臺北高等行政法院101年度訴字第76號判決

裁判字號：臺北高等行政法院101年訴字第76號判決

裁判日期：民國101年08月03日

裁判案由：優惠存款

臺北高等行政法院判決
101年度訴字第76號101年7月19日辯論終結原告 湯東生 被告 銓敘部 代表人 張哲琛 （部長）訴訟代理人 周佩芳
黃琬祺 詹秀婷 上列當事人間優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國100年11月29日100公審決第0497號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係經濟部專員，其民國93年4月17日自願退休案，前經被告以93年3月1日部退二字第0932340078號函重行核定，按其公務人員退撫新制實施前、後任職年資16年3個月及8年9個月又16天，核定退撫新制實施前、後年資16年及9年1個月，分別核給退撫新制實施前、後月退休金76％及19％。嗣被告依100年2月1日廢止前及同日新訂施行之退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法（下稱「優存辦法」）規定，以100年8月23日部退字第1003449777號函（下稱「原處分」），重新核算原告原優惠存款契約期滿後，公保養老給付得辦理優惠存款續存之金額：（一）自100年1月1日至100年1月31日止：審定為新臺幣（以下同）109萬4,800元；（二）自100年2月1日起：
審定為86萬5,934元。復審人不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱「保訓會」）100年11月29日100公審決第0497號復審決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按公務人員退休法（下稱「退休法」）第32條第5項後半段規定，得由考試院會同行政院發布辦法為必要之規範，惟優存辦法第4條第3項增訂之百分比規定，係剝奪退休公務員優惠存款金額之行政行為，屬退休公務員權利之重要事項，並非退休法第32條第5項所定授權範圍內之細節事項，故優存辦法第4條第3項規定超出退休法第32條第5項之授權範圍。㈡查退休法有關退休公務員所得上限百分比之重要事項規定，僅有第32條第2項，其計算方式於同條第3項百分比明訂為75％-95％，故優存辦法第4條第
3項所另訂之上限百分比（80％-90％）不知從何而來，除超出授權範圍，亦明顯與退休法第32條第2項及第3項規定意旨不符。又退休法於99年8月修正通過後，考試院及被告旋於99年9月27日透過原告原服務機關通知其得優存之金額，該金額即依退休法第32條規定之百分比計算，且計算後之結果亦符合退休法第32條第4項規定之退休所得不高於同等級現職人員待遇。另查退休法第32條第4項所稱「退休所得不得高於同等級現職人員待遇」，係指被告發布之各類現職公務人員待遇支給表上之待遇，故優存辦法第4條第3項規定，顯然超出及違反立法原旨。爰此，考試院及行政院會銜公布之優存辦法第4條明顯超出退休法第32條第5項之授權範圍，也違反考試院送請立法院修正退休法之原意及立法院立法保障退休公務員權益之意旨，應屬無效。職是，被告依該辦法第4條審定原告之優惠存款金額自100年2月1日起調降為86萬5,934元，自屬無據等情。並聲明：㈠復審決定及原處分關於自100年2月1日起優惠存款金額審定為86萬5,934元部分均撤銷。㈡被告應作成自100年2月1日起之優惠存款金額為109萬4,800元之行政處分。
三、被告則以：查原告係93年4月17日退休生效並支領月退休金之人員，即屬公務人員退休法第32條第2項至第4項所規定之對象，從而被告依前開規定，以原處分核算原告自100年
