最高行政法院103年度判字第329號判決

裁判字號：最高行政法院103年判字第329號判決

裁判日期：民國103年06月26日

裁判案由：公路法

最高行政法院判決
103年度判字第329號上訴人台北市計程車客運商業同業公會代表人 王明雄 訴訟代理人 劉興業 律師被上訴人臺北市公共運輸處代表人 陳榮明 上列當事人間公路法事件，上訴人對於中華民國102年8月22日臺北高等行政法院97年度訴更一字第83號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人原為臺北市政府交通局，嗣因臺北市政府依據臺北市政府組織自治條例第2條第2項及行政程序法第15條規定，以民國97年9月18日府交管字第09733315000號公告「……二、本府將下列業務，除……外，委任本市公共運輸處，以該處名義執行之……(四)計程車客運服務業申請核准經營辦法中有關本府權限事項。……」而將臺北市政府有關「計程車客運服務業管理規則事項」之權限，委任被上訴人辦理，是有關於「臺北市計程車運輸合作社社員牌照核發作業」事項，已改由被上訴人辦理。上訴人訴請撤銷臺北市政府交通局95年7月18日北市交三字第09503106300號函，經原審法院95年度訴字第3809號裁定（下稱原審前裁定）駁回後，本院以97年度裁字第3662號裁定廢棄原審前裁定，發回原審法院。
原審法院更為97年度訴更一字第83號裁定駁回後，本院以99年度裁字第3002號裁定駁回，並於理由欄記載略以，上訴人於95年11月2日所具之起訴狀訴之聲明第2項記載「被告（即被上訴人）應即停止辦理公告臺北市計程車運輸合作社社員牌照核發作業」及於97年11月25日所具之補充理由狀記載「原告（即上訴人）……請求停止辦理無法源依據之『臺北市計程車運輸合作社社員牌照核發作業』……」以及於97年12月3日所具之準備書狀案由記載「為請求停止辦理公告臺北市計程車運輸合作社95年度核發作業」等語，足見上訴人業已表明依行政訴訟法第8條規定訴請行政法院判命「被告（即被上訴人）停止辦理臺北市計程車運輸合作社社員牌照核發作業」，係行政訴訟法第115條準用民事訴訟法第246條規定之預防性不作為之訴，應由原審法院另行補充裁判。案經原審法院以97年度訴更一字第83號判決（下稱原判決）駁回。上訴人不服，提起本件上訴，求為判決廢棄原判決，並判命被上訴人停止辦理「臺北市計程車運輸合作社社員申領牌照作業準則暨核發作業之執行」，或發回原審法院。
二、上訴人起訴主張略以：
(一)被上訴人主張臺北市政府交通局依據交通部92年2月19日交路字第0920001599號函（下稱交通部92年函）意旨，訂定臺北市計程車運輸合作社社員申領牌照作業準則（嗣於97年12月11日修正全文，下稱系爭作業準則）之原則性規範，暨臺北市政府以95年6月27日府交三字第09584690601號公告（下稱臺北市政府95年6月27日公告）「公告本市計程車運輸合作社95年度第2期社員牌照核發作業」（下稱系爭核發作業），依前揭規範每年度分3期公告，每期公告收回重新發放之牌照抽籤名額。惟此一作業限制上訴人及一般計程車駕駛人報名參加抽籤，基於公路法及上訴人之會員所屬一般計程車駕駛人工作權與平等權，上訴人請求停止辦理系爭作業準則暨系爭核發作業之授權公告，並預防性請求被上訴人不作為之給付訴訟，預為請求判命被上訴人不得再依系爭作業準則暨系爭核發作業作成授權公告之行政處分。
(二)依司法院釋字第469號解釋及公路法第39條之1規定，計程車牌照的發放係由公路主管機關以人口及道路面積成長比例核發，其目的在於藉由限量發行牌照政策，以抑制計程車無限成長，保障上訴人現有執業計程車駕駛員的基本工作權及上訴人之營業權。被上訴人依系爭作業準則進行牌照的換發，不問各縣市人口成長之比例，一概允以換發，未予管制，損及現有執業計程車駕駛人的權利及交通公司的營業權。
