高雄高等行政法院94年度訴字第919號判決

裁判字號：高雄高等行政法院94年訴字第919號判決

裁判日期：民國95年02月27日

裁判案由：優惠存款

高雄高等行政法院判決
九十四年度訴字第九一九號原告甲○○被告雲林縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服教育部中華民國九十四年十月六日台訴字第0000000000Ａ號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告原任雲林縣立虎尾國民中學（下稱虎尾國中）校長，因屆退休年齡，經被告於民國（下同）九十二年七月二日以府人給字第九二一二００二三九七號函，核定於九十二年七月十六日屆齡五十五歲自願提前退休生效，復於同年八月四日以府人給字第九二一二００三００二號函重行審定在案。原告原應至台灣銀行辦理優惠存款，惟卻於九十二年七月十四日將中央信託局公務人員保險處開立之公保養老給付金額之支票（下稱系爭支票）向第一商業銀行斗六分行（下稱第一銀行斗六分行）承兌存入。嗣原告於九十三年十一月二十四日經虎尾國中向被告陳請層轉教育部釋示得否准予補辦優惠存款手續，教育部以九十三年十二月一日台人（三）字第０九三０一六０七二０號函釋略以：「關於退休教職員誤將所領合於辦理優惠存款之一次退休金及公保養老給付之支票予以兌現，致無法辦理優惠存款之問題，為期公教人員處理一致，其情形確屬特殊者，本部向係比照 銓敘部 七十六年十月三日七六台華特一字第一一一二四一號函規定辦理，即退休教職員誤將所領合於辦理優惠存款之一次退休金及公保養老給付支票存放於台灣銀行以外其他金融機構者，同意其於退休生效日起一個月內，仍得依原核定之金額補辦優惠儲存．．．故現行優惠存款得補辦之期限如再予放寬，不僅對於前因超過該期限而無法補辦之退休公教人員，有失公允外，‧‧‧為兼顧優惠儲存作法之一慣性與公平合理原則，爰決定該部七十六年十月三日函規定仍宜維持。是以，為期相同人員處理一致，本案仍請依現行規定辦理。」被告乃以九十三年十二月十日府人字給字第０九三０一一九七七０號函轉知虎尾國中，請其依教育部函釋辦理。原告又另向銓敘部申請准予補辦公保養老給付優惠存款事宜，亦經銓敘部九十四年一月十四日部退一字第０九四二四五四八九０號函覆，確實無法辦理在案。原告於九十四年六月二日再次向被告請求准予補辦公保養老給付優惠存款，被告以本案業經教育部作成九十三年十二月一日台人（三）字第０九三０一六０七二０號函釋，仍否准原告補辦之申請。原告對之不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
甲、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均應予撤銷。
（二）被告應准予原告自九十三年十一月二十四日辦理中央信託局公務人員保險處九十二年七月十六日票號ＡＤ0000000號、面額新台幣（下同）一、五九五、五二０元之優惠存款。
（三）訴訟費用由被告負擔。
乙、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
叁、兩造主張之理由：
甲、原告起訴意旨略謂：
一、原處分不符合比例原則：
（一）「比例原則」係法治國家基本原則之一，其目的在保護人民之權利免於遭受國家之過度侵害，縱有必要為之，亦應選擇對人民之侵害最小之手段，又稱「最小侵害原則」或「過度禁止原則」。
（二）退休公務人員退休金優惠存款制度，係政府為照顧退休人員生活，為符合公務人員退休規定得以請領之重大權利。其實施方案係以八十四年七月一日以前參與公保，每年由薪資扣繳若干金額，累積本俸之年資，始得享有優惠存款之權利，以原告為例，原告於不知情及誤解情況下，將系爭支票交付第一銀行斗六分行承辦人員，誤以為已完成優惠存款手續。惟經有關機關函示，未將系爭支票向台灣銀行辦理優惠存款手續即喪失優存權利，肇致個人權益之重大損失。而公保養老給付金額一、五九五、五二０元，優存利率百分之十八，每個月就要損失二三、九三七元，一年損失二八七、二四四元，十年損失二、八七二、四四０元，二十年損失五、七四四、八八０元，係為重大損失，造成個人退休後生活困境，情何以堪，亦有違政府照顧退休人員生活之意旨。
