裁判字號：臺中高等行政法院102年訴更一字第11號判決
裁判日期：民國104年09月09日
裁判案由：廢棄物清理法
臺中高等行政法院判決
102年度訴更一字第11號
104年8月19日辯論終結原告 王免
廖誼隆 廖誼晉 廖玉玲 廖玉惠 廖德鹿 上一人輔佐人 林鈺禎 原告 廖德藍
廖德榮 郭添成 （兼 郭簡梅 之承受訴訟人) 郭添益 （兼郭簡梅之承受訴訟人) 郭添財 （兼郭簡梅之承受訴訟人) 郭添福 （兼郭簡梅之承受訴訟人) 林淑珠 林清標 林淑美 林國楨 吳林阿惠 張 陳寶玉 張齡文 張峯銘 張斐珺 張瓊文 張嘉仁 共同訴訟代理人 蘇仙宜 律師
羅豐胤 律師上一人複代理人 廖學能 律師被告臺中市政府代表人 林佳龍 訴訟代理人 王耀賢 律師複代理人 王錦昌 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，原告提起行政訴訟，經本院判決後，原告提起上訴，經最高行政法院判決部分廢棄原判決，發回更審，本院更為判決如下︰
主文原處分一及訴願決定關於原告林清標及吳林阿惠之部分均撤銷。
其餘原告之訴駁回。
本審及發回前上訴審訴訟費用，除確定部分外，由原告(原告林清標及吳林阿惠除外)負擔十分之九，餘由被告負擔。
事實及理由
一、本件原告郭簡梅於本件更為審理後之102年8月13日死亡，由其繼承人郭添成、郭添財、郭添福、郭添益等人聲明承受該部分訴訟；另被告之代表人由 胡志強 變更為林佳龍，並經變更後之代表人林佳龍聲明承受訴訟，均核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告（改制前為臺中縣政府，因99年12月25日臺中縣及臺中市合併，由臺中市政府承受改制前為臺中縣政府業務)為開發前臺中縣擴大大里（○○○區○區段徵收區為新社區，奉內政部核准徵收原臺中縣○里市○○○段○○○○○○○○號等403筆土地，面積合計26.290681公頃，經被告以89年10月13日89府地區徵字第284424號公告區段徵收在案，並於同年11月發放徵收補償費完竣。迄於91年11月間，被告整地時發現系爭區段○○區○○○○段10-1、10-5、10-6、11、12、12-1、12-2、14-31、28-3、28-4、28-22、28-23、29及29-5地號等14筆土地（下稱系爭土地）有地下掩埋物，於同年12月及92年1月通知各原土地所有權人及被告所屬環境保護局(下稱被告環保局)、原臺中縣大里市公所等相關單位辦理現場會勘，嗣於92年11月11日研議並決議由被告先行辦理委外監造設計及施工清運作業，於清理前，應先通知原土地所有權人或使用人負責清理。被告以94年2月23日府地區徵字第0940047754號函（下稱原處分一）通知各原土地所有權人(含本件原告，其土地及持分如附表所示)負責清理，惟無土地所有權人表示願自行清除（訴外人 田武義 同意被告代為清除），被告爰代為全數清除完竣，總清除實方體積為124,607立方公尺，總清除費用為新臺幣（下同）160,337,427元。被告乃依廢棄物清理法（下稱廢清法）第11條及第71條規定，以97年6月23日府地區徵字第09701719422號、第00000000000號、第00000000000號函（以上3函合稱原處分二）通知各原土地所有權人或其繼承人繳納應負擔之費用。