(三)系爭核發作業（附隨性）及系爭作業準則（原則性）所引據交通部92年函違反公路法第56條第2項及93年8月9日訂定發布之計程車運輸合作社設置管理辦法（下稱設置管理辦法）規定不得於運輸合作社之「社員牌照」在律定時間內有保留發放牌照及無法於律定時間遞補收回重新發放牌照權利之違法行政行為，此些牌照均為經營計程車客運業範疇，非計程車客運服務業得有期限保留之權利，被上訴人上開行為有違運輸業分類管制目的。
(四)上訴人依據公路法及汽車運輸業審核細則（下稱審核細則）規定、籌設運輸業所應具備之資格條件，而生牌照替換及計程車駕駛人遞補之公路法上之權利及義務，且審核細則第4條第1項第4款第1目車輛設備之規定，乃公路主管機關核准汽車運輸業申請籌設之車輛數－亦即牌照車額，係賦予上訴人將無實體車輛（繳銷牌照亦稱空車額；被上訴人稱牌照名額），仍可保有繳銷牌照轉換申請新領牌照之資格（權利），乃公路法第40條之1及審核細則第6條所保障；而被上訴人適用84年9月13日訂定發布之計程車運輸合作社設置管理要點（下稱設置管理要點）及85年1月31日訂定發布之計程車運輸合作社設置管理要點臺北市補充規定，創設「計程車運輸合作社」組織之社員牌照，同時明定計程車駕駛人經分配新增牌照後，應加入臺北市計程車運輸合作社，限制上訴人新增牌照權利。從保護規範理論，公路法及審核細則的規範目的，除保護公共利益外，仍有保護因該法規設立之經營計程車客運業者，即屬上訴人之會員受保護之法律上利益。另從利害關係人及可能性理論以觀，只要證明上訴人之會員權利可能受到侵害或損害，就具備訴訟權能，準此，上訴人以本訴訟即可直接行使給付請求權。
(五)交通部依公路法第56條之授權規定，於75年1月15日訂定「計程車客運服務業申請核准經營辦法」（下稱核准經營辦法），該辦法第19條於84年9月16日修正，偷渡計程車客運服務業以運輸合作社型態經營者，其申請核准經營之相關規定，由交通部會同內政部另定之，惟當時公路法第56條計程車客運服務業尚未授權訂頒計程車運輸合作社的法律規定，如此之行政程序，如何能維持計程車牌照的穩定及法律秩序。
(六)被上訴人不管法治國原則，仍以交通部92年函衍生出系爭作業準則，又從系爭作業準則授權出系爭核發作業的公告，這些事項涉及上訴人之會員與運輸合作社牌照暨計程車牌照利益衝突之權利與義務行使，會是被上訴人所稱自治規則？而就自治規則，乃地方制度法第18條第1項第10款第2目直轄市交通之規劃、營運及管理之自治事項。惟「交通之規劃、營運及管理」均與人民之權利與義務尚無相對關係得為自治，顯然系爭作業準則及系爭核發作業的公告定義為自治規則，本質上與公路法第56條第2項及設置管理辦法牴觸，無效。
(七)現行系爭作業準則違反公路法第56條第2項及設置管理辦法，均不得在經營計程車客運服務業者有社員牌照或個人牌照自行發放的規定，上訴人主張禁止辦理並不得再以系爭作業準則原則性規範及系爭核發作業附隨性規範，作為預防性不作為之訴。
(八)從基本人權觀之，本件應依法停止審判，援引司法院釋字第376號解釋，就本件涉及行政權之職權命令仍不受行政程序法第174條之1所訂失效條款，究應何去何從，聲請大法官解釋，以維國家法秩序等語，爰求為判決被上訴人停止辦理「臺北市計程車運輸合作社社員申領牌照作業準則暨核發作業之公告」。
三、被上訴人答辯略以：
(一)上訴人提起預防性不作為訴訟，並未說明被上訴人之作為如何對其有發生重大損害之虞，依本院96年度裁字第2183號裁定意旨，應認上訴人提起本件訴訟欠缺權利保護必要。又依本院98年度判字第1515號判決意旨，上訴人擬提起性質上屬一般給付訴訟之預防性不作為訴訟並獲得本案勝訴判決，尚須主張其在實體法上公法上之請求權為何者。上訴人主張係以設置管理辦法第18條第2項規定為其公法上請求權之依據，惟該條項僅係規範計程車運輸合作社之社員有死亡或除名等情形時，主管機關應廢止該社員汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照，就該規定之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果等綜合以觀，均無保障上訴人利益之規範意旨，故該項規定尚難認為係上訴人公法上請求權之依據。
