及於使用金，故截至96年11月為止，建明客運應繳土地使用金為4,671,954元，扣除建明客運於系爭93年契約期間已繳納使用金2,224,740元，則建明客運於系爭93年契約期間總計欠繳使用金為2,447,214元。履約保證金總額為9,051,418元，扣除系爭93年契約期間建明客運欠繳使用金2,447,214元後，尚有履約保證金餘額6,604,204元，則原告按其於締結系爭93年契約時，所繳納之履約保證金3,194,619元，占全數履約保證金之比例為35.3%，請求被告應返還前述履約保證金餘額6,604,204元之35.3%比例，亦即2,331,284元，自屬有據。
㈩系爭93年契約第4條第2項規定所稱「其他費用」，不包括「
違約金、遲延利息」，此依系爭契約文義解釋及民法第323條、第861條規定體系解釋即明。至於系爭93年契約第4條第2項所稱「其他費用」究竟所指為何？此由系爭93年契約第5條「費用負擔及風險承擔」條文約定，可知所謂「其他費用」，應係指「因履行本契約所生規劃、設計、開發、建造、經營管理本轉運站設施之全部費用」而言。
本件原告於起訴前，曾於103年8月4日發函請求被告返還履
約保證金3,194,619元，業據原告提出函文為憑【本院卷1第181頁】，惟被告並未為給付，嗣原告於103年10月21日向本院起訴，起訴狀繕本於103年11月4日送達被告，此有送達證書在卷可稽，此與催告有同一之效力，被告仍未為給付，自應負遲延責任。從而，原告依據民法第229條第2項、第233條第1項及第203條規定，請求被告給付自受催告翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之遲延利息，自屬有據。
國光汽車客運股份有限公司（下稱國光客運）回函載明本件
履約保證金係由客運業者「共同支付」，並非由國光客運繳納全部履約保證金。且依國光客運回函檢附之收入傳票、收款通知書及被告回函內容，與原告提出之匯款回條聯、活期存摺明細記載內容相符，亦可證明原告確有實際繳納履約保證金。被告亦認定原告確有支付繳納履約保證金。另國光客運於92年8月1日所開具之905萬1418元臺灣銀行支票，實係「代理」（民法第103條）包含原告在內之乙方客運業者繳納履約保證金，法律效果直接對本人即原告在內之乙方客運業者發生效力。並聲明求為判決：（一）被告應給付原告2,331,284元及自103年11月5日（起訴狀繕本送達翌日）起至清償日止按年息百分之5計算之利息。（二）訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠原告以被告為返還履約保證金義務主體提起本件訴訟，當事
人適格有所欠缺：臺北市政府雖曾依據行政程序法第15條將公路法中汽車運輸業有關臺北市政府權限事項委任由被告執行，但嗣後臺北市政府前因組織修編，以北市府97年9月18日公告，將原屬被告之業務如公路法中汽車運輸業有關臺北市政府權限事項等事宜，依據行政程序法第15條委任公共運輸處。被告並以被告97年7月17日函通知國道客運臺北總站聯合管理委員會「依據貴會繳交各業者97年7月份土地使用金及補繳96年8月份土地使用金等函辦理」、「旨案款項繳納業務自97年7月1日起已移撥本市公共運輸處辦理，惟因該處保管款專戶帳號刻正申請中，俟確定後再行通知，貴會後續將各業者繳納土地使用金匯款時請配合變更辦理。」其後系爭契約續約，亦係由公共運輸處為契約主體。原告曾向被告主張要求退回履約保證金，惟由公共運輸處以系爭函回覆，原告於此時並未質疑為何由公共運輸處回覆，反而以系爭函為由，認定請求返還履約保證金遭拒，並以系爭函認定有中斷時效，亦由本院104年1月14日準備程序筆錄可證，是原告同意公共運輸處之契約承擔。