原告及其他土地所有權人或其被繼承人及訴外人 林李西垣 等土地所有權人，曾於97年7月22日以 廖德惟 等58人（包括本件原告）對於原處分二提起訴願，經行政院環境保護署（下稱環保署）以97年10月2日環署訴字第0970073610號、97年10月3日環署訴字第0970074266號、97年10月16日環署訴字第0970079954號、97年10月29日環署訴字第0970083670號、97年11月19日環署訴字第0970090387號及97年11月25日環署訴字第0970092254號函移被告依行政執行法第9條之程序處理，嗣被告認其異議無理由，經加具意見送環保署審查，環保署以97年12月26日環署廢字第0970093531號函認聲明異議無理由。然原告等土地所有權人於環保署異議決定前，即依行政訴訟法第4條第1項規定，對於原處分二提起行政訴訟，經本院97年度訴字第445號裁定、最高行政法院98年度裁字第3385號裁定、本院99年度訴更一字第3號判決及最高行政法院100年度判字第2056號判決等裁判後，現由本院101年度訴更二字第6號案件審理中。另原告等土地所有權人於98年11月16日對原處分二及環保署97年12月26日環署廢字第0970093531號異議決定提起訴願，除其中不服環保署97年12月26日環署廢字第0970093531號異議決定部分，業經該署移由行政院訴願管轄外；其餘經環保署依最高行政法院98年度裁字第3385號裁定之意旨，追加原處分一為訴願標的，作成99年5月28日環署訴字第0990026413號訴願決定：「一、原處分關於94年2月23日府地區徵字第0940047754號函於編號1～17、19、23～55訴願人部分訴願不受理；於編號10～11訴願人繼承 廖陳阿趾 土地部分、編號18、20～22訴願人繼承 廖家柔 土地部分撤銷；其餘（即編號56～57訴願人部分）訴願駁回。二、原處分關於97年6月23日府地區徵字第09701719422號、第00000000000號、第00000000000號函於編號19訴願人部分訴願不受理；於編號10～11訴願人繼承廖陳阿趾土地部分、編號18、20～22訴願人繼承廖家柔土地部分撤銷；其餘（即編號1～17、編號23~57訴願人部分）訴願駁回。」原告等土地所有權人不服，提起行政訴訟，經本院以99年度訴字第268號判決原告等土地所有權人之訴駁回，原告等土地所有權人仍不服，除 廖德勝 、 廖德助 、 廖德涼 、 廖德賢 、 廖德煥 、 林泮池 及 林清松 之繼承人 林禹瑭 、 林禹宏 、 林禹成 等9人未提起上訴而告確定外，其餘均提起上訴，經最高行政法院以102年度判字第370號判決原判決關於駁回本件原告請求撤銷原處分一及該部分訴願決定均廢棄，發回本院更為審理，其餘上訴駁回。
三、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：原處分一及訴願決定關於原告之部分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、原告訴稱略以：㈠被告就被繼承人 郭雄 武及原告廖德榮之公示送達，就原告廖德鹿、林淑珠、林淑美之寄存送達不合法：
1. 郭雄武 （原告郭添成、郭添益、郭添財、郭添福之被繼承人）、原告廖德榮公示送達部分：
按最高行政法院98年度裁字第2672號裁定及臺灣高等法院95年度交抗字第529號裁定意旨，本件被告自承僅按電腦戶政查詢系統查詢戶籍地址，提出寄送郭雄武、廖德榮之信件遭退回之信封與送達證書，寄送郭雄武之信封記載「已出獄」、寄送廖德榮之信封記載「無此號」，辯稱另循其他管道查察地址強其所難、期待不可能等語，惟原處分一均有合法送達予郭雄武之親兄弟即原告郭添成、郭添益、郭添財、郭添福等4人，以及原告廖德榮之親兄弟即訴外人 廖德模 、 廖德欽 、 廖德通 、 廖德耿 、 廖德昌 等5人，揆諸上開裁判要旨，被告應尚得向其他已受送達之親屬，探查郭雄武、廖德榮應送達之處所，不得推諉無其他查察應收送達者之途徑與管道，況依本件卷附臺中市南屯區戶00000000000000市000000000000000號函所示，原告廖德榮於74年11月27日即遷入田心南二巷2號迄今，焉有可能查無此號？
