裁判字號：臺灣苗栗地方法院101年訴字第323號民事判決
裁判日期：民國103年02月05日
裁判案由：清償借款
臺灣苗栗地方法院民事判決101年度訴字第323號原告行政院勞工委員會職業訓練局法定代理人 林三貴 訴訟代理人枋民律師被告 葉秀珠 訴訟代理人 劉繼蔚 律師
宋國鼎 律師 李宣毅 律師被告 張炳旺
張文先 上列當事人間請求清償借款事件，本院於中華民國103年1月20日言詞辯論終結，判決如下：
主文被告應連帶給付原告新臺幣玖拾捌萬肆仟伍佰叁拾壹元及自民國九十六年六月二十九日起至清償日止，按年息百分之三計算之利息，暨自民國八十八年十一月三十日起至清償日止，逾期在六個月以內部分，按上開利率百分之十，逾期超過六個月部分，按上開利率百分之二十計算之違約金。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告連帶負擔。
事實與理由
壹、程序事項
一、有關本件係屬私法上之法律關係之說明：
㈠、經臺灣高等法院臺中分院102年度抗字第412號確定裁定認本件之爭執係屬私法上法律關係之爭執，本院就本件具審判權及管轄權，合先敘明。
㈡、除本院於102年7月24日就本件所為裁定及上開臺灣高等法院臺中分院確定裁定之理由外，本院就此部分再補充說明如下：
１、本件關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約（下稱系爭契約）書(參見本院101年度司促字第4340號卷第5頁)於民國87年10月23日訂立時，其第12條載明本院為第一審管轄法院，而依當時之法制，本院並無受理第一審行政訴訟之權限，足以說明系爭契約係屬私法上契約，故約明有關之爭執由本院受理。
２、司法院大法官釋字第595號解釋就勞工保險局墊償雇主積欠工資後代位求償爭議之審判權一節，其解釋意旨如下：「積欠工資墊償基金(以下簡稱墊償基金)；於雇主歇業、清算或破產宣告時，積欠勞工之工資，未滿六個月部分，由該基金墊償，以保障勞工權益，維護其生活之安定。同條第四項規定『雇主積欠之工資，經勞工請求未獲清償者，由積欠工資墊償基金墊償之；雇主應於規定期限內，將墊款償還積欠工資墊償基金』，以及『積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法』(以下簡稱墊償管理辦法)第十四條第一項前段規定：『勞保局依本法第二十八條規定墊償勞工工資後，得以自己名義，代位行使最優先受清償權(以下簡稱工資債權)』，據此以觀，勞工保險局以墊償基金所墊償者，原係雇主對於勞工私法上之工資給付債務；其以墊償基金墊償後取得之代位求償權(即民法所稱之承受債權，下同)，乃基於法律規定之債權移轉，其私法債權之性質，並不因由國家機關行使而改變。勞工保險局與雇主間因歸墊債權所生之私法爭執，自應由普通法院行使審判權。」，由此可見，勞工主管機關因保障勞工而在實體上介入勞工、雇主間之特定私法上權利義務而取得之另一特定權利義務，亦仍有可能係私法上之權利義務，不能以主管機關係基於保障勞工權益，維護其生活之安定立場而為之行為，即解為係公法之法律關係。茲系爭契約之成立，係由行政院勞工委員會之附屬機關以更間接之方式，與勞工成立貸款契約，以維護其生活之安定，其形式上猶未達墊償雇主債務之程度，更難謂其法律關係係公法上契約。
３、系爭契約成立於87年10月23日，而勞工退休準備金提撥及管理辦法於74年7月1日經內政部（74）台內勞字第321291號令訂定，其中第10條、第11條之規定沿用至今，其10條規定：「當地主管機關或勞工檢查機構對各事業單位提撥勞工退休準備金情形得派員查核，如有不合規定情事，應依法處理。」、第11條規定：「當地主管機關得視實際需要函請受指定保管運用勞工退休基金之金融機構提供有關資料。」，依此規定，關廠歇業失業勞工之雇主提撥勞工退休準備金不足，致失業勞工無法自提撥帳戶受償資遣費或退休金一節，應係當地主管機關本於其法定職權應直接負責之事項，中央機關與地方主管機關為不同之公法人機關，屬於各別之權利義務主體，就應歸由地方公法人之機關所負責之上開查核辦理事項，行政院勞工委員會既非直接監督查核機關，應無賠償責任，則行政院勞工委員會使其附屬之行政院勞工委員會職業訓練局與勞工成立系爭契約，藉以扶助勞工，並非承擔法定義務不履行之責任，無從認為行政院勞工委員會係為解決其公法上債務不履行所衍生之損害而與勞工成立公法上之法律關係。
