裁判字號：最高行政法院103年判字第154號判決
裁判日期：民國103年03月27日
裁判案由：有關教育事務
最高行政法院判決
103年度判字第154號上訴人 吳和桔 （兼 吳和洲 、 吳和昆 、 吳陳照 、 鐘文英 、曾
雅貞等之被選定當事人）訴訟代理人 劉思龍 律師被上訴人教育部代表人 蔣偉寧 訴訟代理人 黃旭田 律師上列當事人間有關教育事務事件，上訴人對於中華民國102年9月24日臺北高等行政法院102年度訴字第315號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人以其有未滿15歲之子女，欲就讀國立中山大學附屬國光高級中學（下稱國光高中）附設職業科，惟國光高中向被上訴人提出停辦綜合高中申請書，申請自102學年度起停辦綜合高中，轉型為普通高中，經被上訴人以民國101年6月4日部授教中二字第1010511008號函（下稱原處分）覆國光高中同意所請，致使上訴人之子女無法就讀國光高中職業類科學習專門技術以進入汽車相關產業，其等受憲法、教育基本法所保障之權益受損云云，提起訴願請求撤銷原處分，經決定不受理，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張略以：㈠上訴人具法律上利害關係：依憲法第16條規定有權利即有救濟之意旨，上訴人得因子女就讀國光高中之權利即將受侵害而以本件利害關係人之身分提起行政訴訟。原處分核准國光高中停辦綜合高中而轉型為普通高中，未慮及弱勢保障及市場均衡，不能有效促進弱勢者之就學、就業機會，限制上訴人子女之未來選擇從事汽車、資料處理相關行業之機會，侵害上訴人子女之生存權、工作權及財產權，依保護規範理論，如非處分相對人起訴主張其所受侵害者，可藉由保護規範判斷其法律上利益受損害，即可認其有訴訟權能，而得透過提起行政訴訟救濟，是以上訴人因子女就讀國光高中（綜合高中或職業類科）之教育權及其他基本權利即將受害，上訴人自屬法律上利害關係人。㈡被上訴人與審查委員並未獲得充分資訊，而不知國光高中並非全無學生選擇專門學程，且國光高中向被上訴人申請停止辦理綜合高中，其所提出之申請書並未將職業類科資料等資訊對等提供審查，更隱匿國光高中95年1月18日校務會議決議實為「學校學制為『高中附設職業類科』」之事實，且國光高中原訂100年8月29日召開之校務會議因故延期召開，該次校務會議提案討論轉型為普通高中之決議案，當日可能未有家長會代表出席參與表決，故該次會議決議不具代表性、公信力及說服力。顯見被上訴人所為之判斷係出於錯誤之事實或不完全之資訊。㈢教育部補助辦理綜合高中學課程作業規定僅訂定綜合高中課程停辦程序，並無「申請停辦綜合高中後，可直接轉型為普通高中，而不回歸該校開辦綜合高中之前學制」之規定，且無法律授權教育部得訂定該等作業規定，原處分已違反法律保留原則、經驗法則、論理法則、信賴保護原則，而有違一般公認之價值判斷標準，亦違反憲法第7、21、22、23條。㈣國光高中並無停辦綜合高中後，直接轉型為普通高中，而不回歸該校開辦綜合高中之前學制之必要性、公益性及前瞻性，且於101年4月24日召開本件國光高中停辦綜合高中申請案審查會議時，審查委員之真意為國光高中停辦綜合高中後，應回歸該校開辦綜合高中之前學制，而並未提及贊成國光高中停辦職業類科，原處分顯有法律概念涉及事實關係之涵攝明顯錯誤情事。又國光高中提出本件申請，在校內已先入為主、不夠客觀，被上訴人判斷顯出於無關事務之考量，違反不當連結禁止原則。㈤原處分之作成未考量本件申請案欲促進之公共利益及比例原則，亦不符行政程序法第96條第1項第2款保障人民知悉處分作成理由之意旨，已違反憲法第7、23條、司法院釋字第409號、第513號解釋。㈥被上訴人審查委員會應審查國光高中作成決議之組織是否合法、審議過程是否合於正當法律程序、判斷有無基於錯誤之事實或違反論理經驗法則等事項，倘未落實審查上開事項而徒具形式，審議程序即難認適法。故本件作成判斷之機關組織不合法且無判斷權限，有行政訴訟法第201條規定應予撤銷之事由。