2.原告廖德鹿、林淑珠、林淑美寄存送達部分：按行政程序法第74條規定，為寄存送達者，限於不能依同法第72條及第73條行送達者，即於應送達處所不獲會晤應受送達人，亦無有辨別事理能力之同居人、受僱人或該處所之接收郵件人員可以收領文書，或應受送達人或其同居人、受僱人、接收郵件人員無正當理由拒絕收領文書，並有難達留置情事時，始得為之，並須作送達通知書，黏貼於應受送達人住居所、事務所或營業所門首，始有送達之效力（最高法院41年台抗字第59號、64年台抗字第481號判例意旨參照）。本件被告已自承對原告廖德鹿、林淑珠、林淑美函送原處分一之送達證書，於「並作送達通知書2份，1份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，一份□交由鄰居轉交或□置於該受送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。」欄均未勾選劃記，揆諸上開裁判要旨，自不生送達效力。
㈡原告對於系爭土地並無實際管領力，自無須負廢清法第71條清理責任之公法上義務：
1.原告王免、廖誼隆、廖誼晉、廖玉玲、廖玉惠、廖德鹿、廖德藍、廖德榮、林淑珠、林清標、林淑美、吳林阿惠、林國楨等13人為區段徵收時臺中市○里區○○○段○○○○段000000000號土地之所有權人或區段徵收完成後之繼承人部分：
⑴原告王免、廖誼隆、廖誼晉、廖玉玲、廖玉惠部分：
緣本件原處分一送達同段10-5、11地號原土地所有權人 廖德蒲 之同居人，嗣廖德蒲於96年12月14日死亡，而94年5月20日陳情書中，原告王免、廖誼隆、廖誼晉、廖玉玲、廖玉惠等5人之被繼承人廖德蒲確實有參與連署，顯然未逾訴願救濟期間。則按環保署99年8月6日環署廢字第0990063723號函意旨，被繼承人廖德蒲於96年間死亡時，原處分一尚未確定，繼承人即原告王免等5人自無負廢清法第71條清理責任之公法上義務。
⑵原告廖德鹿部分：
依經濟部水利署第三河川局（下稱第三河川局）103年9月3日水三管字第10350107810號函意旨略以，同段11地號於66年劃入河川區域，82年間原告廖德鹿就同段10、11地號土地立同意書，同意將該等土地列為大里溪整治計畫工程用地、保留參加區段徵收權利，先行提供土地無償全部交付予第三河川局使用、維護、管理。該同意書中第1點略以：「立同意書人願將上開土地為無償提供臺灣省水利局興建工程使用及維護」等語，並致原臺中縣政府；同意書中第4點略就上開土地載明「係大里溪整治計畫範圍內土地」，則被告及第三河川局自須依同意書之性質，即被告90年4月18日90府地區徵字第95075號函說明二所自認屬行政契約之約定，而為上開土地之使用、維護、管理單位，不應由原告廖德鹿負擔責任，方符法制。又依最高行政法院100年度7月份第2次庭長法官聯席會議決議，本件係經濟部91年1月14日經水利字第9120200470號公告上開土地劃出河川區域之後，原告廖德鹿對上開土地始有管理權，惟該等土○○○區段徵收而移轉登記所有權人為被告，故依廢清法第11條第1款規定，被告始為上開土地之管理人，應就該等土地之廢棄物負清除責任。
⑶原告林國楨部分：