４、且系爭契約成立當時，行政院勞工委員會職業訓練局組織條例第2條規定如下：「行政院勞工委員會職業訓練局(以下簡稱本局)掌理左列事項：一、關於職業訓練、技能檢定、就業輔導之綜合規劃及推動事項。二、關於民營事業對外招訓之職業訓練機構審查及立案事項。三、關於職業訓練經費之籌措及核議事項。四、關於職業訓練機構之輔導及辦理績效之評鑑事項。五、關於職業訓練、技能檢定與就業輔導專業人員之資格甄審及職業訓練師之發證事項。六、關於職業訓練規範、課程標準及教材之研訂、審查事項。七、關於技能檢定之實施、督導及統一發證事項。八、關於分區、分業技能競賽之輔導，全國技能競賽之舉辦及參加國際技能競賽事項。九、其他有關職業訓練、技能檢定及就業輔導事項。」，其職掌範圍與勞工退休準備金之提撥、管理無涉，茲由原告機關與勞工成立系爭契約，益足以說明原告機關係單純基於扶助弱勢勞工之原因而與勞工成立系爭契約。
５、國家或其他公法人對於弱勢之特定身分者予以補助之行為，亦得以成立私法上之法律關係為之，如就學貸款、農業貸款等是，其補助縱具有公益上之色彩，亦無礙於以私法上之屬性為之。
二、按中央或地方機關，有當事人能力，民事訴訟法第40條第4項定有明文。而依行政程序法第2條第3項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」此所指之「單獨法定地位之組織」者，係以具有經由中央或地方立法機關訂定該組織的法律、條例、通則或規程，即行政機關須具有「單獨之組織法規」、「獨立之編制和預算」以及依印信條例頒發之印信（最高行政法院91年度裁字第462號裁定參照）。經查，行政院勞工委員會職業訓練局係以「行政院勞工委員會職業訓練局組織條例」為組織法規，其內設有秘書室、人事室、會計室、統計室、政風室等科室，堪認已有相當規模之組織型態，且人事、會計制度亦屬健全。又原告有獨立之印信，此有原告出具之訴訟代理人委任狀在卷可稽（見101年度司促字第4340號卷第4頁），而其並得以原告之名義對外行文，亦有原告101年8月28日職業字第0000000000號函附卷足憑（見本院101年度訴字第323號卷第25頁），揆諸前揭說明，原告自具有當事人能力。
三、按當事人適格，係指當事人就具體特定之訴訟，得以自己之名義為原告或被告，而受為訴訟標的法律關係之本案判決之資格而言。故在給付之訴，若原告主張其為訴訟標的法律關係之權利主體，他造為訴訟標的法律關係之義務主體，其當事人即為適格。至原告是否確為權利人，被告是否確為義務人，乃為訴訟標的法律關係之要件是否具備，即訴訟實體上有無理由之問題，並非當事人適格之欠缺。本件原告係主張其與被告間存有系爭貸款契約關係，請求被告負連帶清償責任等語，是被告既係原告主張為訴訟標的法律關係之義務主體，其當事人適格自無欠缺。
四、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但請求之基礎事實同一或不甚礙被告之防禦及訴訟之終結者，不在此限。民事訴訟法第255條第1項第2款、第7款分別定有明文。所謂請求之基礎事實同一，係指變更或追加之訴與原訴之主要爭點有其共同性，各請求利益之主張在社會生活上可認為同一或關連，而就原請求之訴訟及證據資料，於審理繼續進行在相當程度範圍內具有同一性或一體性，得期待於後請求之審理予以利用，俾先後兩請求在同一程序得加以解決，避免重複審理，進而為統一解決紛爭者，即屬之（最高法院95年度臺上字第1573號判決要旨足參）。本件原告原以消費借貸為其主張之原因事實，後於102年11月28日當庭陳明追加備位訴訟標的不當得利返還請求權。經查，原告追加之備位請求與原借款返還請求權之主要爭點均為被告是否應返還原告98萬4,531元，且先位與備位請求之利益相同，證據資料在相當程度範圍內可以相互利用，具有同一性，足認兩者請求之基礎事實同一。且原告非於訴訟後階段為追加，尚不礙被告之防禦及訴訟之終結，是依前揭規定與說明，原告所為訴之追加，並無不合，自應准許。
五、本件被告張炳旺、張文先經合法通知，未於最後言詞辯論期日到場，核均無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體事項：
一、原告主張：
㈠、先位之訴部分：