1月1日至100年1月31日止，以及自100年2月1日起公保養老給付得辦理優惠存款之金額各為109萬4,800元及86萬5,934元，於法並無違誤。次查退休法第32條於立法院審議時決議：除於退休法第32條第3項規定，兼具退撫新制實施前、後任職年資，且支（兼）領月退休金人員，其月退休金及公保養老給付優惠存款每月利息之總額不得超過本（年功）俸加一倍之75﹪（年資25年以下）至95﹪（年資35年）之外，並增訂第4項規定：「前項人員所領退休所得不得高於同等級現職人員待遇。」至於同等級現職人員待遇之內涵則未於法律中明定；究其立法意旨，應可確知所稱「同等級現職人員待遇」與「現職待遇」一本（年功）俸加一倍兩者係指涉不同內涵，並認為退休所得與退休前之待遇應維持合理差距。準此，考試院及行政院爰依退休法第32條第5項之授權，於優存辦法第4條第3項及第4項明定同等級現職人員待遇之內涵。因此優存辦法之規範內容係本於上開立法意旨所訂定。又100年2月1日施行之優存辦法第4條第3項及第4項所定同等級現職人員待遇之計算方式，係依退休法第32條第4項意旨，且上開計算方式係衡酌現行公務人員待遇項目繁多，為顧及各類人員權益之衡平，爰以其中較具普遍性、共通性之項目，作為同等級現職人員待遇之計算項目，同時並審酌退休所得亦應考量任職年資之長短而有所不同，且上開計算項目中另加計年終工作獎金1/12，爰將其百分比上限訂定為80﹪至90﹪。此與退休法第32條第3項所定退休所得不得超過本（年功）俸加一倍之75﹪至95﹪係屬二事，亦無相互牴觸之問題等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被告100年8月23日部退字第1003449777號函影本、保訓會100年11月29日100公審決第0497號復審決定書影本等在卷可稽（本院卷第21至23頁、第24至29頁），自堪認為真正。
五、本件爭點為：100年2月1日考試院、行政院會銜公布之「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」第4條第3、4項是否超逾退休法第32條第5項授權範圍，違反法律保留原則而無效？被告據該優存辦法審定原告自100年2月1日起之優惠存款金額為86萬5,934元是否適法？本院判斷如下：
㈠、按公務人員退休法第32條規定：「（第1項）退撫新制實施前任職年資，依前條或退撫新制實施前原規定標準核發之一次退休金及退撫新制實施前參加公務人員保險年資所領取之養老給付，得由臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款。（第
2項）兼具退撫新制實施前、後任職年資且支（兼）領月退休金人員，其退休所得如超過最後在職同等級人員現職待遇之一定百分比（以下簡稱退休所得比率上限），在依本法支（兼）領之月退休金不作變動之前提下，應調整其養老給付辦理優惠儲存之金額。（第3項）前項退休所得以月退休金及公保養老給付優惠存款每月利息計算；現職待遇以本（年功）俸加1倍計算。退休所得比率上限計算如下：一、支領月退休金人員，核定退休年資25年以下者，以75％為上限；以後每增1年，上限增加2％，最高增至95％。未滿6個月者，增加1％；滿6個月以上未滿1年者，以1年計。二、……。（第4項）前項人員所領退休所得不得高於同等級現職人員待遇。（第5項）第1項一次退休金與養老給付優惠存款之適用對象、辦理條件、期限、利率、利息差額補助、金額及前2項退休所得、現職待遇、百分比訂定之細節等相關事項，由考試院會同行政院以辦法定之。……。」
㈡、次按100年2月1日施行之優存辦法第4條規定：「（第1項）退休人員兼具退撫新制實施前、後任職年資且支領月退休金者，其每月退休所得不得超過最後在職同等級人員本（年功）俸加1倍計算之退休所得比率上限及同等級現職人員待遇；超過者，減少其一次性養老給付得辦理優惠存款之金額。（第2項）本法第32條第2項及第3項所稱退休所得，指依退休生效時待遇標準計算之月退休金及公保養老給付每月優惠存款利息之合計金額；其中月退休金包含依本法第30條第2項第2款支領之月補償金。（第3項）本法第32條第
4項所稱退休所得不得高於同等級現職人員待遇，指退休所得不得超過下列各款給與合計金額之一定百分比；超過者，減少其一次性養老給付得辦理優惠存款之金額：一、退休人員最後在職時，依公務人員俸給法規規定計算每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。二、退休人員就下列標準選擇對其較為有利方式計算之主管職務加給……。三、依退休生效日當年度或前一年度之軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金1/12之金額。（第4項）前項百分比之計算，核定退休年資25年者，以80％為上限；以後每增1年，上限增加1％，最高增至90％。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。（第5項）依第1項及第3項規定計算得辦理優惠存款之公保養老給付金額（以下簡稱公保優存金額）高於依前條規定計算之公保優存金額者，應按較低金額辦理優惠存款。（第6項）……」第5條第1項規定：「本辦法施行前已退休人員兼具退撫新制實施前、後任職年資，且支（兼）領月退休金者，於本辦法施行後，應按中華民國99年之待遇標準，依前條規定，重新計算其公保優存金額。」是以，100年2月1日優存辦法施行前已退休生效之支領月退休金人員，於該日之後辦理優惠存款之續存時，自應依上開規定重新計算其得辦理優惠存款之金額。