(二)公路法第56條第2項及設置管理辦法，係有關「計程車運輸合作社組織管理」之相關規範；至於「計程車牌照之發放」，則係規範於公路法第39條之1。被上訴人於計程車運輸合作社之社員有死亡或除名等情形時，均依照設置管理辦法第18條第2項規定，廢止該社員汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照。至於系爭作業準則相關規定，則係在公路法第39條之1總量管制之原則下，就「計程車運輸合作社社員之車輛牌照發放」所訂定之作業性行政規則。本件倘依上訴人主張禁止計程車運輸合作社社員之車輛牌照發放，將導致計程車運輸合作社規模日漸萎縮乃至於消滅，侵害計程車運輸合作社之權益極為嚴重等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴。
四、原判決略以：
(一)依本院96年度裁字第2183號裁定或學說之見解，當事人須具備「權利保護必要」之要件，始得提起預防性不作為之訴，而當事人必也具有請求權基礎（非僅為反射利益），始有權利保護（必要）之可言；故上訴人提起此種預防性消極給付之訴，必須具有一定之權利，且其權利有受重大損害之虞，始具備「請求被告機關不作為」之請求權基礎，否則即於法無據。又司法院26年院字第1647號解釋、改制前本院83年度判字第2021號判決，雖係就「同業公會不得提起訴願」而為闡釋，但亦說明「同業公會」本身並無權利受損，並非法律上之利害關係人，而觀諸臺北市政府95年6月27日公告縱使對上訴人所屬會員（計程車交通公司）之權利發生侵害，但上訴人（同業公會）本身並無任何公法上權利因該公告而受影響，更遑論有何「發生重大損害之虞」，上訴人提起本件預防性消極給付之訴，顯未具備「請求被告機關不作為」之請求權基礎，難謂於法有據。
(二)上訴人會員（計程車交通公司）所可主張之法律上權利，指「上訴人會員有權申請（報名參加抽籤）計程車牌照」，若上訴人會員申請新的計程車牌照，被上訴人均已發給，或已准許上訴人會員報名參加計程車牌照之抽籤，則無論其他人（個人車行、計程車交通公司、合作社）同時申請到多少張計程車牌照，均與上訴人會員之法律上權利無涉。蓋被上訴人縱使違反公路法第39條之1規定而多發了計程車牌照，只是「事實上」妨害了上訴人會員（及其他計程車駕駛人）既有之經濟利益（因增加了競爭對手），但上訴人會員既仍擁有計程車牌照，其法律上權利未受到侵害，故除非被上訴人以行政處分否准上訴人會員「核發計程車牌照之申請」，或否准上訴人會員報名參加計程車牌照之抽籤，上訴人會員才能在該否准處分之課予義務訴訟中，主張被上訴人「總量管制」之結果違法（因多發給了合作社計程車牌照，致上訴人會員可分配之計程車牌照變少致被否准），也惟有在該否准處分案件中，上訴人會員可主張「發給合作社計程車牌照所依據之法規違反法律保留原則」，但非謂「上訴人會員」可於「無任何否准處分」之情形下，單獨提起預防性不作為訴訟，來阻止他人取得計程車牌照，上訴人為同業公會，更不得單獨提起系爭預防性不作為訴訟。臺北市政府95年6月27日公告並非否准上訴人會員「申請計程車牌照」、「報名參加抽籤」之具體行政處分，必須被上訴人有否准之具體行政處分，上訴人會員法律上權利才會受到侵害，已如前述，而設置管理辦法第18條乃是規範「合作社（舊）社員之計程車牌照何情況下應廢止」之規定，並未規定「廢止後，該合作社不得再為新社員申請新的計程車牌照」，該法條顯非為上訴人會員之利益而設，並非上訴人會員之公法上請求權基礎，上訴人據以提起本件預防性不作為訴訟，自屬無據。