原告林國楨早於61年12月8日，即與妻子即訴外人林趙玲瑟定居於臺北市○○區○○○路○段○○○巷○○○○號，嗣於81年6月8日遷入臺北市○○路○○○○○號10樓；又原告林國楨於臺北市設立「偉勝企業股份有限公司」（該公司現已解散），並擔任負責人。故原告林國楨確實早於61年起，即長年定居於臺北，未曾過問系爭土地，原告林國楨之被繼承人死亡後，87年8月3日系爭土地應有部分僅形式上繼承登記至原告林國楨名下，其確實無從實際管領系爭土地，自不得課予注意系爭土地不被棄置廢棄物之義務，亦不得謂其有重大過失。
⑷原告林清標、林淑美、吳林阿惠部分：
緣同段10-5（原地號為10）、11地號土地共有人 林火炎 於54年12月15日死亡，因逾期未辦理繼承登記，分別於73年1月4日、72年12月22日，登記由被告依土地法第73條之1規定執行代管；迄至89年間，被告為辦理區段徵收，始通知林火炎之繼承人即 林呂西垣 （98年6月3日死亡）、林清松（101年5月21日死亡）、林清標、 林淑慧 、林淑美、 林義峰 、吳林阿惠、 陳林秀慧 等8人於89年7月6日辦理繼承登記。而系爭土地位於同段，乃大里溪與頭汴坑溪匯流處，該區於48年「八七水災」後即變成河床，甚至河道，汛期到來，河道不斷變更，根本無從進行農作，原地主實際無從實質使用該土地，系爭土地實質上為河床與河道穿插交錯匯集之「河川地」，屬無法利用之土地，地目為「原」，依「臺灣省土地地目明細表」所列之說明，「原」乃「荒蕪未經利用及已墾復荒之土地均屬之」，乃係因重大災害、灌溉系統變更或其他不可抗力原因，致灌溉設施破壞，不能恢復為田使用，且其使用現況確係「原」者（臺灣省各縣市辦理編定公布為農業用地之「田」地目土地申請地目變更案件作業要點）。系爭土地早年乃係荒蕪之地，林火炎於54年間死亡後，原告根本無從得知其所屬之地何在，無從實際管領系爭土地，而未辦理繼承登記，系爭土地於72年間由被告執行代管，直到89年間才因辦理區段徵收而通知林火炎之繼承人為繼承登記，故被告長年代管系爭土地，對系爭土地負有管理維護之責。
⑸89年區段徵收時之同段10-5、11地號土地位置詳如「台
中縣擴大大里（○○○區○區段徵收地籍圖」所示，土地面積分別為13,452平方公尺、3,404平方公尺，又經濟部水利署104年2月11日經水勘字第10432004420號函提供79年3月12日原公告之大里溪水系河川圖籍第67號圖，該函說明四表示該圖綠色線為「河川區域線」，藍色線為「河川行水區域線」，即目前所稱之尋常洪水位達到之地區，則79年河川圖籍中，同段10、11地號土地，當年均位於行水區，土地早已因河川沖刷而消失殆盡，又同段10-5地號土地，遲至89年4月7日因區段徵收囑託地政事務所辦理逕為分割登記，而分割自同段10地號土地。於79年間，同段10地號土地登記面積達19,943平方公尺，涵蓋堤防預定線之內外，在89年土地徵收時，已逕為分割出同段10-3、10-5地號，同段10-5地號土地面積遠較當年同段10地號土地面積短少6,491平方公尺。
⑹從前開系爭土地之歷程可知，原臺灣省水利局於78年間
提出大里溪治理計畫第一期實施計畫後，系爭土地早已於81年開始進行施工，被告或臺灣省水利局於施工時，從未通知原地主，因土地遭沖刷消失遁入行水區，不知土地位於何處及無從為實際管領，被告直到82年間始要求原地主出具「大里溪整治計畫工程用地保留參加區段徵收權利先行提供土地同意書」，系爭土地早已經臺灣省水利局據以施工整治，原地主從頭至尾，均配合政府辦理紙上作業，無從知悉已遭沖刷流失的系爭土地位於何處，縱事後系爭土地因大里溪整治計畫而浮覆出現，被告亦從未點交系爭土地予原地主，89年區段徵收期間，同段10地號土地堤防外仍一直在施工中。觀諸79年至89年大里溪整治前後之空照圖，系爭土地在短短10年間，地形地貌出現巨大改變，89年區段徵收時，同段10-5、11地號土地，原地主均未領取建物、改良物及作物補償費，系爭土地自81年至89年間持續在施工狀態，實際使用人為第三河川局，原地主空有所有權，迄區段徵收移轉土地所有權予被告後，才於91年1月14日公告劃出河川區域，足徵原地主確實無從管領使用系爭土地。