縱本院認原告並未明示同意且承認上述契約承擔，然由公共運輸處99年6月28日北市運綜字第09931989000號函（下稱公共運輸處99年6月28日函）、99年9月3日北市運綜字第09932812800號函（下稱公共運輸處99年9月3日函）、系爭函可認原告已有默示承認及同意。是本件之被告適格應有欠缺，而此為法院職權調查事項，故本件實有函詢國道客運臺北總站聯合管理委員會，於收到被告97年7月17日函後有無轉知原告，及對於原告於收到後有無表示異議。另依據行政程序法第149條規定，行政程序法未規定者，準用民法相關規定，而行政程序法對於契約承擔既無應以書面為之規定，是準用民法規定，惟民法亦僅有規定個別債權的讓與及個別債務的承擔，而非整個債之關係讓與或承擔，更無規範契約承擔應以書面為之規定。
㈡縱認原告以被告為返還履約保證金義務主體提起本件訴訟，
當事人適格並無欠缺（此為假設語氣，非表自認），本件亦不符合系爭93年契約之返還履約保證金要件：
⒈依系爭93年契約第19條第1項第5款、第8款約定可見系爭
93年契約實已明示約定包含原告在內之客運業者就系爭93年契約之相關履行乃負連帶責任，故包含原告在內之客運業者其中一員構成違約事由，即視為包含原告在內之客運業者全體違約。又依系爭93年契約第19條第3項第2款第3目、第5目約定亦證系爭93年契約實已明示約定包含原告在內之客運業者乃負連帶責任。
⒉包含原告在內之客運業者與被告簽訂系爭93年契約後，被
告曾於98年3月26日行文要求原告就系爭93年契約辦理續約，由原告98年4月8日函回復可知原告早已認定系爭93年契約乃明文約定包含原告在內之客運者應負連帶責任，而僅以此等連帶責任之契約內容有損未欠費業者之權益，故恕難同意續約。足證原告業已自承系爭契約乃明文約定包含原告在內之客運業者負連帶責任。
⒊系爭93年契約第4條第2項已清楚約定「甲方【即被告】所
收履約保證金不論契約期滿或終止，除契約另有規定外，應於乙方【即包含原告在內之客運業者】繳清所有使用金及其他費用並履行本契約所載義務，確無違約情事，且於鐵路局將履約保證金返還甲方後，無息返還乙方。」可見履約保證金乃不可分之債，亦即需於原告及其他客運業者均繳清所有使用金及其他費用並履行系爭93年契約所載義務，確無違約情事，並無連帶債務，且鐵路局將履約保證金返還後，才一併返還，原告主張依據比例計算，自屬無理。
⒋又本件並不符合系爭93年契約第4條第2項之返還履約保證
金予原告等人之要件：按履約保證金之性質為擔保債務履行，為一停止條件，並為債務不履行所延伸費用。查系爭93年契約之乙方之一即建明客運確實有積欠使用金及違約金共計9,862,915元，公共運輸處並為此於99年1月13日提起行政訴訟（經本院99年度訴字第82號判決肯定，並經最高行政法院101年度判字第716號判決建明客運上訴駁回而確定）。嗣後被告曾以本院99年度訴字第82號行政判決聲請行政強制執行，業經執行無著終結在案，並經被告聲請後核發債權憑證，可證被告有向違約欠繳費用之客運業者行使權利。又其中建明客運因系爭93年契約所積欠土地使用金為2,447,214元，94年9月至96年11月之違約金為2,677,104元。及尊龍客運則積欠違約金203,606元，及自101年8月20日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，以及執行費5,484元【本院卷1第228頁】。且國有地租賃契約中約定履約保證金9,051,418元，得以客運業者提供之銀行本行本票或支票、保付支票、無記名政府公債、設定質權之銀行定期存單為之，並由客運業者繳納與依國有地租賃契約所定租金同額之使用金與乙方。惟觀諸鐵路局與被告間之確定判決（臺灣臺北地方法院99年度訴字第4224號民事判決、臺灣高等法院100年度上字第1069號民事判決參照），可知鐵路局並未將履約保證金返還被告。是本件履約保證金返還要件並不該當，被告自無返還義務。⒌使用金及違約金均為履約保證金所擔保之標的，由系爭93年契約第4條第2項可證。