（三）而有關優存手續之申辦，原告因一時失察誤將系爭支票逕向第一商業銀行誤存，僅為微小之失誤。自九十二年七月十六日退休生效，迄今二年三個月已損失六五０、０００元之優存利息，已經受到嚴重的懲罰，若不准補辦優存手續，逕行剝奪請領優惠存款之重大權利，顯有不符比例原則之情事。
二、原處分行政行為不符合明確原則：
（一）明確原則係指政府機關行政行為之內容，應力求明確，俾使人民知所依循。據此原則，行政機關訂定行政命令，或做成行政處分，或締結行政契約，乃至於從事行政指導等事項，其內容均應力求明確。行政行為若欠明確，於法自有未合，構成無效或撤銷之原因。
（二）辦理本案公教退休人員優惠存款手續需要備有：學校教職員退休金證書、公教人員保險養老給付通知書、中央信託局公務人員保險處開掣之系爭支票。有關優惠存款規定，雖於退休金證書中附記有「公保養老給付憑此證辦理優惠存款，必須憑原開掣之系爭支票，台灣銀行方予受理，請勿逕先兌現。」惟另二項重要必備文件中卻無是項說明，尤其最關鍵之請領文件即系爭支票，竟無提示辦理優惠存款注意事項，易致當事人甚且銀行經辦人員失查誤辦，而未至台灣銀行方能受理優惠存款之規定，進而影響當事人之權益至深且鉅。因此，若於系爭支票上加蓋「本款為公保養老給付金，請向台灣銀行辦理優惠存款」字樣之戳記，可免於當事人弄錯存款銀行造成誤存現象。系爭支票加蓋提示「本款為公保養老給付金，請向台灣銀行辦理優惠存款」字樣，經查高雄高等行政法院九十一年度訴字第七九二號判決書中，亦有中央信託局在給付各該退伍除役官兵之支票背面加蓋「本款為退除役保險給付金，請台灣銀行優利存款」字樣之戳記在案，其周延明確之提示，當可保障人民權益。因此就政府行政為整體一致性之考量，當事人請領系爭支票上並未加蓋「本款為公保養老給付金，請向台灣銀行辦理優惠存款」字樣之提示，顯確有未符明確原則情事，應對當事人權益有所補救。再者，由於核發支票單位寄發支票給當事人考慮不夠周延，加上退撫基金與優惠存款很多人弄不清楚以為都是退休金，因此每年都有若干退休人員產生支票誤存現象，如雲林縣誠○國小吳○○老師於九十年七月十六日退休，將支票誤存入第一銀行北港分行；台北縣淡○國中練○○女士九十二年八月一日退休，將支票誤存入第一商業銀行；台南縣○○戶政事務所主任劉○○於九十三年七月十六日退休亦將支票誤存入中國農民銀行。政府照顧退休人員生活的良法美意，由於執行過程及設計欠周延，喪失權利產生重大損失。
（三）被告通知退休人員之所有文件，包括學校教職員退休金證書、公務人員保險養老給付通知書及核定退休函，均未註明或指出「辦理優惠存款手續錯誤不得補辦，以及支票一經兌現就不得辦理優惠存款」等文字，辦理優惠存款手續有誤即不准補辦，實令人疑惑。又身分證、畢業證書、健保卡、銀行金融卡．．遺失或錯誤都可補發或更正，惟退休優惠存款辦理手續有誤，卻不得更正或補辦，對退休人員特別苛求，實不合情理。
三、優惠存款之支票經誤存而造成兌現，仍可補辦優惠存款，有前例可循：
（一）公務人員公保養老給付金額存款要點第四條第二項規定「前項支票一經兌現，不得辦理優惠存款。」惟依教育部九十三年十二月一日台人（三）字號第0000000000號函及銓敘部七十六年十月三日七六台華特一字第一一一二四一號函示，公保養老給付支票兌現後一個月內乃可以原金額補辦優惠存款手續得證明；故支票兌現後可以補辦優惠存款，則為不爭之事實。顯見公保養老給付金額存款要點係單行法規且僅為訓示之規定，並無絕對拘束力。
（二）退休人員將退休支票誤存其他銀行，縣市政府准予補辦優惠存款已有先例可循，如台南縣○○鄉戶政事務所劉○○於九十三年七月十六日退休，誤將「新制施行前公保養老給付支票」存入中國農民銀行，經過半年後才發現，事後向台南縣政府申請補辦優惠存款手續，台南縣政府於九十四年一月三十一日以府人給字第０九四００二四五一四號函同意辦理在案，並經教育部九十四年十月六日台訴字第０九四００九六九五三０號函謂「台南縣政府於九十四年一月三十一日同意所轄○○戶政事務所劉○○補辦優存乙節，經查該案係原處分機關承辦人員疏忽，未告知當事人新制前公保養老給付支票需存入台灣銀行方可辦理優惠存款，與本案因訴願人個人疏誤之情形有所不同。」。