㈢、查原告兼具退撫新制實施前、後年資，於93年4月7日退休生效，並支領月退休金，自屬退休法第32條第2項規定之適用對象。原告退休時敘薦任第九職等年功薪七級710薪點，年功俸（薪）額為4萬4,320元〔94年1月1日全國軍公教員工待遇支給要點修正後，該俸點俸（薪）額為4萬5,665元〕，經被告核定退撫新制實施前、後年資16年及9年1個月，分別核給退撫新制實施前、後月退休金76％及19％。又原告得辦理優惠存款之退撫新制實施前公保年資為16年1個月又23天，其於100年1月1日以後公保養老給付得辦理之優惠存款金額計算如下：
1、原告經被告審定退休年資為25年1個月，其於95年2月15日公保養老給付優惠存款調整措施實施前，公保養老給付原儲存優惠存款之金額141萬8,100元。
2、原告於100年1月1日至同年月31日之可優存金額核算部分：
⑴依退休法第32條第3項第1款規定，其退休所得上限比率為
75%+(25-25)×1%+1%＝76%。次依100年1月1日施行之原優存辦法第4條第1項規定，其退撫新舊制月退休金所得為〔(45,665元x76%＋930元)十(45,665元x2x19%)〕＝
5萬2,989元；其優惠存款每月利息之最高金額為45,665元×2×76％－52,989元＝1萬6,422元；得辦理優惠存款之最高金額為16,422元xl2÷18%＝109萬4800元。
⑵上開得辦理優惠存款之最高金額109萬4,800元，低於原儲
存之優惠存款金額141萬8,100元，依原優存辦法第4條第
4項規定，應按較低金額(即109萬4,800元)辦理優惠存款。
3、原告於100年2月1日以後之可優存金額核算部分：⑴第1階段：依退休法第32條第3項第1款及優存辦法第4條第1
項規定，其計算公式與金額均同上2之(1)，即原告得辦理之優惠存款最高金額為109萬4,800元。
⑵第2階段：依優存辦法第4條第3項及第4項規定，其退休
所得上限比率為80％+(25-25)x1％＝80％。其在職實質所得包括：（1）年功俸額4萬5,665元；(2)加權平均之技術或專業加給2萬7,310元；(3)主管職務加給0元(原告非主管人員)；(4)年終工作獎金為〔年功俸額4萬5,665元＋專業加給3萬310元＋主管職務加給0元〕×1.5/12為9,
497元，總計在職實質所得為4萬5,665元+2萬7,310元＋
0元＋9,497元＝8萬2,472元。據上核算其優惠存款每月利息之最高金額為82,472元×80%－52,989元＝12,989元；得辦理優惠存款之最高金額為12,989元x12÷18%＝86萬5,
934元。⑶依優存辦法第4條第1項及第3項規定，原告之公保養老給
付優惠存款金額既不得超過109萬4,800元，且不得超過86萬5,934元，僅得按86萬5,934元辦理（以141萬8,100元、109萬4,800元及86萬5,934元三者取最低者）。
㈣、原告雖主張優存辦法第4條第3、4項超逾母法退休法第32條第5項之授權範圍，且抵觸退休法第32條第2、3項之規定，增加母法所無之限制，違反法律保留原則云云。惟按「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照司法院釋字第392號解釋理由書），而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照。依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。查公保養老給付優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，僅係政府在給付退休法所定之法定退休金外，額外加給之政策性福利措施，被告自得依國家財政及公務人員待遇調整情形適時修正調整，並依權責審酌優惠存款制度得適用之對象與範圍。復按退休法第32條第2項至第