⒍甚者，履約保證金9,051,418元為國光客運所繳納，被告
如應抵扣建明客運欠款使用金2,447,214元後，返還餘額6,604,204元，亦屬國光客運與被告間之法律關係，與原告毫無關涉。至原告對於履約保證金仍欲有所主張，亦為原告與其他客運業者之間內部究應如何分擔之問題。
㈢縱認原告符合系爭93年契約第4條第2項之構成要件，然系爭
93年契約既已於96年11月25日契約期滿，而嗣後原告亦已拒絕續約，則依據原告所為主張，其應於96年11月25日即可請求返還履約保證金，然原告遲至103年8月4日方請求被告退回原國道客運臺北總站履約保證金，其公法上之請求權早已因5年間不行使而消滅（【102年5月22日修法前】行政程序法第131條第1項及第2項規定參照）。原告雖又主張被告於99年6月28日對原告為拒絕返還履約保證金之行政處分，此已中斷時效並重行起算時效云云。然查，公共運輸處99年6月28日函覆機關乃公共運輸處，並非被告，且公共運輸處乃基於契約主體一方之地位，告知原告本件尚未符合系爭93年契約第4條第2項規定構成要件之觀念通知，並非單方行使公權力之行為，並非行政處分，原告之主張，自非可採。
㈣被告係為維持系爭轉運站進駐者使用管理規範之一致性，乃
與包含原告在內之客運業者簽訂系爭93年契約，並由被告轉交鐵路局作為國有地租賃契約（92年8月1日簽訂、93年5月13日修正）之履約保證金。同時約定被告所收履約保證金不論契約期滿或終止，除契約另有規定外，於包含原告在內之客運業者繳清所有使用金（系爭函中稱「租金」乃係被告承辦人員用語不精確所致）及其他費用並履行系爭93年契約所載義務，確無違約情事，且於鐵路局將履約保證金返還被告後，方無息返還包含原告在內之客運業者，故系爭93年契約約定包含原告在內之客運業者應負連帶責任，即為確保系爭契約目的達成之手段。且包含原告在內之客運業者業係於明確知悉系爭93年契約約定之情形下始簽訂該契約。並由國光客運統一支付履約保證金9,051,418元，足證被告所為均為依約行事，並無手段與目的不當聯結之違法，更無權利濫用之情形。 況建明 客運自95年7月起即未依約給付土地使用金，被告迫於無奈，方提起行政訴訟，而非逕自終止系爭93年契約，剝奪建明客運使用月臺之權利，更非向建明客運逕為強制執行，甚或停止建明客運部分營業等。可見被告並無行政怠惰或違法不當之情形等語。並聲明求為判決：（一）駁回原告之訴。（二）訴訟費用由原告負擔。
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭93年契約（本院卷1第17頁至第38頁）、國有地租賃契約（本院卷1第229頁至第233頁）、原告103年8月4日函（本院卷1第181頁）、系爭函（本院卷1第39頁）、行政訴訟起訴狀（本院卷1第9頁至第16頁）、本院104年7月1日準備程序筆錄第1頁（本院卷1第221頁）等件影本在卷可稽，堪認為真正。
六、本件爭點厥在：原告依據系爭93年契約（行政契約）第4條第2項之約定，請求被告應給付原告2,331,284元及自103年11月5日（起訴狀繕本送達翌日）起至清償日止按年息百分之5計算之利息，是否有據？本院判斷如下：
㈠按行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間
，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」㈡次按行政程序法第149條：「行政契約，本法未規定者，準