四、公保養老給付金額優惠存款請求權，係公法上之權利，教育部及銓敘部謂超過一個月即不得補辦請領手續，明顯牴觸行政程序法第一百三十一條及民法第一百二十六條之規定。公保養老給付金額優惠存款請求權，係屬公法上之權利，經考試院九十四年四月二十九日考臺訴字第０九四０００三三六三號函解釋在案；又按行政程序法第一百三十一條、民法第一百二十六條之規定，原告在九十二年七月十六日退休生效，原告因一時疏失將辦理退休養老給付優惠存款之系爭支票，於九十二年七月十四日誤存第一銀行斗六分行，九十三年十一月二十二日才發現誤存，旋於九十三年十一月二十四日經虎尾國中、被告轉陳教育部申訴。教育部於九十三年十二月一日台人（三）字第０九三０一六０七二０號函釋，謂係比照銓敘部七十六年十月三日七六台華特一字第一一一二四一號函辦理，未獲同意補辦優惠存款。原告復於九十四年一月三日向銓敘部提出申請書要求補辦優惠存款事宜，銓敘部九十四年一月十四日函覆無法辦理。原告於九十四年六月二日再次向被告陳情准予補辦優存事宜，原告於一年又四個月內提出公法上的請求權，並未超過民法及行政程序法公法上請求權五年時效之上限。教育部及銓敘部均援用銓敘部七十六年十月三日七六台華特一字第一一一二四一號函釋謂「退休教職員誤將所領合於辦理優惠存款之一次退休金及公保養老給付支票存放於台灣銀行以外其他金融機構者，同意其於退休生效日起一個月內，仍得依原核定之金額補辦優惠儲存。」換言之，超過一個月即不得補辦請領手續。依上開教育部函釋，以一個月內可補辦手續，其「一個月」缺乏法律之依據，亦與行政程序法及民法之立法意旨相悖，且行政命令與法律牴觸應屬無效。亦足證之有關利息、退職金等之請求權時效為五年，教育部及銓敘部卻函知公務人員退休養老給付優惠存款利息之系爭支票兌現後一個月內未補辦優存手續即喪失其請求權，顯有違反行政程序法與民法相關規定及流於過苛不合理之處。
五、對被告答辯提出說明如下：
（一）被告援引教育部九十三年十二月一日台人（三）字第０九三０一六０七二０號函及銓敘部九十四年一月十四日部退一字第０九四二四五四八九０號函，該二函屬行政命令，其請求權時效規定只一個月與民法及行政程序法相牴觸應屬無效，如前所述。
（二）被告核發之退休生效審定函、退休金證書雖有提及「須憑原開掣之支票，台灣銀行方予受理，請勿逕先兌現。」之字樣，但被告仍有行政行為未盡周詳不符明確原則之疏失。
１、雲林縣與原告同時核退之公教人員約有三百至四百人，被告並未邀請退休人員舉辦退休人員退休說明會，多數核定退休人員從未接觸也不了解，被告未能主動召集退休人員說明，顯然於行政上未盡為民服務之作為。由於被告未召開退休人員退休說明會，「退休金證書」一般人當作畢業證書，只是退休證件之一，很容易疏於注意其「附記」之內容。
２、原告退休時，學校人室承辦人員 張安進 主任，係被告之課員晉升剛到任不久，由於未具學校服務經驗，業務尚未十分熟練，只把公文呈閱、參照辦理、文存。有關退休相關事項從未提及，也未把公文影印本送交原告，使原告日久遺忘導致誤存現象發生，學校人事未發揮應有之職能亦是原因之一。
３、原告優惠存款之利息，係被告編列年度預算經縣議會通過後由被告執行，原告退休後一年四個月才發覺誤存；而被告係該預算執行單位，竟然也未核對該預算是否完全執行。原告因誤存致使該預算未能執行，被告也從未察覺，可見被告行政管理之鬆散與疏失。
４、原告援引台南縣政府同意○○鄉戶政事務所劉○○得以補辦優惠存款乙例，由台南縣政府行文台灣銀行並將原誤存之金額轉帳至台灣銀行即完成補辦手續。惟本件被告謂台南縣政府於九十四年一月三十一日同意所轄關廟鄉戶政所主任補辦優存乙案，宣稱該機關非被告所屬故無權置喙。但本案與該案性質上非常雷同，不同者為○○鄉戶政事務所劉○○誤存期六個月，而原告誤存期一年四個月，同樣都是超過銓敘部規定的一個月。本件被告與台南縣政府都是政府縣級單位，執行公務應該有相同的標準。