2.原告郭添成、郭添益、郭添財、郭添福部分：⑴原告郭添成、郭添益、郭添財、郭添福與被繼承人 郭傳
及郭簡梅，長年定居於桃園縣，自始即不曾實際管領過系爭土地。而郭傳於87年7月7日死亡後，原告郭添成等4人及被繼承人郭簡梅因根本無從得知其所屬之地何在，因而未辦理繼承登記，臺中市政府地方稅務局大屯分000000000000市000000000000000號函稱大突寮段10-1地號等14筆土地均無課徵地價稅與田賦之紀錄，自不得課予注意系爭土地不被棄置廢棄物之義務，不得謂 渠等 有重大過失。另郭添財為重度多重殘障，對系爭土地確實無實際管領能力。又被告既主張系爭土地於86、87年間遭他人不法棄置廢棄物，則在原告郭添成等5人之被繼承人郭傳於87年7月7日死亡前，郭傳為原土地所有人，其有關廢清法第71條責任既尚未具體確定，自不得由原告郭添成等5人概括繼承。
⑵與原告郭添成、郭添益、郭添財、郭添福及被繼承人郭
簡梅等5人有關同段28-3、28-4、28-23地號土地，於79年間，同樣位於行水區內，原地主實無從管領使用。再觀諸89年區段徵收地籍圖與79年河川圖籍之對照圖橘色區塊，79年當時同段28-3地號土地嗣後逕為分割出28-23地號、28-4地號土地嗣後逕為分割出28-15、28-19、28-25、28-29地號土地，原土地範圍亦涵蓋堤防內外，且於89年間仍持續施工中，該土地縱因河川整治而浮覆出現，未點交予原地主，原地主無從實際為管領使用。
3.原告 張陳寶玉 、張嘉仁、張齡文、張峯銘、張斐珺、張瓊文(下稱張陳寶玉等6人)部分：
⑴原告張陳寶玉等6人之被繼承人 張啟福 於90年4月8日死
亡。而86、87年間，原告張陳寶玉等6人既非系爭土地之所有權人，並無實際管領使用系爭土地，自不得課予注意系爭土地不被棄置廢棄物之義務。又被告既主張系爭土地於86、87年間遭他人不法棄置廢棄物，則在原告張陳寶玉等6人之被繼承人張啟福於90年4月8日死亡前，張啟福為原土地所有人，其有關廢清法第71條責任既尚未具體確定，自不得由原告張陳寶玉等6人概括繼承。
⑵再者，與張陳寶玉等6人有關之89年徵收時同段12、12
-1、12-2、14-31、29、29-5地號土地，土地位置詳如「台中縣擴大大里（○○○區○區段徵收地籍圖」所示，於79年間，同樣位於行水區內，原地主實無從管領使用，再觀諸89年區段徵收地籍圖與79年河川圖籍之對照圖藍色區塊，79年當時同段14-13地號土地嗣後逕為分割出14-31地號、12地號土地嗣後逕為分割出12-2地號土地、29-5地號土地嗣後逕為分割出29-10、29-14、29-25、29-26地號土地、29地號土地嗣後逕為分割出29-6、29-11、29-21、29-22、29-27、29-29地號土地，原土地範圍亦涵蓋堤防內外，且於89年間仍持續施工中，系爭土地縱因河川整治而浮覆出現，亦未點交予原地主，原地主亦無從實際為管領使用。
4.第三河川局103年9月3日水三管字第10350107810號函覆有所誤會及不實：
⑴第三河川局函稱：「原臺中縣大里市○○○段○○○○○○○