用民法相關之規定。」民法第229條第2項：「給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。其經債權人起訴而送達訴狀，或依督促程序送達支付命令，或為其他相類之行為者，與催告有同一之效力。」同法第233條第1項：「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。但約定利率較高者，仍從其約定利率。」同法第301條：「第三人與債務人訂立契約承擔其債務者，非經債權人承認，對於債權人不生效力。」同法第272條：「（第1項）數人負同一債務，明示對於債權人各負全部給付之責任者，為連帶債務。（第2項）無前項之明示時，連帶債務之成立，以法律有規定者為限。」㈢經查，被告於93年5月25日與包含原告在內之客運業者簽訂
系爭93年契約（行政契約），約定由包含原告在內之客運業者共同支付履約保證金9,051,418元，並由被告轉交鐵路局作為92年8月1日被告與鐵路局簽訂國有地租賃契約之履約保證金；系爭93年契約開發經營期間自開工日起算3年，於96年11月25日期滿，嗣被告委由公共運輸處與其他客運業者簽訂系爭98年契約（原告未簽訂系爭98年契約）等情，為兩造所不爭，並有系爭93年契約（本院卷1第17頁至第38頁）、國有地租賃契約（本院卷1第229頁至第233頁）、系爭98年契約【本院卷1第153頁至第158頁】附卷可稽。而系爭93年契約第4條第2項載明：「甲方（按即被告，下同）所收履約保證金不論契約期滿或終止，除契約另有規定外，應於乙方（即包含原告在內之客運業者，下同）繳清所有使用金及其他費用並履行本契約所載義務，確無違約情事，且於鐵路局將履約保證金返還甲方後，無息返還乙方。」第5條第1項載明：「乙方應自行負擔因履行本契約所生規劃、設計、開發、建造、經營管理本轉運站設施之全部費用，並承擔一切風險。」第19條第1項第5款及第8款分別載明：「一、除本合約另有特別規定外，乙方任一成員如有下列情事之一者，即視為乙方違約：…⑸未如期繳納本契約所訂之使用金、未足額繳納或所繳本票未能兌現者。…⑻其他乙方或其成員未能遵守或履行本契約（含附件）之規定，情節重大者。」同條第3項第2款第3目及第5目分別載明：「③逾期繳納在二個月以上者，甲方得就發生違約事項之乙方個別成員終止契約；甲方得徵詢乙方其他成員之月台擴充需求以繼受違約之乙方個別成員原使用之部分，或另行開放客運業者進駐申請，乙方其他成員不得異議。如違約之乙方個別成員被終止合約後，無他人繼受違約乙方個別成員原使用之部份，乙方其他成員同意增加原各自負擔之使用金與相關費用。…⑤乙方個別成員逾期未繳納使用金時，甲方得撤銷違約之乙方個別成員於本轉運站設置之上客站及鄰近本轉運站區域（中山南北路以西、南京西路以南、中華路及塔城街以東、衡陽路、襄陽路及青島西路以北之範園）之所有上下客站位及行經本市之動線；乙方就使用金應負連帶給付之責。」㈣本件原告係基於與被告締結之系爭93年契約（行政契約）第
4條第2項之約定，請求契約相對人即被告履行返還履約保證金之契約義務，核無當事人適格欠缺之問題。被告雖主張臺北市政府曾依據行政程序法第15條將公路法中汽車運輸業有關臺北市政府權限事項委任由被告執行，但嗣後臺北市政府前因組織修編，以北市府97年9月18日公告，將原屬被告之業務如公路法中汽車運輸業有關臺北市政府權限事項等事宜，依據行政程序法第15條委任公共運輸處；又系爭契約續約時，係由公共運輸處為契約主體，與客運業者簽訂系爭98年契約，原告曾向被告主張要求退回履約保證金，惟由公共運輸處以系爭函回覆，原告於此時並未質疑為何由公共運輸處回覆，反以系爭函認定有中斷時效，是原告已同意公共運輸處之契約承擔；縱未明示，然由系爭函可認原告已有默示承認及同意，是本件之被告適格應有欠缺云云；惟查，原告係依據與被告締結之系爭93年契約（行政契約）第4條第2項之約定，向「契約相對人」即被告請求履行返還履約保證金之義務，並非請求被告立於「主管機關」之地位，就「公路法中之汽車運輸業有關權限事項」為一定之行政行為（亦即非請求被告就其依法規管轄之權限事項，為行政行為），自與上揭北市府97年9月18日公告所載「公路法中汽車運輸業有關本府權限事項」之業務委任無涉。