（三）原告將系爭支票存入第一銀行斗六分行後，原告沒有動支之意圖及行為。原告持有第一銀行斗六分行活期存款存摺帳號00000000000號，於九十一年十一月十五日原有存款二、五三九元，爾後存入者除活存利息外，主要有誤存之一、五九五、五二０元及半年發放一次之退撫金與退休時加發五個基數之一次退休金等。系爭帳戶支出者，有九十二年七月二十八日轉帳二００、０００元至原告斗六郵局活存帳簿、九十三年三月九日轉帳三一八、０００元至訴外人 郭伯方 之妻子的帳戶（支付原告蓋車庫水泥工工資）以及於九十三年十一月二十二日原告郵局活存帳簿存款不足，不敷每月扣繳郵政簡易壽險。原告乃前往第一銀行斗六分行提領二、一００、０００元至斗六郵局活存帳簿，才發覺優惠存款誤存現象。原告所有之第一銀行斗六分行活期存款存摺帳號0000000000，其存款一直維持在二、０００、０００元以上，故誤存之一、五九五、五二０元確實未予動支。
六、綜上所述，本案純屬辦理優惠存款手續疏忽，原告並無將該系爭支票兌現之動機或意圖，亦無兌現動作，僅將系爭支票交付銀行辦理優惠存款，銀行承辦人員誤將該系爭支票存入當事人帳戶誠屬誤辦。然被告以原告未符於退休生效日起一個月內依原核定之金額補辦優惠存款申請，否准補辦優惠存款，逕行剝奪原告之權利；審視被告之處分，實有不合行政程序法比例原則，且其行政行為未盡周詳不符明確原則及違反公保養老給付金額優惠存款公法上請求權為五年期限之規定；上開處分均明顯牴觸行政程序法、民法及相關法規之規定，且與依法行政實屬不合。原告聲明請求為撤銷訴願決定及原處分，即為有理由，請求判決如聲明所示等語。
乙、被告答辯意旨略謂：
一、原告申請補辦公保養老給付優惠存款經過：
（一）本件原告於000年0月0日生，經被告九十二年七月二日府人給字第九二一二００二三九七號函，核定於九十二年七月十六日屆齡五十五歲自願提前退休生效，復以同年八月四日府人給字第九二一二００三００二號重行審定年資在案。
（二）原告因個人疏忽，將應至台灣銀行辦理優惠存款之公保養老給付金誤存至其第一銀行斗六分行帳號00000000000帳戶，原告前服務單位虎尾國中以九十三年十一月二十四日虎國中人字第０九三０００一五七二號函轉其申訴書予被告，被告恐處置失宜，特以九十三年十一月二十九日府人給字第０九三０一一七七七二號函請教育部釋示，案經教育部以九十三年十二月一日台人（三）字第０九三０一六０七二０號函釋在案，該函並未准其補辦優存，被告並以九十三年十二月十日府人給字第０九三０一一九七七號函轉知，請其依教育部前開函釋辦理。
（三）原告亦曾向銓敘部申請准予補辦公保養老給付優惠存款，經銓敘部九十四年一月十四日部退一字第０九四二四五四八九０號函復確實無法辦理在案。原告並曾因前開銓敘部函向考試院提起訴願，銓敘部以九十四年三月七日部退一字第０九四二四七一六四二號函答辯在案。
（四）原告於九十四年六月二日向被告陳情准予補辦，被告以九十四年六月九日府人給字第０九四００五四二三六號函復：案經教育部函釋在案，歉難同意所請。原告不服，於九十四年六月十日向教育部提起訴願，嗣後經教育部九十四年十月六日台訴字第0000000000Ａ號決定書作成「訴願駁回」。
二、被告否准原告公保養老補辦優惠存款理由：
（一）依教育部九十三年十二月一日台人（三）字第０九三０一六０七二０號函暨銓敘部九十四年一月十四日部退一字第０九四二四五四八九０號函釋略以．．．為維退休公教人員誤將所領合於辦理優存之一次退休金及公保養老給付支票予以兌現，致無法辦理優惠存款，業已同意自其退休生效日起一個月內准其補辦。本件原告於九十二年七月十六日退休生效，迄至九十三年十一月間始提出補辦，期間已逾一年四個月，與前開一個月內補辦規定未合。
（二）被告為維護公教退休人員權益，避免退休人員誤存優惠存款情事發生，諸如原告等退休人員退休生效審定函及退休金證書均已詳細載明「須憑原掣開支票台灣銀行方予受理，請勿逕先兌現」字樣，按原告前服務單位收訖被告九十二年七月二日府人給字第九二一二００二三九七號退休審定函，其人事人員確已簽會原告知情，退休金證書並交由原告收訖。且按公保處寄發公保養老給付金支票，係併公保養老給付通知單同時交予退休當事人，該通知單備註欄即載明該款項得辦理優惠存款。
（三）經查，原告於九十二年間報送被告之退休事實表，即於該表明確指定第一銀行帳號00000000000為其退休新制給與指定帳戶，原告卻仍將享有優存之舊制年資公保養老給付存入該帳戶。