○○○○○○○○號查無資料」等語，應屬誤會。蓋重劃前同段10-5地號土地，係於89年4月7日逕為分割自同段10地號土地而來；10-6地號土地則係於89年4月7日逕為分割自同段10-2地號土地而來，有地政事務所查詢之電腦資料可證。
⑵系爭土地於66年間公告劃入河川區域，且位於水道，原地主所有權早已視為消滅，現實上早已無從管領使用：
第三河川局函文說明二、㈢表示：「原臺中縣大里市○○○段11、12、12-1、12-2、14-31、28-3、28-4、28-22、28-23、29及29-5等11筆地號土地於台灣省政府66年4月20日府建水字第21691號公告已劃入河川區域。」等語，並提出該公告之局部河川圖籍影本予鈞院，就此事實，原告並不爭執。然從原告過去向第三河川局所調取66年公告之「大里溪水系河川圖籍第六七號」，系爭10-5、10-6、11、12、12-1、12-2、14-31、28-3、28-4、28-22、28-23、29及29-5等13筆土地（按部分地號土地斯時尚未遭逕為分割，應參照分割前地號），不僅均位在綠色的「河川區域線」外，更是均位於藍色的「尋常洪水位」外，參照「河川區域劃定及變更審查要點」可稽。再將行政院農業委員會林務局農林航空測量所(下稱農林航空測量所)於65年12月間航空攝影之「中華民國台灣地區像片基本圖」（下稱空照圖）互為參照，更可看出系爭土地位於頭汴坑溪與大里溪的匯流處。系爭土地於66年間公告劃入河川區域時，乃位於可通運之水道，按土地法第12條第1項規定，原地主所有之系爭土地之所有權已視為消滅，現實上早已因喪失土地所有權而無從管理使用。
⑶第三河川局函稱79年間系爭土地公告劃出河川區域，並非實在：
蓋第三河川局函覆鈞院之79年公告之河川圖籍為電腦繪圖，應為事後所製，而非79年公告時之原始資料（當時河川圖籍尚未電腦化），且該河川圖籍箭頭所指河川區域線，為當時尚未存在的河堤（大里溪整治計畫乃於81年開始施工），又該圖所繪10-3地號土地，實際上是在82年5月13日才逕為分割自10地號土地，對照農林航空測量所80年9月4日航照圖，系爭土地當時仍然位於頭汴坑溪與大里溪匯流處的水道中，並無堤防出現，益證第三河川局函所指系爭土地於79年公告劃出河川區域等語，並非屬實。事實上，79年公告之河川圖籍應為原告於發回前上訴審上證27所示，該河川圖籍現應存放於第三河川局與河川勘測隊之倉庫中，系爭土地仍位於河川區域線、尋常洪水位以外之水道中，該79年之河川圖籍粗體線條即為尋常洪水位線，系爭土地於斯時均位於尋常洪水位線以外之頭汴坑溪與大里溪匯流處的水道中。
㈢依系爭土地歷年空照圖、河川圖籍及原處分附圖所示「掩埋
廢棄物地籍套繪示意圖」，可證系爭廢棄物絕非86、87年間所遭人掩埋棄置，而係極有可能在區段徵收完成後進行整地作業時，遭人所掩埋棄置：
1.緣大里溪治理緣起於全溪涵蓋旱溪、大坑溪、廍子溪、頭汴坑溪、草湖溪等溪段因於48年「八七水災」、61年「六二水災」及78年「七二水災」遭洪水氾濫成災，故於78年12月18日奉行政院核定辦理大里溪治理計畫，自79年至91年分二期實施，有第三河川局93年5月12日水三工字第09350037430號函可稽。又行政院78年12月18日以台78經31293號函核定經建會78年12月8日總(78)字第3367號函審議之「大里溪治理計畫第一期實施計畫」函文結論略以：「1.本計畫須徵收私有土地應儘速取得。……3.計畫完成後『新生地』約80公頃，可提供該都會區公共建設使用，請台灣省住都局作通盤規劃。」等語，由上開2件函文可知，系爭土地位於大里溪、頭汴坑溪匯流處，數十年來確實飽受洪災所苦，土地早已沖刷流失而處於行水區內，原地主空有土地權狀而無從管領利用系爭土地，甚為明確，此由系爭土地79年9月11日空照圖益證。