況該公告僅係臺北市政府機關內部依行政程序法第15條之規定，為業務權限之分配，此與行政訴訟法第26條規定「機關經裁撤或改組」致當事人能力欠缺之情形不同，自不影響本件被告之當事人適格。再參以「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定」行政程序法第149條定有明文。又「第三人與債務人訂立契約承擔其債務者，非經債權人承認，對於債權人不生效力。」民法第301條亦有明定。準此，第三人與債務人雖得任意訂立承擔債務契約，但其契約非經債權人之同意，對於債權人不生效力，債權人仍可向原債務人主張其債權（最高法院98年台上字第1693號判決要旨參照）。本件被告依系爭93年契約第4條第2項約定所負應返還履約保證金之契約義務，原告等客運業者就該項履約保證金之返還係立於債權人之地位，依上揭法律規定，被告縱與第三人公共運輸處約定，將被告本於契約所負返還履約保證金之「債務」移轉第三人公共運輸處承擔，依上揭規定，亦須經為債權人之原告之承認，始能對於原告發生效力。觀諸系爭98年契約並未約定系爭返還履約保證金之債務，由公共運輸處承擔，且原告亦非系爭98年契約之締約當事人，本件尚乏確據證明原告已同意被告將履約保證金返還之「債務」「移轉」由公共運輸處承擔。至被告97年7月17日函（本院卷1第262頁）通知國道客運臺北總站聯合管理委員會「依據貴會繳交各業者97年7月份土地使用金及補繳96年8月份土地使用金等函辦理」、「旨案款項繳納業務自97年7月1日起已移撥本市公共運輸處辦理，惟因該處保管款專戶帳號刻正申請中，俟確定後再行通知，貴會後續將各業者繳納土地使用金匯款時請配合變更辦理。」等情，係被告就系爭93年契約款項繳納業務自97年7月1日起移撥公共運輸處辦理，乃通知國道客運臺北總站聯合管理委員會配合變更辦理等情，核與原告是否同意或承認系爭履約保證金返還債務由被告移轉由公共運輸處承擔無涉。被告聲請函詢國道客運臺北總站聯合管理委員會是否將該函轉知原告？原告收到後有無異議？依上說明，核無必要。又公共運輸處99年6月28日函（本院卷1第59頁）、99年9月3日函（本院卷1第60頁）、系爭函（本院卷1第39頁）等，僅係系爭98年契約係由「公共運輸處」為契約主體與客運業者簽約，並由公共運輸處處理系爭契約履行相關事宜，乃由公共運輸處以前揭函覆原告要求退還履約保證金相關處理事宜，尚不能據以認定原告已明示或默示「同意或承認」系爭履約保證金返還債務由被告移轉由公共運輸處承擔。是原告係本於與系爭93年契約之約定，請求締約相對人即被告履行返還履約保證金之契約義務，當事人適格並無欠缺。被告主張本件當事人適格有欠缺云云，尚非可採。
㈤次應審究者為本件是否符合系爭93年契約第4條第2項即「甲
方所收履約保證金不論契約期滿或終止，除契約另有規定外，應於乙方繳清所有使用金及其他費用並履行本契約所載義務，確無違約情事，且於鐵路局將履約保證金返還甲方後，無息返還乙方」之履約保證金返還要件？⒈按履約保證金乃債務人履行契約前所交付，以擔保其履行
契約之用。查兩造所簽訂之系爭93年契約約定經營期間為3年，自93年11月26日開工起算，至96年11月25日為契約履行期間屆滿日，系爭93年契約期滿後，原告並未與公共運輸處續訂系爭98年契約，已如前述。本於「債之相對性」，系爭98年契約之履行與客運業者於簽訂系爭98年契約後是否有債務不履行等情事，尚無原告無涉。
⒉又前引民法第272條：「（第1項）數人負同一債務，明示