（四）被告於九十二年六月六日以九十二府人給字第九二一二００二三四０號函援往例要求檢附四家行庫存摺封面，原告指稱因該函致其誤以為該四家行庫皆可辦理優惠存款乙節，查該函旨在重申新制退休給與指定台灣銀行、合作金庫、農民銀行及第一銀行等四家行庫擇一辦理，該存摺影本係被告於退休審定完成時併案附知公務人員退休撫卹基金管理委員會，俾憑辦理新制給與撥付之用，且被告並未於該函指其為辦理優惠存款之帳戶。
（五）原告所指台南縣政府於九十四年一月三十一日同意所轄關廟鄉戶政事務所主任補辦優存乙案，該機關非被告所屬，被告無權置喙。
三、綜上所述，原告公保養老金優存之權益受損，在在皆因個人疏忽所致，被告否准其補辦優存所為之行政處分，洵無違誤，且誠如教育部九十三年十二月一日台人（三）字第０九三０一六０七二０號函說明二、後段略以「．．．故現行優惠存款得補辦之期限如再予放寬，不僅對於前因超過該期限而無法補辦之退休公教人員，有失公允外，可能因個案之不同而須再次放寬，將難以維持特定之期限；．．．本案仍請依現行規定辦理。」等語，是原告主張無理由，請判決予以駁回等語。
理由
壹、程序部分：
一、本件原告起訴後，被告由 李進勇 代理縣長，嗣於九十四年十二月二十日變更為乙○○縣長，經被告聲明由新任代表人承受訴訟，於法並無不合，應予准許。
二、按「本辦法依學校教職員退休條例施行細則第三十八條第一項規定訂定之。」「存款利率特予優惠，由財政部專案報請行政院核定之。前項利息由受理存款機關按月結付。」「本辦法所稱受理存款機關為台灣銀行及其各地方分支機關；所稱審定退休機關為教育部、直轄市政府教育局、縣（市）政府。」學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第一條、第五條、第十條分別定有明文。揆諸首揭規定，審定退休機關為教育部、直轄市政府教育局、縣（市）政府，受理優惠存款之存款機關為台灣銀行及其各地方分支機關。惟優惠存款辦法僅規定由受理存款之台灣銀行支付優惠存款利息予存款人，至於優惠存款利息負擔之方式，依行政院七十九年四月十一日台七十九人政肆字第一四五二五號函解釋：「優惠存款利率與台銀牌告基本放款利率間之差額由各級政府負擔，台銀牌告基本放款利率與該行一年期存款利率間之差額，由各級政府與台銀各負擔半數。其利息均由台灣銀行先行墊付，俟年度結束後再由各身分別退休（職、伍）人員之優惠存款支給機關核算歸墊。」是被告係公保養老給付金額優惠存款利息之負擔機關，則被告否准原告申請補辦公保養老給付金額優惠存款之函復，即為否准給付之表示，自屬對外直接發生法律效果之行政處分，合先敘明。
貳、實體部分：
一、按「一、公立學校退休教職員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。二、依本要點辦理優惠存款，須合於下列各項條件：（一）依學校教職員退休條例辦理退休。（二）退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點公務人員俸額薪。（三）依中華民國八十五年二月一日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保障之養老給付。三、依本要點辦理優惠存款之公務人員保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標定辦理。四、公立學校退休教職員儲存公保養老給付金額，應憑主管教育行政機關核發之退休中信託局公務人員保險處開立之支票及其公函之副本辦理。前項支票一經兌現，不得辦理優惠存款。五、本要點未經規定事項，準用學校退修教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」為行為時學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點所明定。又依學校退修教職員一次退休金優惠存款辦法第十點規定：「本辦法所稱受理存款機關為台灣銀行及其他各地方分支機關．．。」另「財政部於七十七年九月三日以台財融第000000000函釋，對本部擬議因退休公教人員誤將所領合於辦理優惠存款支票予以兌現，致無法辦理優惠存款，其情形確屬特殊者，經本部查明後專案准予補辦乙案，經財政部報奉行政院核准，同意本部就個案查明情形確屬特殊者，於其退休生效日起一個月內，依原核定之金額准予補辦，以符政府照顧退休人員之旨意。」