１、被告葉秀珠於87年10月23日邀同被告張炳旺、張文先為連帶保證人，向原告借款新臺幣（下同）100萬元，並簽立關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約，雙方約定借款時間自87年10月29日至93年10月29日止，還款方式為自借款日起算，第
2年起依年金法，被告葉秀珠於每月29日向原告按月平均攤付本息。借款利率則自借款日起算，第1年免計付利息，第
2年起按年率百分之3計息，又立約人如遲延攤還本息時，自約定攤付日起，逾期在6個月以內部分，按約訂利率百分之10，逾期超過6個月部分，按約訂利率百分之20計算之違約金。詎被告葉秀珠未依約清償本息，依約喪失期限利益，尚積欠本金98萬4,531元及利息、違約金未為清償。又原告是否有國家賠償責任仍有疑義，被告抵銷抗辯並不足採。被告張炳旺、張文先為被告葉秀珠之連帶保證人，爰依消費借貸契約及連帶保證之法律關係提起本訴。並聲明：被告應向原告連帶給付借款98萬4,531元整，及自民國88年11月30日起至清償日止，按年息百分之3計算之利息，暨自民國88年11月30日起至清償日止，在6個月以內者，按上開利率百分之10，超過6個月者，按上開利率百分之20計算之違約金。
㈡、備位之訴部分：若認兩造間無消費借貸關係，被告葉秀珠亦受有98萬4,531元之利益，爰依民法不當得利返還請求權之規定請求被告葉秀珠返還上開金額。並聲明：被告應給付原告98萬4,531元。
二、被告部分：
㈠、被告葉秀珠則以：
１、系爭契約所生之法律關係並非借貸。蓋系爭契約係原告基於「補貼、代償或債務承擔」等意思所為之給付，兩造均以被告無須償還系爭借款之共識而簽訂虛偽意思表示之系爭契約，而被告亦因此受領上開款項，依民法第87條第1項規定，應屬無效，並依同條第2項隱藏有補貼、或代償之法律關係，故原告之請求，並無理由。
２、縱認系爭契約屬借貸契約，該契約之成立亦係因原告之上級機關即行政院勞工委員會當時以「不用還」等語致被告陷於錯誤而簽立，足知原告上級機關即行政院勞工委員會係以詐欺方式取得系爭債權，被告自得依民法第198條規定拒絕履行。
３、又原告上級機關即行政院勞工委員會歷任官員亦多次於公開場合及協商會議中表示上開借款「不用還」、「不會追討」，顯有免除被告債務之意思表示。如認原告未為免除之意思表示，其長期不行使權利，並屢次重申不會向被告追討該筆借款，亦足使被告葉秀珠信賴其不欲行使權利，則依權利失效原則，原告即不得對被告行使權利。
４、復就系爭契約之違約金及利息部分，自原告上級機關行政院勞工委員會於102年6月28日訂定之「關廠歇業勞工貸款補貼實施要點」第4點規定觀之，原告已為免除利息及違約金債務之意思表示，則依民法第343條規定，債之關係消滅，原告不得再行請求。且依民法第126條之規定，原告請求之利息、違約金均已罹於5年之時效規定，被告葉秀珠亦得拒絕履行。另違約金之約定亦屬過高，應予酌減之。
５、再者，本件事實爭議肇因於原告未盡職負檢查責任，致被告葉秀珠即勞工面臨雇主惡性歇業時，無法自退休準備金中取得退休金及資遣費，此風險確係時任行政院勞工委員會之公務員，怠於執行督導雇主提撥退休準備金之職務，致被告葉秀珠受有資遣費、退休金之損害，此節業經監察院糾正在案，是自損害發生日起，原告即對被告葉秀珠負國家賠償責任。而被告葉秀珠與原告間，因本件爭議雖業經多次協商，仍未能達成協商合意，應認已有機關拒絕賠償之表示。從而，於國家賠償責任於時效完成前，業已具備雙方請求權皆清償期屆至而互負清償責任之抵銷適狀。
６、原告備位聲明請求亦無理由，應予駁回。
７、聲明：
⑴、原告之訴駁回。
⑵、訴訟費用由原告負擔。
⑶、如受不利之判決，願供擔保請准免為假執行。
㈡、被告張炳旺、張文先未於言詞辯論期日到庭，亦未以書狀作任何聲明或陳述。
三、法院之判斷：
㈠、原告主張：被告葉秀珠邀同被告張炳旺、張文先為連帶保證人，向原告借款100萬元，並簽立系爭契約書，嗣未依約返還，尚欠如原告訴之聲明所示之本息及違約金等事實，業據其提出系爭契約書為證，而被告葉秀珠並不否認該借款契約及連帶保證契約之真正，復未爭執被告葉秀珠確有收受上開款項且未清償之事實，故堪信原告此部分之主張為真實。按「消費借貸者，謂當事人一方移轉金錢或其他代替物之所有權於他方，而約定他方以種類、品質、數量相同之物返還之契約；稱保證者，謂當事人約定一方於他方之債務人不履行債務時，由其代負履行責任之契約」，民法第474條第1項、第739條分別有明文。另按：「保證債務之所謂連帶，係指保證人與主債務人負同一債務，對於債權人各負全部給付之責任者而言，此就民法第272條第1項規定連帶債務之文義參照觀之甚明」，最高法院著有45年臺上字第1426號判例，可資參照。又連帶債務之債權人，依民法第273條第1項規定，得對債務人中之一人或數人或其全體，同時或先後請求全部或一部之給付。被告葉秀珠邀被告張炳旺、張文先為連帶保證人而向原告借得之系爭消費借貸款既尚欠上開本息及違約金，原告本於消費借貸及連帶保證之法律關係請求被告連帶給付，本屬有據。