㈦上訴人子女接受國光高中專門學程或職業類科之12年國民教育機會，將因原處分核准國光高中停辦綜合高中後，只轉型為普通高中，而不回歸開辦綜合高中前學制即普通高中附設職業類科，而造成國光高中已無專門學程或職業類科供上訴人子女選讀，上訴人子女之受教育機會不平等，已違反法治國家應遵守之平等原則，亦違信賴保護原則。㈧上訴人已於97年7月27日、98年5月4日、99年10月22日陳情書、97年7月31日、100年10月5日及100年12月5日訴願書，請求被上訴人執行國光高中95年1月18日及95年6月27日校務會議決議，亦即「國光高中學制為『高中附設職業類科』」、「修正國光高中組織規程第5條、第8條，增列職業類科執掌及置兼科主任」之決議，故已符合「依法提出申請」之課予義務訴訟要件。又上訴人訴之聲明⒋至⒑屬政府資訊公開法規定應「主動」公開之資訊，被上訴人應無待申請主動公開等語，求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分；⒉被上訴人應立即執行國光高中95年1月18日校務會議無異議通過學校學制為「高中附設職業類科」、95年6月27日校務會議無異議通過「修正本校組織規程第5、8條，增列職業類科職掌及置兼科主任」之決議；⒊被上訴人應作成准予國光高中申請停辦綜合高中後，回歸該校開辦綜合高中前之學制即普通高中附設職業類科（汽車科、資料處理科）之行政處分；⒋國光高中應公開下列資訊於學校網頁：⑴迄今之「校務發展計畫書」、「教師評審委員會設置要點」、「導師遴聘暨任用實施辦法」、「課程發展委員會設置要點」…等之組織規章辦法；⑵迄今之會議紀錄（含「校務會議」、「教務會議」、「導師遴聘」、「課程發展」）；⑶迄今之綜合高中評鑑結果；⑷迄今之就近入學率、鄰近國中就近入學率；⒌被上訴人應提供國光高中綜合高中未達開班人數之檢討分析報告乙份；⒍被上訴人應提供國光高中申請「停辦綜合高中之申請書」乙份；⒎被上訴人應提供國光高中申請「停辦綜合高中並轉型為普通高中之校務發展計畫書」乙份；⒏被上訴人應提供國光高中申請「停辦綜合高中並轉型為普通高中之普通高中校務發展計畫書」乙份；⒐被上訴人應提供國光高中101年8月31日「校務會議簽到表」乙份。⒑被上訴人應提供國光高中97至101學年度綜合高中學程與課程選修人數統計分析表乙份；⒒國光高中應召開國光高中停辦綜合高中公聽會。
三、被上訴人則以：㈠解釋上憲法基本權條款之規定應不屬於保護規範，因任何人只要符合憲法之基本權權利主體資格者，皆受保護，受保護對象堪稱廣泛，難謂基本權條款兼及保護「特定範圍或可得特定範圍之個人利益」。準此，上訴人應無從依保護規範理論而認法律上利益受有損害，其應僅係單純事實上利益或反射利益受損害而已，無提起行政訴訟之訴訟權能。又縱認上訴人具備訴訟權能，然：被上訴人依據高級中學法第5條規定之授權，訂定教育部補助辦理綜合高級中學課程作業規定，並據此作成原處分，自與法律保留原則無違；且國光高中申請書之原申請內容為「停辦綜合高中並轉型為普通高中」，被上訴人自有權依其申請作成上開內容之處分；又101年4月24日之審查會議，並非如上訴人所言僅形式召開外，無實質審議內容，此觀5位委員之審查意見表均具體詳列其作成結論之理由、通過後學校應配合辦理之事項即明。被上訴人審查國光高中停辦綜合高中並轉型為普通高中時，其判斷並無恣意濫用或其他違法情事，亦無涉不當連結禁止原則；另國光高中101年1月17日召開100學年度第3次校務會議，決議事項乃「是否通過校務發展計畫書」，而非「是否決議停辦綜合高中後改制為普通高中」，100年8月31日100學年度第1次校務會議之決議事項始為「是否決議停辦綜合高中後改制為普通高中」，且該次會議決議為48票贊成，1票反對，自與會議規範第59條無違。故國光高中100年8月31日校務會議決議並無違法，國光高中於101年3月5日提出申請亦屬合法。