對於債權人各負全部給付之責任者，為連帶債務。（第2項）無前項之明示時，連帶債務之成立，以法律有規定者為限。」依系爭93年契約第19條第3項第2款第5目固約定「…；乙方就使用金應負連帶給付之責」；惟另參以原告據為本件請求基礎之系爭93年契約第4條第2項則約定：「甲方所收履約保證金不論契約期滿或終止，除契約另有規定外，應於乙方繳清所有使用金及其他費用並履行本契約所載義務，確無違約情事，且於鐵路局將履約保證金返還甲方後，無息返還乙方」，參互以觀，可知就系爭履約保證金之擔保範圍，應包含乙方（含原告及其他客運業者）應繳納之「使用金」及「其他費用」。惟何謂「其他費用」？是否包括違約金及遲延利息等？應予究明。按所謂「費用」係指「開支、花費」，此與「利息」係指「由母金所生的子金」，及違約金係指「當事人於締結契約之際，約定如債務不履行之時，應由債務人向債權人給付一定之金錢」，三者在文義上已有明顯不同；且遍查兩造所簽訂系爭93年契約全文，並未有「其他費用包括違約金、遲延利息」之明文約定。綜觀系爭93年契約之規範，尚無從認定系爭93年契約第4條第2項所稱「其他費用」包括「違約金、遲延利息」在內。況參諸民法規定，所謂「費用」與「利息」並非等同，此由民法第323條規定：「清償人所提出之給付，應先抵充費用，次充利息，次充原本」，即知「費用」與「利息」乃屬不同之概念；再依民法第861條明定：「抵押權所擔保者為原債權、利息、遲延利息、違約金及實行抵押權之費用」之立法例，將「費用」與「違約金」、「遲延利息」等三者並列，更可知，所謂「費用」，其含義並不包括「遲延利息」或「違約金」在內。
被告主張系爭93年契約所稱「其他費用」包含違約金及遲延利息等，尚難採據。至於系爭93年契約第4條第2項所稱「其他費用」究竟所指為何？此由系爭93年契約第5條「費用負擔及風險承擔」條文約定，可知所謂「其他費用」，應係指「因履行本契約所生規劃、設計、開發、建造、經營管理本轉運站設施之全部費用」而言，並非包括違約金及遲延利息等在內。被告主張違約金及遲延利息均為債務不履行所衍生，而為履約保證金所擔保之標的，均為系爭93年契約第4條第2項「其他費用」所涵蓋云云；尚難憑採。
⒊就系爭93年契約之履行，原告本身固無積欠使用金或其他
費用等情事，惟乙方之客運業者之一即建明客運因系爭93年契約積欠土地使用金為2,447,214元，94年9月至96年11月之違約金為2,677,104元；及尊龍客運積欠違約金203,606元，及自101年8月20日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，以及執行費5,484元（本院卷1第228頁參照）等情，為兩造所不爭，並有本院99年度訴字第82號行政契約事件確定判決（該確定判決並認定臺北市政府交通局得將契約所生債權讓與公共運輸處；查臺北市政府交通局陳稱「本局自97年7月1日組織調整成立本市公共運輸處，由該處掌理汽車運輸管理業務，依本府97年9月18日公告，公路法中汽車運輸業有關本府權限事項已委由本府公共運輸處，以該處名義執行之。爰將上開契約之權利……移轉至該處，並於00年00月0日生效。」等情）（本院卷1第102頁至第127頁參照）及最高行政法院101年度判字第716號判決影本（本院卷1第128頁至第140頁）、臺灣新北地方法院債權憑證（本院卷1第228頁）、行政執行聲請狀及陳報狀（本院卷1第247頁至第252頁）等影本附卷可參。
依前揭說明，就系爭93年契約履約保證金之擔保範圍，包含原告及其他客運業者積欠之使用金。是以建明客運於系爭93年契約期滿時，既尚積欠使用金2,447,214元，該使用金債務自屬履約保證金應擔保之範圍。至違約金及遲延利息、執行費用等，依上說明，並非系爭履約保證金擔保之範圍。
⒋再按履約保證金之返還，屬金錢給付之債，本質上並非不
可分，兩造亦未有任何關於系爭履約保證金之返還有「不可分」之約定；參以系爭93年契約第4條亦未有履約保證金必須「一併返還」之約定。從而，被告主張依系爭93年契約第4條第2項約定，系爭履約保證金為不可分之債，原告不得請求按比例（一部）返還云云，並無可採。
⒌又按行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定，前