亦據銓敘部七十九年一月十七日台特司一字第三六五四０號函釋在案，且經教育部以九十三年十二月一日台人（三）字第０九三０一六０七二０號函釋：「關於退休教職員誤將所領合於辦理優惠存款之一次退休金及公保養老給付支票予以兌現，致無法辦理優惠存款之問題，為期公教人員處理一致，其情形確屬特殊者，教育部係比照銓敘部七十六年十月三日七六台華特一字第一一一二四一號函規定辦理，即退休教職員誤將所領合於辦理優惠存款之一次退休金及公保養老給付支票存放於台灣銀行以外其他金融機構者，同意其於退休生效日起一個月內，仍得依原核定之金額補辦優惠儲存．．．故現行優惠存款得補辦之期限如再予放寬，不僅對於前因超過該期限而無法補辦之退休公教人員，有失公允外，‧‧‧為兼顧優惠儲存作法之一慣性與公平合理原則，爰決定該部七十六年十月三日函規定仍宜維持。是以，為期相同人員處理一致，本案仍請依現行規定辦理。」而一體適用在案，合先敘明。
二、經查，本件原告原任虎尾國中校長，因屆退休年齡，經被告於九十二年七月二日以府人給字第九二一二００二三九七號函，核定於九十二年七月十六日屆齡五十五歲自願提前退休生效，復於同年八月四日以府人給字第九二一二００三００二號函重行審定年資。然本件原告原應至台灣銀行辦理中央信託局公務人員保險處開立之公保養老給付金額支票，惟原告於九十二年七月十四日卻將系爭支票向第一銀行斗六分行承兌存入，至九十三年十一月始發現系爭公保養老給付金額並無優惠存款之適用，原告乃於九十三年十一月二十四日經虎尾國中向被告陳請，層轉請教育部釋示，得否准予補辦優惠存款手續，經教育部於九十三年十二月一日以台人（三）字第０九三０一六０七二０號函釋，比照銓敘部七十六年十月三日七六台華特一字第一一一二四一號函規定辦理，嗣原告再於九十四年六月二日再向被告請求准予補辦公保養老給付優惠存款，經被告以原告是項申請業經教育部九十三年十二月一日台人（0）0000000000號函釋在案，乃否准原告補辦公保養老給付優惠存款等情，為兩造所不爭執，並有教育部九十三年十二月一日台人（0）0000000000號函、被告九十四年六月九日府人給字第０九四００五四二三六號函、學校教職員月退休金證書、系爭支票影本等附於原處分卷可稽，洵堪認定。
三、原告提起本件訴訟，無非以：原告於不知情及誤解情況下，將系爭支票交付第一銀行斗六分行承辦人員，誤以為已完成優惠存款手續。惟經有關機關函示，未將系爭支票向台灣銀行辦理優惠存款手續即喪失優存權利，肇致個人權益之重大損失。有關優存手續之申辦，原告向第一銀行斗六分行誤存之失誤微小，且自原告退休迄今已損失六五０、０００元之優存利息，已受懲罰，被告否准補辦優存手續，逕行剝奪請領優惠存款之權利，顯有不符比例原則。又有關優惠存款規定，雖於退休金證書中附記有「公保養老給付憑此證辦理優惠存款，必須憑原開掣之支票，台灣銀行方予受理，請勿逕先兌現。」惟其他請領文件及支票，竟無提示辦理優惠存款注意事項，易致當事人及銀行經辦人員失查誤辦。且被告通知退休人員之所有文件，包括學校教職員退休金證書、公務人員保險養老給付通知書及核定退休函，均未註明或指出「辦理優惠存款手續錯誤不得補辦，以及支票一經兌現就不得辦理優惠存款」等文字，辦理優惠存款手續有誤即不准補辦。惟就政府行政為整體一致性之考量，當事人請領之系爭支票上未加蓋「本款為公保養老給付金，請向台灣銀行辦理優惠存款」之提示，不符明確原則。再則，系爭支票經誤存而造成兌現，仍可補辦優惠存款，有前例可循。故系爭支票兌現後可以補辦優惠存款，為不爭之事實，顯見公保養老給付金額存款要點係單行法規且僅為訓示之規定，並無絕對拘束力。教育部及銓敘部援用銓敘部七十六年十月三日七六台華特一字第一一一二四一號函謂：「退休教職員誤將所領合於辦理優惠存款之一次退休金及公保養老給付支票存放於台灣銀行以外其他金融機構者，同意其於退休生效日起一個月內，仍得依原核定之金額補辦優惠儲存。」而認為超過一個月即不得補辦請領手續。惟依上開教育部函釋，以一個月內可補辦手續，其「一個月」缺乏法律依據，亦與行政程序法第一百三十一條及民法第一百二十六條之立法意旨相悖，且行政命令與法律牴觸應屬無效云云，資為爭議。爰就原告之主張分述如下：