4項規定意旨，係規定退休人員之退休所得不得高於「本俸
2倍之75％至95％」，且「不得高於同等級現職人員待遇」，其規範意旨之執行，則授權由優存辦法針對退休所得比率上限之百分比做細部規範。而為合於該規定意旨，優存辦法第4條明定「退休人員之每月退休所得不得高於本俸2倍之75﹪（25年）至95﹪（35年），且不得高於同等級現職人員待遇」之計算方式─每月退休所得（月退休金及優惠存款利息合計之金額）除不得超過公務人員退休法第32條所定比率上限（95﹪）外，亦不得超過退休人員之「本（年功）俸」、「按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給」、「主管職務加給」及「全年年終工作獎金1/12金額」之合計數額的一定百分比；其中百分比則按核定年資定為80％（年資25年）至90％（年資35年以上）；年資25年以上者，每增加1年，退休所得百分比上限亦增加1％。亦即，上開優惠存款辦法第4條第3、4項所定者係依據退休法第32條第4項、第5項所授權訂定，其第4項所定上限90%，係指退休法第4項所定同等級現職人員依優存辦法第4條第3項所定各項目金額之上限比例，與公務人員退休法第32條第3項所定最高上限95%，係以現職待遇本俸加1倍計算者不同，原告以此指摘優存辦法第4條第3、4項超逾母法退休法第32條第5項之授權範圍，且抵觸退休法第32條第2、3項之規定，增加法律所無之限制，違背法律保留原則云云，自無可採。
㈤、復按退休公務人員公保養老給付優惠存款制度形成之緣由，係基於早期公務人員退休實質所得偏低，而採取之政策性補助措施，在政府補助性支出有限的情況下，立法機關與依其授權訂定法規命令之行政機關，自得審酌政府財力負擔及考量整體公益之衡平，就適用對象與範圍，為適當之調整，對退休人員退休所得之法定給與並不影響，所減少者僅係退休人員之福利性所得；退休公務人員以其所具84年7月1日前公保年資所計發之養老給付，辦理優惠存款者，在100年1月1日退休法第32條修正施行，並於同年2月1日訂定施行之優存辦法後，無論前已辦理退休人員之換約續存或將來辦理退休人員之首次辦理，均應依上開優存辦法辦理優惠存款。前開優存辦法之訂定，並未影響退休人員原已取得之優惠存款孳息，亦即優存辦法僅向後生效，且公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，原告對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚無信賴保護之問題。且優惠存款制度既屬公法上之福利性給付，透過政府編列預算補貼方式，以提高退休實質所得，其性質實與一般存款有別。基於上開優惠存款之政策屬性，退休公務人員與臺灣銀行簽訂之優惠儲蓄綜合存款存戶約定事項第10點業已明定：「優惠存款之儲存如因法令或主管機關相關規定變更，致額度或利率之計算有所變動時，應從其規定辦理，貴行毋庸另行通知。」易言之，優惠存款措施之調整，可由主管機關因應情勢變遷，適時為之，且考試院與行政院會銜發布自100年2月1日施行之優存辦法業已經立法院會於101年4月27日決議准予備查在案，有立法院議案關係文書在卷可稽（見本院卷第93至96頁），益徵本件被告依據上開優存辦法以原處分審定原告自10
0年2月1日起之優惠存款金額應為86萬5,934元，洵無違誤。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分認事用法核無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及復審決定關於自100年2月1日起優惠存款金額審定為86萬5,934元部分，並請求被告應作成自100年2月1日起原告之優惠存款金額為109萬4,800元之行政處分，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年8月3日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官闕銘富
法官張國勳法官黃桂興上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國101年8月3日
書記官李承翰