揭行政程序法第149條定有明文。又依民法債編第六節有關「債之消滅」之相關規範，其中第334條以下明定「抵銷」，與清償之效力相同，均為「債之消滅」方式之一。
參以系爭93年契約第4條第2項係約定以「鐵路局將履約保證金『返還』甲方」，作為被告返還履約保證金之要件。
而所謂「返還」，其真意應係指鐵路局以其「清償行為」，使其對乙方（含原告之客運業者）所負「返還履約保證金債務」歸於消滅之意思。而「清償」為民法所規定之債之消滅之方式之一，則與「清償」相同之效力之「提存」、「抵銷」、「免除」、「混同」等均屬之（民法第309條至第344條規定參照）。茲訴外人鐵路局既已於99年7月23日對於返還該履約保證金9,051,418元之債務主張「抵銷」，且經民事法院判決確定（依民事訴訟法第400條第2項規定，主張抵銷之請求，其成立與否經裁判者，以主張抵銷之額為限，有既判力），有臺灣高等法院100年度上字第1069號民事判決及確定證明書附卷可稽（本院卷1第144頁至第151頁、第234頁參照）。則訴外人鐵路局已於99年7月23日以「抵銷」之方式，就其對於被告所負返還9,051,418元之履約保證金債務加以抵銷而生「清償」之效果（參據系爭函【本院卷1第39頁】、前揭本院99年度訴字第82號行政契約事件確定判決【本院卷1第102頁至第127頁】及北市府97年9月18日公告【本院卷1第152頁】等，足認被告將公路法中汽車運輸業有關權限事項委由公共運輸處以該處名義執行之，並將相關契約之權利移轉至該處），此與「返還」履約保證金之法律效果亦同。從而，原告主張鐵路局既已返還系爭履約保證金，應認系爭93年契約第4條第2項所約定鐵路局將履約保證金「返還」之要件已成就，自屬可採。
⒍復按所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀
態而言。附停止條件之請求權，以其條件成就之時為其可行使之時。經查，依系爭93年契約第4條第2項規定，必須鐵路局將履約保證金「返還」被告後，被告始須無息返還原告履約保證金；是系爭履約保證金返還請求權實係一「附條件之請求權」，須俟「條件成就」（即鐵路局將履約保證金「返還」），原告就系爭履約保證金之請求權始處於得行使之狀態，並起算消滅時效時間，並非謂系爭契約期滿後，原告即得請求返還系爭履約保證金。承上所述，鐵路局係於99年7月23日始以「抵銷」之方式，就其返還系爭履約保證金之債務加以抵銷，而生返還履約保證金之效果，則自99年7月23日起算5年（102年5月22日修正前行政程序法第131條第1項參照），系爭93年契約第4條第2項所定之履約保證金返還請求權，應計算至104年7月22日始罹於時效，今原告係於103年10月21日提起本件訴訟（本院卷1第9頁起訴狀右上收文日期參照），自無罹於時效消滅之問題。被告主張鐵路局尚未返還履約保證金，與系爭93年契約第4條第2項返還要件不合，且原告請求返還履約保證金之請求權亦已罹於5年時效，請求權已消滅云云，均非可採。
⒎系爭93年契約乙方所有客運業者係按月向「國道客運台北
總站聯合管理委員會」繳交使用金後，即由該管理委員會統一向被告指定收款處繳納使用金，並由該管理委員會代被告轉發乙方各業者繳納土地使用金收據（本院卷1第262頁、第352頁至第356頁參照）。原告已繳清履約保證金應分擔金額3,194,619元，此亦有「國道客運台北總站聯合管理委員會」籌備處寄發原告（副本寄送被告）之函文、實際支付款項一覽表及相關發票憑證、匯款支付單據等可佐（本院卷1第325頁至第351頁）。