(三)從而，上訴人提起本件預防性不作為訴訟，請求判決被上訴人停止辦理「臺北市計程車運輸合作社社員申領牌照作業準則暨核發作業之公告」，為無理由，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。
五、本院經核原判決並無違誤。茲再就上訴理由論斷如下：
(一)上訴人雖於歷次書狀案由欄記載「為請求停止辦理公告臺北市計程車運輸合作社『95年度』核發作業事件……提起行政訴訟……」，惟其起訴狀訴之聲明欄第2項及嗣後（即本院諭請原審法院就此部分另行補充裁判後）所提出之書狀訴之聲明欄記載「被告（即被上訴人）應即停止辦理臺北市計程車運輸合作社社員申領牌照作業準則暨核發作業之公告」，以及於原審行言詞辯論時表明訴之聲明為「被告應即停止辦理臺北市計程車運輸合作社社員牌照核發作業之公告」，是上訴人陳明其就此部分係提起預防性不作為訴訟乙節，尚屬可採，合先敘明。
(二)行政機關將作成之行政處分或其他公權力行為，實際上對人民權利義務有直接影響或變動時，倘具備下列訴訟要件及本案勝訴要件，得對該行政行為提起預防性行政訴訟，以資救濟；預防性行政訴訟之訴訟客體不限於行政處分，亦包括其他公權力行為（處分或其他公權力行為）；人民事前可預知行政機關將作成行政處分或其他公權力行為具有高度可能性（蓋然性）；人民因行政機關將作成之行政處分或其他公權力行為，而有發生重大損害之虞，至行政法院判斷重大損害性時，尚須審查行政處分或其他公權力行為之內容與性質、損害之性質與程度、以及損害之回復程度等事項（重大損害性）；在預防性行政訴訟制度未臻成熟前，不宜貿然放寬預防性行政訴訟補充性之要件，故目前須在事後救濟已無實益之情形下，始有事前救濟之必要性（補充性）；為避免司法權對行政權有過度干預之情形，僅在人民具有特別權利保護之必要性之情形下，司法權始可事前介入審判（特別權利保護之必要性）；「原告適格」係指處分之相對人及利害關係人，依司法院釋字第469號解釋意旨，實務上目前係採新保護規範理論，大幅擴張利害關係人之認定，而「訴訟權能」為原告之權利或法律上利益受有損害之情形（原告適格與訴訟權能）；提起預防性行政訴訟時，行政處分尚未作成或尚無其他公權力行為，且其內容並不明確，導致人民之請求難以具體特定，故人民請求內容，僅要求人民提出大概能防止重大損害發生之手段、方法等，即為已足，故只要人民之請求不妨礙行政機關防禦權之行使，以及強制執行之進行，不宜過度嚴格認定不作為請求之特定性（請求之特定性）；行政機關將作成行政處分之違法性判斷，須視行政處分之性質而定，若行政處分為羈束處分時，行政處分之作成違反法律之規定，行政法院應命行政機關不得為該行政處分，若行政處分為裁量處分時，行政機關倘有裁量逾越或濫用之情形，行政法院應命行政機關不得為一定內容之行政處分（本案勝訴要件）。
(三)按合作社法第2條規定：「合作社為法人。」第2條之1前段規定：「合作社之主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」及第3條第1項第8款規定：「合作社之種類及業務如左：……八、運輸合作社：提供社員運輸經營所需服務等業務。」次按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」第38條規定：「(第1項)公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。(第2項)前項審核細則，由交通部定之。」第40條之2規定：「(第1項)汽車運輸業營業車輛汰舊換新，應於繳銷牌照之日起一定期間內，以同一車輛種類全新或年份較新之車輛替補；未能於規定期限內替補者，得於期限屆滿前申請展期，逾期註銷替補。(第2項)前項之一定期間、得展延期限之業別及展延期間之規定，由交通部定之。」及第56條第2項規定：