㈡、被告抗辯系爭契約係屬通謀虛偽之意思表示及受詐欺而為意思表示等語。惟系爭契約之訂立係由原告機關即行政院勞工委員會職業訓練局為之，依目前存在具有法律上效力之書證觀之，行政院勞工委員會職業訓練局並未明示或默示被告不必清償系爭契約所示之債務，而如何行使基於系爭契約之權利，係行政院勞工委員會職業訓練局之權責，茲行政院勞工委員會職業訓練局之業務既與勞工之退休金、資遣費無涉，已如前述，其所屬人員並無為掩飾辦理勞工之退休金、資遣費提撥準備業務不當而登載不實或對勞工實施詐欺之必要，被告此部分之抗辯，尚非可採。
㈢、被告復主張本件因原告長期不行使權利，有權利失效原理之適用等語。按「在私法領域內，當事人依其意思所形成之權利義務關係，基於契約自由原則，權利人雖得自由決定如何行使其基於契約所取得之權利，惟權利人就其已可行使之權利，在相當期間內一再不為行使，並因其行為造成特殊情況，足以引起義務人之正當信任，以為倘其履行權利人所告知之義務，權利人即不欲行使其權利，如斟酌權利之性質，法律行為之種類，當事人間之關係，社會經濟情況及其他一切因素，認為權利人在義務人履行其所告知之義務後忽又出而行使權利，足以令義務人陷入窘境，有違事件之公平及個案之正義時，本於誠信原則發展而出之法律倫理（權利失效）原則，應認此際權利人所行使之權利有違誠信原則，而不能發生應有之效果。」最高法院100年度臺上字第1728號民事裁判意旨，可資參照(司法院公報第54卷6期183-187頁)本件原告長期未行使對被告之消費借貸債權，至多僅使被告產生系爭消費借貸債權即將罹於消滅時效之期待，並不致使被告在系爭法律關係有所給付、處分，核未足以令義務人陷入窘境，當無權利失效原理之適用。
㈣、行政院勞工委員會為賡續落實關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點，保護弱勢勞工之照顧義務，針對關廠歇業之貸款勞工未完全清償者提供補貼，以安定其生活，所訂定之關廠歇業勞工貸款補貼實施要點，其第4條規定：「（一）前點之利息及違約金：補貼比率為百分之百。」。惟依該要點第8條所定：「申請人應於判決、依公證法規定完成和解之公證、依民事訴訟法成立之和解（調解）筆錄或支付命令確定日或本要點生效日起九十日內，檢具下列文件向本會提出申請：（一）、申請書暨同意書（如附表）。（二）、依公證法規定作成和解之公證書、法院判決確定證明書、依民事訴訟法成立和解（調解）筆錄或支付命令及確定證明書等相關證明文件正本。（三）、低收入戶或中低收入戶之身分證明或全戶戶籍謄本、全戶之財稅及稅籍資料、身心障礙證明等相關證明文件。（四）、領據。（五）、其他經本會指定之必要文件。」之規定觀之，此項免除利息及違約金之意思表示，應係執行名義成立後，另由行政院勞工委員會與勞工間為之，並非由原告即行政院勞工委員會職業訓練局對勞工間逕為免除利息、違約金之意思表示。故原告本於系爭消費借貸款請求被告清償利息、違約金之請求權，並不因此而消滅。
㈤、被告抗辯原告請求之利息、違約金均已罹時效而生失權效果，且約定之利息、違約金過高等語。經查：
１、按利息、紅利、租金、贍養費、退職金及其他一年或不及一年之定期給付債權，其各期給付請求權，因五年間不行使而消滅，民法第126條定有明文。又所謂利息包括遲延利息在內，亦有最高法院22年上字第1484號判例及同院66年度第7次民庭庭推總會議決議意旨足供參照。本件被告葉秀珠借款後僅清償本息至88年11月28日，尚積欠本金98萬4,531元，自88年11月29日起即未按月給付利息，已如前述。原告並未提出於提起本訴前有對被告就系爭利息有何中斷時效之行為，則於超過5年之利息請求權部分，因被告已為時效抗辯得拒絕給付。從而，原告請求之利息部分，應自起訴時起（即