（一）按「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。」中央法規標準法第五條明定。憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障，惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。至何種事項應以法律直接規範或得委由行政命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異，若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，此有司法院釋字第四四三號解釋理由書可資參照。而通常情形給付行政祇須有國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義（ 吳庚 著，行政法之理論與實用，增訂八版，第十九頁參照）。經查，優惠存款係一種特別給與，其與公務人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益不同，並非其既得權益，此參學校及教職員退休條例並無明定應支給公務人員退休之優惠存款即明。且按學校教職員退休條例施行細則第三十八條亦規定：「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」準此，對於優惠存款之規定，非必以法律定之，且優惠存款並非強制性必須之給與，係得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係一種額外之福利，並非公務人員法定之固定給與，亦非可自由支配之現金給與，屬於國家與公務員間內部行政管理事項，主管機關本於行政裁量，自得以各項要點（位階可為命令或行政規則）訂其規範。亦即可明定公務人員須達成某一條件時，始得予補助。此優惠存款與公務人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益須以法律定之所有不同。且優惠存款歷年來均配合政府政策決定調整其方式及利率，對於請領優惠存款之條件亦有一定限制。是教育部辦理學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款事宜，就執行法律有關之細節性、技術性事項訂定行政規則，尚非法所不容許，則教育部援用首 揭銓敘 部七十六年十月三日七六台華特一字第一一一二四一號函釋之內容，作成解釋性規則，具有一般性，本院自得予以援用。準此，首揭行為時學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點、學校退修教職員一次退休金優惠存款辦法及銓敘部七十九年一月十七日台特司一字第三六五四０號函、教育部九十三年十二月一日台人（三）字第０九三０一六０七二０號函，對於辦理優惠存款之公務員或教職員均得予以適用，委無疑義。經查，原告係經被告以九十二年七月二日府人給字第九二一二００二三九七號函核定退休，復於同年八月四日經被告以府人給字第九二一二００三００二號函重行審定年資。原告倘欲請領優惠存款，依首揭行為時學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第四點及學校退修教職員一次退休金優惠存款辦法第十條規定，即不得將中央信託局公務人員保險處開立之公保養老給付金額支票兌現，並應向台灣銀行及其地方分支機構辦理存款。惟原告於九十二年七月十四日卻將系爭支票向第一銀行斗六分行承兌存入，是其已不符辦理優惠存款之相關規定，至為明確。則被告否准原告申請補辦公保養老給付，尚非無據。又本件被告僅有作成准或不准補辦之權責，實無選擇其他方式餘地，是被告否准原告補辦請求，尚與比例原則無涉。