㈡被上訴人補助辦理綜合高級中學課程作業規定僅賦予「學校」向被上訴人申請停辦之權利，而未賦予「自然人」得向學校申請停辦之權，上訴人並無從依任何法令規定請求被上訴人作成國光高中回歸普通高中附設職業類科處分，其於98年5月4日向國光高中提出之陳情書僅為促使行政機關發動職權，並非依法申請案件，則上訴人提起本件訴訟既無「依法申請之案件」存在，訴訟不備起訴要件而不合法，應予駁回。㈢就上訴人訴之聲明⒋國光高中公開相關資訊於學校網頁、聲明⒒國光高中應召開停辦綜合高中公聽會部分，上訴人請求給付之對象為國光高中，與被上訴人無涉。縱認請求對象為被上訴人，惟上訴人亦無法說明其就所請求事項對被上訴人有何公法上請求權基礎存在，而行政程序法第102條、第105條、第109條規定乃陳述意見及經聽證作成之處分之救濟程序規定，均未賦予上訴人請求召開公聽會或聽證會之主觀公權利。㈣上訴人訴之聲明⒌請求被上訴人提供之綜合高中未達開班人數之檢討分析報告並非政府機關編列預算委託專家、學者進行之報告或派赴國外從事考察、進修、研究或實習人員提出之報告，非屬政府資訊公開法第7條第1項第5款所稱之「研究報告」，上訴人主張被上訴人應主動公開並無理由。㈤上訴人訴之聲明⒍請求被上訴人應提供之國光高中申請「停辦綜合高中之申請書」、聲明⒎請求被上訴人提供之國光高中申請「停辦綜合高中並轉型為普通高中之校務發展計畫書」、聲明⒏請求被上訴人提供之國光高中申請「停辦綜合高中並轉型為普通高中之普通高中校務發展計畫書」，乃單一學校擬定之該校計畫，與整體國家教育政策、方針、未來方向無關，自非屬被上訴人之施政計畫，即非政府資訊公開法第7條第1項第5款所稱之施政計畫，上訴人主張被上訴人應主動公開云云，顯不足採。㈥上訴人訴之聲明⒐請求被上訴人提供之國光高中100年8月31日「校務會議簽到表」並不符合政府資訊公開法第3條「政府機關於職權範圍內作成或取得」之定義，且政府資訊公開法第7條第1項第10款所稱之「合議制機關」，依同法第7條第3項規定，係指「依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關」，該校務會議簽到表並非被上訴人製作，上訴人亦未能舉證被上訴人於職權範圍內取得有此一份校務會議簽到表。㈦上訴人訴之聲明⒑請求被上訴人提供之國光高中97至101學年度綜合高中學程與課程選修人數統計分析表，僅為單一學校之統計分析表，並非被上訴人業務上統計事項，非屬政府資訊公開法第7條第1項第5款所稱「業務統計」，上訴人主張被上訴人應主動提供云云，並非可採。㈧綜上，上訴人對於被上訴人並無任何主觀公權利，亦無任何公法上之請求權，本即不符起訴要件，自應駁回其訴，且上揭資料多屬國光高中管有，上訴人應先向其請求閱覽方屬正當等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原判決略以：查本件兩造爭執要點厥為：上訴人就其訴之聲明⒈撤銷訴訟部分，是否為利害關係人？上訴人訴之聲明⒊課予義務訴訟，是否合法？上訴人訴之聲明⒌至⒑部分，是否合法？上訴人就其訴之聲明⒉、⒋、⒒部分，是否有公法上請求權存在？經查：㈠關於上訴人訴之聲明⒈部分：查上訴人所爭執之原處分主旨明載：「貴校辦理自102學年度停辦綜合高中並轉型為普通高中，同意辦理，並核定102學年度招生科班為普通科6班案，請依說明事項落實執行…。」有原處分附訴願可閱覽卷第7頁足稽。受文者欄為「國光高中」，可知系爭原處分函之受處分人為「國光高中」，並非上訴人。上訴人以其有未滿15歲之子女，欲就讀國光高中附設職業科，因原處分致其子女無法就讀國光高中職業類科學習專門技術，其受教權益受損等語。惟按教育基本法第8條第2項明定：「學生之學習權及受教育權、身體自主權及人格發展權，國家應予保障。…」是學生之學習權及受教育權等應受法律保障，並無疑義。然此所稱「學習權及受教育權」，並不必然包括設立某特定學校類科，供某特定人民學習及受教在內。而本件上訴人子女受教權，仍可透過就讀其他同類型學校而實現，並不因國光高中自102學年度停辦綜合高中並「轉型為普通高中」即受有損害，僅係上訴人期待國光高中附設職業科之願望落空而已，核屬事實上利害關係，尚非上訴人之法律上權益直接受有損害，上訴人並非原處分法律上之利害關係人。