「計程車客運服務業以合作社組織經營者，其籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件、社員資格條件、設立最低人數、業務範圍、管理方式及營運應遵守等事項之管理辦法，由交通部會同內政部定之。」再按93年9月10日修正發布之汽車運輸業審核細則第1條規定：「本細則依公路法第38條及第40條之2規定訂定之。」及第6條規定：「(第1項)汽車運輸業營業車輛汰舊換新，應於繳銷牌照之日起3年內以同一車輛種類全新或年份較新之車輛替補，逾期註銷替補。(第2項)計程車客運業未能於繳銷牌照3年內之期限替補者，得於期限屆滿前申請展期。延展之期限及次數由原核准之公路主管機關視當地運輸需要及計程車行管理情形核定之，逾期註銷替補。」復按93年8月9日交通部及內政部會銜訂定發布之計程車運輸合作社設置管理辦法第1條規定：「本辦法依據公路法……第56條第2項規定訂定之。」第18條規定：
「(第1項)未領有汽車運輸業營業執照及牌照之社員，其汽車運輸業營業執照及牌照之請領，由合作社檢具社員名冊及社員執業登記證，向該管公路主管機關申請。(第2項)前項社員有下列情事之一者，應廢止其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照：一、有合作社法第13條（按，已於100年6月15日刪除第13條條文）規定情事之一者。二、死亡。
三、除名。四、喪失本辦法第13條應具備資格之一者。五、自請退社。」且按97年12月11日修正發布之臺北市計程車運輸合作社社員申領牌照作業準則第1條規定：「臺北市政府……為管理臺北市……計程車運輸合作社社員之車輛牌照發放作業，特訂定本準則。」第2條規定：「本準則所稱計程車運輸合作社，指依合作社法、公路法、計程車運輸合作社設置管理辦法及相關法令規定，由本府及本市公共運輸處……、本府社會局輔導核准於本市成立，其社員以小客車出租載客為營業之運輸合作社。」第5條規定：「計程車運輸合作社有新社員加入時，應由該計程車運輸合作社檢具下列文件，送公運處辦理社員汽車運輸業營業執照及車輛牌照之請領：一、理事會會議紀錄。二、新入社社員名冊。三、社員符合申領資格之相關證件影本。」第8條規定：「(第1項)計程車運輸合作社社員有退社或除名、職業駕駛執照或執業登記證遭註銷或吊銷等情事，致喪失職業駕駛人資格，經公運處登記後，其牌照名額，得由原計程車運輸合作社於3個月內，代新社員辦妥車輛領牌。(第2項)個人經營計程車客運業者加入計程車運輸合作社為社員，其出社後之牌照名額不得保留。」第9條規定：「有下列情形之一者，其註銷牌照名額由公運處收回重新公告核發：一、計程車運輸合作社未於3個月內代社員辦妥車輛領牌。二、計程車運輸合作社社員之車輛逾第11條規定之汰舊換新期限。」第10條規定：「(第1項)本府於每年4月、8月、12月公告核發牌照之數額，開放計程車駕駛人登記，由公運處辦理抽籤作業，並於抽籤完成後通知中籤者。(第2項)前項登記得由計程車運輸合作社代社員提出申請。(第3項)中籤者應於公運處發文之日起3個月內，自行選擇加入計程車運輸合作社，並依規定辦妥車輛領牌及汽車運輸業營業執照。(第4項)未完成領牌或當次抽籤後剩餘之牌照名額，不再核發。」及第11條規定：「計程車運輸合作社社員於其營業車輛汰舊換新時，應於繳銷牌照之日起3年內以同一車輛種類全新或年份較新之車輛替補，逾期註銷替補。」