（二）又前揭銓敘部七十六年十月三日七六台華特一字第一一一二四一號函解釋所指之內容，係為符合政府照顧退休人員之意旨，退休公教人員誤將所領合於辦理優惠存款支票予以兌現，致無法辦理優惠存款，其情形確屬特殊，仍得就個案查明情形確屬特殊者，於其退休生效日起一個月內，依原核定之金額准予補辦。此亦屬額外之特別給與，仍僅適用於退休生效日起一個月內之特殊情形。本件原告誤向台灣銀行以外之第一銀行兌現支票，致無法辦理優惠存款，核與前揭銓敘部七十六年十月三日七六台華特一字第一一一二四一號函釋所指，退休公教人員誤將所領合於辦理優惠存款之系爭支票予以兌現，致無法辦理優惠存款之情節類似，基於「相同事物應為相同處理，不同事物應為不同處理」之原則，公務人員與學校退休教職員，誤將所領合於辦理優惠存款之系爭支票予以兌現，致無法辦理優惠存款，其事件之本質相同，仍應為相同之處理。是教育部本於執行法律而為細節性之解釋，就本件之個案情形作成九十三年十二月一日台人（三）字第０九三０一六０七二０號函釋，認為得比照銓敘部七十六年十月三日七六台華特一字第一一一二四一號函釋之內容辦理，故學校教職員誤將所領合於辦理優惠存款支票予以兌現，致無法辦理優惠存款，亦應於其退休生效日起一個月內，依原核定之金額申請補辦優惠存款，亦符平等原則，且係屬額外特別給與，對於原已不得申辦優惠存款之原告並無增加不利。另前揭銓敘部七十六年十月三日七六台華特一字第一一一二四一號函釋係指退休公教人員誤將所領合於辦理優惠存款支票予以兌現，致無法辦理優惠存款，應於其退休生效日起一個月內，依原核定之金額准予補辦。該一個月期間為提起補辦優惠存款所應遵守期間，與公法上財產請求權消滅時效為實體法上權利可得行使之期間並不相同。從而，原告主張教育部及銓敘部均援用銓敘部七十六年十月三日七六台華特一字第一一一二四一號函，認為原告應於其退休一個月內申請補辦手續公保養老給付之優惠存款，與行政程序法第一百三十一條及民法第一百二十六條之規定相悖云云，即無可採。又本件原告依教育部九十三年十二月一日台人（三）字第０九三０一六０七二０號函釋內容，得於其退休生效日起一個月內申請補辦，而本件原告於九十二年七月十六日退休生效，原告遲至九十三年十一月始提出補辦，已逾退休生效日起一年四個月，原告已逾退休生效日起一個月內申請補辦公保養老給付金額之優惠存款，自與前揭教育部及銓敘部函釋，應於一個月內補辦優惠存款乙節未合，從而，被告否准原告補辦之申請，洵非無據。
（三）另依卷附學校教職員退休金證書及被告之九十二年七月二日府人給字第九二一二００二三九七號函顯示，已分別記載「公保養老給付得憑此證辦理優惠存款，必須憑原開掣之支票，台灣銀行方予受理，請勿逕先兌現。」「三、備註．．．（二）張員核定給與之新制施行前公保養老給付，依規定得辦理優惠存款，由於必須憑原開掣之支票，臺灣銀行方予受理，因此請轉知張員勿逕先兌現。」此有前揭學校教職員退休金證書、九十二年七月二日以府人給字第九二一二００二三九七號函附於原處分卷可憑，足證被告已盡告知原告須將系爭支票向台灣銀行辦理優惠存款之義務。又原告收受前開學校教職員退休金證書等文件，亦有審閱之義務，惟原告乃逕將系爭支票向第一銀行斗六分行兌現，則原告對於應向台灣銀行辦理公保養老給付金額優惠存款乙節，自難諉為不知，惟其竟向第一銀行斗六分行承兌系爭支票，自應有應注意能注意而不注意之過失。其因此所生之不利益，自應由其負擔。故原告執稱被告通知退休人員之所有文件，包括學校教職員退休金證書、公務人員保險養老給付通知書及核定退休函，均未註明或指出「辦理優惠存款手續錯誤不得補辦，以及支票一經兌現就不得辦理優惠存款」等文字，被告之行政行為不符明確原則等語，顯屬誤解。
四、綜上所述，本件原告於九十二年七月十六日退休生效，原告未於其退休生效日起一個月內，依原核定之金額請求補辦公保養老給付金額之優惠存款，迄至九十三年十一月始提出補辦，顯已逾退休生效日起一個月，且該中央信託局公務人員保險處開立之公保養老給付金額支票亦已存入第一銀行斗六分行兌現。是被告否准原告補辦公保養老給付金額之優惠存款，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，至於兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十五年二月二十七日
第一庭審判長法官呂佳徵
法官許麗華法官蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十五年二月二十七日
書記官陳嬿如