上訴人主張依憲法第15條、第16條、第21條、第22條、第23條、第159條、第163條，教育基本法第1條、第4條、第8條、第12條，行政程序法第7條，民法第18條、第148條，高級中等教育法（尚未施行）第1章總則、第2條、第3條及新規範保護理論等，有法律上之利害關係等語，然核此等憲法或法律條文，其內容均非屬上訴人為法律上利害關係人之法律依據，上訴人對此，容有誤解法令情形，難謂可採。故而，上訴人對原處分提起本件訴訟，尚無權利保護之必要，應以判決駁回。㈡上訴人訴之聲明⒊為課予義務之訴，須有「依法申請之案件」存在為要件，教育部補助辦理綜合高級中學課程作業規定，僅係賦予學校向被上訴人申請停辦之權利，並未賦予「自然人」得向被上訴人申請停辦之權，就此，上訴人並無依法申請之案件存在，則上訴人提起本件課予義務訴訟，即屬不備起訴要件，應予駁回。㈢關於上訴人訴之聲明⒌到⒑之部分，上訴人雖主張其訴之聲明⒌到⒑，均屬政府應主動公開之資訊，應無待乎申請主動公開，被上訴人即應公開，惟上開資訊並非政府資訊公開法規定主動公開之資訊，依政府資訊公開法第10條第1項規定，上訴人應先依該規定提出申請，上訴人既未事先申請即逕自起訴請求被上訴人提供上開資訊，於法未合，均應予駁回；又因政府資訊公開法第10條第1項規定係採申請要式主義，上訴人請求提供資訊，自未能以陳情書或訴願書替代正式申請書，上訴人此部分主張，亦難謂有理由。㈣關於上訴人訴之聲明⒉、⒋部分，上訴人既無法說明其對請求事項有何公法上請求權基礎存在，自不得對之提起行政訴訟；至訴之聲明⒒，請求國光高中應召開國立中山大學附屬國光高級中學停辦綜合高中公聽會部分，除請求給付之對象並非被上訴人，與被上訴人無涉外，上訴人主張請求權之依據，即行政程序法第102條、第105條、第109條，乃規定陳述意見及經聽證作成之處分之救濟程序規定，尚非賦予人民請求召開公聽會或聽證會之公法上請求權。是上訴人此部分之請求，均無理由，應予駁回。㈤又上訴人起訴不合法部分，本應以裁定駁回之，因慮及卷宗分離及訴訟經濟之考量，而以更慎重之判決為之，在此敘明。再者，本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：
㈠按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當
，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1條第1項、第18條及行政訴訟法第4條第1項定有明文。準此，行政處分相對人以外之利害關係第三人，主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益，亦得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。而此所謂利害關係乃指法律上之利害關係，不包括事實上之利害關係，亦有本院75年判字第362號判例可資參照。又「法律上利害關係」之判斷，係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。故若可藉由保護規範理論判斷其係相關聯法規範所保護權利或法律上利益之歸屬主體，其權利或法律上利益因行政機關之處分而受損害，即可認為具有訴訟權能；反之，若非權利或法律上利益，而僅係單純事實上利益或政治、經濟、感情上等反射利益受損害，自無訴訟權能。
㈡次按訴訟救濟應循之審級、程序及相關要件，係由立法機關