由上揭規定可知，臺北市計程車運輸合作社屬合作社法第3條第1項第8款規定之運輸合作社，提供社員運輸經營所需服務等業務，係計程車客運服務業，為法人，其主管機關為臺北市○○○○○○路法第3條規定，臺北市○○○○○路主管機關；臺北市計程車運輸合作社社員申領牌照作業準則所稱計程車運輸合作社，係指依合作社法、公路法、計程車運輸合作社設置管理辦法及相關法令規定，由臺北市政府及臺北市公共運輸處（即被上訴人）、該府所屬社會局輔導核准於臺北市成立，其社員以小客車出租載客為營業之運輸合作社；臺北市計程車運輸合作社於其社員有退社或除名、職業駕駛執照或執業登記證遭註銷或吊銷等情事，致喪失職業駕駛人資格，經被上訴人登記後，其牌照名額，依臺北市計程車運輸合作社社員申領牌照作業準則第8條第1項規定，得由原計程車運輸合作社於3個月內，代新社員辦妥車輛領牌，若未於3個月內代社員辦妥車輛領牌，或其社員之車輛逾同準則第11條規定之車輛汰舊換新期限，依同準則第9條規定，其註銷牌照名額由被上訴人收回重新公告核發，且依同準則第10條規定，由臺北市政府公告核發牌照之數額，開放計程車駕駛人登記，由被上訴人辦理抽籤作業，並於抽籤完成後通知中籤者，且因該公告核發牌照之數額原屬臺北市計程車運輸合作社社員之牌照名額，故同法條第3項規定中籤者應於被上訴人發文之日起3個月內，自行選擇加入臺北市計程車運輸合作社，並依規定辦妥車輛領牌及汽車運輸業營業執照，以填充社員，避免臺北市計程車運輸合作社日漸萎縮或消滅。本件上訴人於原審主張其提起本件預防性不作為訴訟之公法上請求權基礎為計程車運輸合作社設置管理辦法第18條第2項規定（參見原審訴更一卷(二)第29頁，上訴人雖陳稱為該辦法第18條規定，惟由其陳述之內容以觀，應係指該法條第2項規定）云云，惟該法條第2項乃係規範計程車運輸合作社之社員有死亡或除名、喪失該辦法第13條應具備資格之一者、自請退社等情事時，該管公路主管機關應廢止該社員之汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照，並未規定該社員之營業車輛牌照被註銷後，該註銷牌照名額不得由該管公路主管機關收回重新公告核發，且綜觀該辦法第18條第2項規定之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果等，並無保護上訴人權益之規範意旨，上訴人尚難執該法條第2項規定為其提起本件預防性不作為訴訟之公法上請求權基礎。是依上訴人所主張之上開公法上請求權基礎，其提起本件預防性不作為訴訟，欠缺訴訟權能之訴訟要件。故上訴意旨主張依計程車運輸合作社設置管理辦法第18條第2項之規定，計程車運輸合作社之社員有死亡或除名、喪失該辦法第13條應具備資格之一者、自請退社等情事時，該管公路主管機關既應註銷其營業車輛牌照，則該社員之營業車輛牌照被註銷後，該註銷牌照名額即不得由該管公路主管機關收回重新公告核發；惟臺北市計程車運輸合作社社員申領牌照作業準則暨核發作業之執行違反上揭設置管理辦法第18條第2項規定，除將該註銷牌照名額由被上訴人收回重新公告核發外，更不准許上訴人或其會員申請（報名參加抽籤），損及上訴人之權益，上訴人提起本件預防性不作為訴訟，具備訴訟權能之訴訟要件云云，尚難採信。
(四)又按商業團體法第3條第1項第1款第2目、第2項前段、第3項規定：「(第1項)商業團體之分類如左：一、商業同業公會：……(二)直轄市商業同業公會。……(第2項)省（市）、縣（市）各級商業團體，應分別冠以所屬之行政區域名稱。……(第3項)各業同業公會，應冠以本業之名稱。」及第33條第1款、第2款規定：「商業同業公會之經費收入如左：一、入會費：會員入會時一次繳納，其數額於章程中定之。二、常年會費：依會員資本額並參照其營業額，劃分等級；其級數計算標準及會費繳納辦法，於章程中定之。遇有購置會所、增加設備或舉辦展覽等工作時，得經主管機關核准，由會員按其等級或其他方式酌增繳納之。