101年6月29日聲請支付命令狀繫屬本院之日）往前回溯5年，以自96年6月29日為利息起算日，至清償日止始為適法，應予准許，逾此範圍，不能准許。
２、又違約金之約定，為賠償給付遲延所生之損害，於債務人給付遲延時，債權人始得請求，既非定期給付之債務，與民法第126條所規定之性質不同，其時效為15年而非5年，亦無民法第145條第2項規定之適用（最高法院98年臺上字第91
1號判決意旨參照）。依兩造所立借款借據第5條有關違約金約定：立約人如遲延還本付息時，自約定攤付日起，逾期
6個月以內部分，按約定利率10％；逾期超過6個月部分，按約定利率20％計付違約金，原告以債務人未依約清償為由，請求被告連帶給付上開違約金，自有所據；且原告係請求被告連帶給付自88年11月30日起算之違約金，尚未逾15年之請求權時效，自不生失權效果，被告就違約金所為之時效及失權抗辯，並無理由。
３、至於本件利息、違約金之請求是否過高一節；按遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息，但約定利率較高者，仍從其約定利率，民法第233條第1項定有明文。依系爭借據所示，兩造就利息部分既合意約定自借款日起算第二年按年利率百分之3計算，而此約定利率並無逾民法第205條所規定之週年利率百分之20，更低於民法第203條所定之法定週年利率百分之5，難認有何不當，基於當事人契約自由、私法自治原則，兩造自受之拘束，法院亦應加以尊重。次按約定之違約金額過高者，法院得減至相當之數額，民法第252條固定有明文。然契約當事人約定之違約金是否過高，應依一般客觀之事實、社會經濟狀況、當事人實際上所受損害及債務人如能如期履行債務時，債權人可享受之一切利益為衡量標準，亦有最高法院84年度台上字第978號判決意旨可資參照。依兩造系爭消費借貸、連帶保證契約之約定，本件借款乃依年利率百分之3計息，如遲延履行時，逾期在6個月以內部分按上開利率百分之10（即年利率百分之0.3）、逾期超過6個月者按上開利率百分之20（即百分之0.6計付違約金），則此計算違約金方式，與一般金融機構放款實務並無不同，再衡諸現今社會之經濟狀況、一般金融機構與客戶約定之放款利息、違約金、暨本件借款金額、原告因未收回系爭借款所承受資金利用不便暨負擔催討成本之損害等一切情狀，可認兩造關於前開違約金之約定堪稱允當，要無過高情事，被告抗辯系爭借款之違約金過高，請求本院予以核減或謂原告不得請求，仍無可採。
㈥、被告雖以其對原告有國家賠償請求權，得抵銷系爭債權等語資以抗辯。惟查行政院勞工委員會職業訓練局之業務既與勞工之退休金、資遣費無涉，已如前述，其所屬人員就非其主管之勞工退休金、資遣費提撥準備業務如何，並無故意或過失可言，被告對於原告機關即行政院勞工委員會職業訓練局自無國家賠償請求權。復按「依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。」、「賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。」、「賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。」國家賠償法第10條第1項、第2項、第11條第1項定有明文。是國家賠償請求權之行使，須踐行一定之書面要式先行程序，本件既未據被告踐行此一書面要式先行程序，其國家賠償請求權尚未達得於行使之階段，亦無法以抵銷系爭消費借貸債權。被告此部分之抗辯，尚屬無據。
㈦、從而，原告本於其主張之上開法律關係，求為判決如原告訴之聲明，其中如主文第1項所示部分，核屬正當，應予准許，逾此範圍，係無理由，應予駁回。
㈧、兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經核均對判決結果不生影響，爰不另一一論述，併此敘明。
㈨、據上論結，本件原告先位之訴既為有理由，則就其備位之訴，本院自無庸再予審究，併此敘明。
㈩、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第79條、第85條第2項。中華民國103年2月5日
民事第一庭法官羅永安以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
書記官張哲豪中華民國103年2月6日