衡量訴訟案件之種類、性質、訴訟政策目的，及訴訟制度之功能等因素，以法律為正當合理之規定，迭經司法院解釋在案（司法院釋字第512號、第574號、第629號、第653號、第665號、第667號解釋參照），此屬立法裁量之範圍。故何人始得提起行政救濟、其救濟程序為何，均應依法律之規定。若無法律規定得提起救濟之人，尚不能僅憑憲法上概括之基本權規定，即得作為其有權請求救濟之依據。再參酌教育基本法第1條明定：「為保障人民學習及受教育之權利，確立教育基本方針，健全教育體制，特制定本法。」另同法第8條第2項及第3項分別明定：「學生之學習權及受教育權、身體自主權及人格發展權，國家應予保障。…」「國民教育階段內，家長負有輔導子女之責任，並得為其子女之最佳福祉，依法律選擇受教育之方式、內容及參與學校教育事務之權利。」教育基本法乃對於保障人民學習、受教育之權利、確立基本教育方針、健全教育體制為原則性之規定。依該法第8條第2項之規定，學生之學習權及受教育權等應受法律保障，並無疑義；然此所稱「學習權及受教育權」，及該法第8條第3項規定家長之權利，並不包括設立某特定學校類科，供某特定人民學習及受教在內。經查，國光高中向被上訴人提出停辦綜合高中申請書，申請自102學年度起停辦綜合高中，轉型為普通高中，經被上訴人以原處分同意所請。觀諸原處分主旨載明：「貴校辦理自102學年度停辦綜合高中並轉型為普通高中，同意辦理，並核定102學年度招生科班為普通科6班案，請依說明事項落實執行……。」（附訴願可閱覽卷第7頁）。受文者欄為「國光高中」，可知系爭原處分函之受處分人為「國光高中」，並非上訴人等情，業據原審本於職權調查認定之事實予以論明。上訴人依行政訴訟法第4條第1項規定對原處分提起撤銷訴訟，須該行政處分侵害其權利或法律上利益，始可認為具有訴訟權能。本件上訴人之子女若擬從事汽車、資料處理相關行業，仍可至國光高中以外之學校或地區學習，並非僅有國光高中可從事汽車、資料處理之學習，上訴人子女因國光高中自102學年度起停辦綜合高中並轉型為普通高中，未開辦普通高中附設職業類科，致其子女無法至國光高中從事汽車、資料處理之學習，上訴人及其子女，僅係具事實上之利害關係，尚難謂上訴人之權利或法律上利益因原處分而直接受有損害。原判決據以論明上訴人子女受教權，仍可透過就讀其他同類型學校而實現，並不因國光高中自102學年度停辦綜合高中並「轉型為普通高中」即受有損害，僅係上訴人期待國光高中附設職業科之願望落空而已，核屬事實上利害關係，尚非上訴人之法律上權益直接受有損害，上訴人並非原處分法律上之利害關係人，上訴人泛引憲法基本權等相關規定作為其權利或法律上利益受有損害之依據，亦非可採等情，核與上揭規定及經驗法則、論理法則等無違，尚無判決不適用法規或適用不當等違背法令情事。上訴意旨略謂：上訴人應為具有法律上利害關係之人，而非僅具有期待利益之事實上利害關係之第三人，蓋上訴人已主張上訴人有即將於102學年度起就讀國光高中職業類科或專門學程之子女，該校轉型為普通高中，家長卻對此等重大事項之決定作成前全無知悉或參與之機會，原處分將侵害上訴人之公立學校選擇權；原處分若未經撤銷，勢將損害上訴人依教育基本法所直接賦予上訴人有關教育基本法第8條關於國民教育階段內，上訴人家長負有輔導子女之責任並得為其子女之最佳福祉、依法律選擇受教育之方式、內容及參與學校教育事務之權利。故上訴人對於原處分及訴願決定均具有法律上之利害關係，自屬法律上之利害關係人，而得依行政訴訟法第4條第1項規定，提起本件撤銷訴訟。原判決以上訴人子女受教權仍可透過就讀其他同類型學校而實現等語，認定上訴人非法律上利害關係人，無權利保護必要云云，顯有違行政訴訟法第4條第1項、教育基本法第1條、第2條第1項及第8條第3項規定，而有適用法規不當之違法云云，尚難憑採。
㈢綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決
定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨乃上訴人以其對法律上見解之歧異，指摘原判決違背法令，並非可採；原判決所適用之法規與應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年3月27日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官吳慧娟法官蕭忠仁法官劉穎怡法官許瑞助以上正本證明與原本無異中華民國103年3月27日
書記官莊子誼