……」次按汽車運輸業審核細則第4條第1項第4款第1目第4小目前段規定：「公路主管機關核准汽車運輸業申請籌設，應合於下列第1款第1目以上及第2款至第4款之規定：……四、具有足夠合於規定車輛及站、場設備者：(一)車輛設備：……4.計程車客運業以公司行號經營者應具備全新小客車30輛以上，個人經營計程車客運業者以自購1輛為限，其車齡不得超過3年。」由上揭規定可知，上訴人屬商業團體法第3條第1項第1款第2目規定之直轄市商業同業公會，為商業團體，其會員為公司行號或個人，入會時一次繳納入會費，嗣依會員資本額並參照其營業額所劃分之等級繳納常年會費。本件上訴意旨主張由於被上訴人創設計程車運輸合作社之社員牌照，致上訴人之會員公司駕駛人相繼解除或終止契約、返還公司牌照後，申請加入計程車運輸合作社，請領社員牌照，造成會員公司的空車額（未掛牌照），自訂定發布計程車運輸合作社設置管理要點起，迄今共產生9,763張空車額，會員公司每月每張空車額免繳新臺幣25元常年會費，造成上訴人之損害。因此，被上訴人若不停止辦理系爭作業準則暨核發作業之執行，除上訴人之會員公司權益受有損害外，上訴人亦受有會費短收之重大損害，且該重大損害與系爭作業準則暨核發作業之執行具因果關係，而有特別權利保護必要云云。惟查，上訴人之會員公司駕駛人相繼解除或終止契約、返還公司牌照之原因繁多，尚難遽謂皆因被上訴人創設計程車運輸合作社之社員牌照所致，且以臺北市政府95年6月27日公告為例，95年第2期可核發牌照名額共計5個（參見原審訴卷第42頁），每年3期以15個牌照名額計算，縱中籤者皆來自上訴人之會員公司駕駛人，亦難謂被上訴人將來繼續辦理系爭作業準則暨核發作業之執行，上訴人有發生鉅額會費短收之重大損害之虞，自無准許上訴人提前救濟而提起本件預防性不作為訴訟之急迫必要性。是上訴人提起本件預防性不作為訴訟，欠缺重大損害性、補充性及特別權利保護之必要性等訴訟要件。
(五)上訴人於原審聲明請求停止辦理「臺北市計程車運輸合作社社員申領牌照作業準則暨核發作業之公告」，核係請求原審法院就系爭作業準則為抽象規範審查，惟依現行行政訴訟法之規定，行政法院並無抽象規範審查之職權，是上訴人於原審之上開聲明，於法未合，從而亦無原審法院應就抽象規範聲請司法院大法官解釋之問題。故上訴意旨主張系爭作業準則暨系爭核發作業之執行涉及人民權利、義務及利益措施，應以法律定之；且系爭作業準則暨系爭核發作業之執行並無法律授權基礎，尚難謂為自治規則或行政規則；況依交通部92年函及中央法規標準法第7條規定所訂定之系爭作業準則暨系爭核發作業之執行違反行政程序法第174條之1規定，逾期失效，但被上訴人將來卻會據以作成違法之行政處分，違反公路法第39條之1、第55條、第56條、汽車運輸業審核細則第4條、計程車運輸合作社設置管理辦法規定；詎原判決未審查交通部92年函、「系爭作業準則暨系爭核發作業之執行」之適法性，且對於上訴人請求原審法院聲請司法院大法官解釋「系爭作業準則暨系爭核發作業之執行」之適法性乙事，置若罔聞，復未說明不依上訴人請求之理由，其判決當然違背法令云云，尚難採憑。
(六)綜上所述，原判決因認上訴人提起本件預防性不作為訴訟，訴請判命被上訴人停止辦理「臺北市計程車運輸合作社社員申領牌照作業準則暨核發作業之公告」，為無理由，而判決駁回上訴人在第一審之訴，本院核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，並判命被上訴人停止辦理「臺北市計程車運輸合作社社員申領牌照作業準則暨核發作業之執行」，或發回原審法院，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年6月26日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官許瑞助法官蕭忠仁法官劉穎怡法官吳慧娟以上正本證明與原本無異中華民國103年6月26日
書記官彭秀玲