另依國光客運提出之被告92年8月1日臨時收據亦載明履約保證金係由國光客運等客運業者支付及「註二：本收據為被告第二科代發之臨時收據，正式收據將依各客運業者月臺比例分別掣發」等語（本院卷2第388頁），亦可知履約保證金確實係由各家客運業者共同繳納；後被告於95年3月24日以北市交二字第09531401800號函檢送「臺北車站特定區D1用地土地使用履約保證金」修正後之分配表，亦明確記載原告分配之履約保證金（本院卷1第353至354頁），由此堪認原告確有支付按月臺比例（原告使用月台數「12台」占全部月台數「34台」之比例為35.3%【本院卷1第37頁之成員分攤表參照】）繳納系爭履約保證金總額9,051,418元按35.3%比例計算之金額（即3,194,619元），此並有原告提出之日記帳可參（本院卷1第93頁）。又國光客運於104年11月27日以（104）國光業稽字第1042001233號函覆本院，表明系爭轉運站履約保證金確由14家客運業者「共同支付」，國光客運僅係收受相關業者支付後統一給付鐵路局貨運服務總所等情，有國光客運104年11月27日（104）國光業稽字第1042001233號函及相關帳務資料等附卷可稽（本院卷2第369頁至第396頁參照）。是原告主張國光客運於92年8月1日所開具繳納履約保證金之9,051,418元臺灣銀行支票，實係等同「代理」包含原告在內之乙方客運業者繳納履約保證金，法律效果直接對本人即原告在內之乙方客運業者發生效力，自屬可採。從而，原告確有按月臺使用比例
35.3%繳納系爭履約保證金3,194,619元之事實，堪可認定。則原告請求被告結清系爭93年契約期間訴外人建明客運欠繳之使用金後，將履約保證金餘額按前揭比例計算返還原告，自無不合。被告主張係國光客運繳納履約保證金，與原告與其他客運業者無涉，縱有返還履約保證金問題，亦係被告與國光客運之關係，與原告無涉云云，即非可採。
⒏系爭履約保證金總額為9,051,418元，扣除上開93年契約
期間訴外人建明客運欠繳使用金2,447,214元後，尚有履約保證金餘額6,604,204元（計算式：9,051,418－2,447,214＝6,604,204），則原告按其於締結系爭93年契約時，所繳納之履約保證金3,194,619元，占全數履約保證金之比例為35.3％（計算式：3,194,619÷9,051,418＝35.3％），請求被告應返還前述履約保證金餘額6,604,204元之
35.3％比例，即2,331,284元（計算式：6,604,204×0.353＝2,331,284），自屬有據。又原告起訴狀繕本於103年11月4日送達被告，有送達證書在卷可稽【本院卷1第47頁】，此與催告有同一之效力，被告仍未為給付，自應負遲延責任。從而，原告依據前引行政程序法第149條準用民法第229條第2項、第233條第1項及第203條等規定，請求被告給付自起訴狀繕本送達之翌日（即103年11月5日）起至清償日止，按年息百分之5計算之遲延利息，亦屬有據。
七、綜上所述，原告依據系爭93年契約（行政契約）第4條第2項之約定，請求被告應給付原告2,331,284元及自103年11月5日（即起訴狀繕本送達翌日）起至清償日止按年息百分之5計算之利息，洵屬有據，為有理由，應予准許。
八、本件判決基礎已臻明確，原告聲請函調其他國道客運業者履約過程中關於轉運站之使用管理、所有簽署契約、催繳作業公文，被告與鐵路局就國有地租賃契約履約所有往返函件；及被告聲請函詢國道客運臺北總站聯合管理委員會是否將被告97年7月17日函（本院卷1第262頁）轉知原告？原告收到後有無異議？等，依上說明，均核無必要。兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果亦不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年3月30日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官許瑞助
法官林玫君法官洪慕芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年3月30日
書記官林苑珍