2.又河川未施築堤防者，「行水區」為尋常洪水到達地區；「河川區域」為行水區加上約10公尺之安全管制地，河川圖籍會以「行水區域線（尋常洪水位線）」、「河川區域線」表現之，依79年度大里溪水系河川圖籍，系爭土地於當時乃同段10、10-2、11、12、12-1、14-13、28-3、28-4、28-13、29、29-5地號土地，位於大里溪、頭汴坑溪交會處，屬「河川區域線」以外之尋常洪水位到達之行水區，另從前開行政院經建會函文可知，大里溪整治計畫預計回填之「新生地」高達80公頃，益證大里溪區域內包含系爭土地等多筆土地，確實已因洪災沖刷殆盡，經整治回填後，始產生「浮覆新生地」；另有經濟部93年5月26日經授水字第09320209630號函說明二、㈢略以：「整治產生之『浮覆新生地』辦理區段徵收……」等語可證。按依土地法第12條第1項規定及最高行政法院100年度7月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，系爭土地因天然變遷成為行水區水道，土地所有權已視為消滅，自無任何使用管理權利可言。
3.再者，被告於89、90年間將系爭土地完成區段徵收後，隨即於上開土地進行整地即進行街廓建置工作，有90年5月11日、90年9月14日、90年11月10日、91年4月19日、91年9月12日、91年9月17日共6張空照圖可證，嗣得盈開發有限公司(下稱得盈公司)於91年11月20日以91得里字第0196號函向被告地政局表示該公共工程於進行「街廓內」之整地工程時，於道路附近發現地下埋有不明之掩埋物。惟從上開90、91年間空照圖，以及「原證33」擴大大里（○○○區○區段徵收計畫可知，系爭土地早在91年11月間發現系爭土地遭掩埋廢棄物之前，應已陸續進行基地地質鑽探、整地、街廓建置等工作（按地質鑽探係在基地整地前所為），且其上植被、房舍均遭大面積開挖挖除，如系爭土地有於86、87年遭掩埋廢棄物，則應在地質鑽探或整地時，即可立即發現，焉有可能遲於街廓完成後，進行「街廓內」整地工程時，始發現掩埋廢棄物？
4.若將被告101年4月17日答辯二狀所附原處分一附圖「掩埋廢棄物地籍套繪示意圖」以透明紙複印，與「79年大里溪河川圖籍」放大圖重疊予以觀察，將可發現地籍套繪示意圖中「螢光筆描繪線」與河川圖籍之「河川區域線」恰巧吻合，而地籍套繪圖中廢棄物分佈範圍之「斜線部分」，均位於河川圖籍中的河川區域線外之「行水區」與「河川區域」，可見被告稱遍佈2.5公頃之廢棄物掩埋範圍，即是大里溪整治後所浮覆出現之新生地。則若非當時主管機關以合法掩護非法，縱放廠商回填廢棄物，再於其上鋪附土層，一般私人豈有可能傾倒如此廣大面積之廢棄物而不被發現？況被告環保局已於94年6月28日以環廢字第0940050509號函覆被告系爭土地於89年前未有人民陳情及廢棄物稽查紀錄，益證86、87年間絕無可能發生被告所指摘遭開挖掩埋廢棄物之情事，況農林航空測量所判讀被告所聲請之空照圖，86、87年間或有凹坑存在，惟無法判釋有無遭傾倒廢棄物或垃圾，而係極有可能在區段徵收完成後進行整地、街廓建置作業時，遭人所掩埋棄置。
5.再者，被告於99年5月11日訴願補充答辯書提出附件3第1頁圖片，係將「87年4月12日航空照」與「掩埋廢棄物地籍套繪示意圖」相互套繪對照，指摘地表開挖出大坑洞，推測用於掩埋垃圾等語。惟上開對照圖所指掩埋廢棄物範圍竟有位於房舍所在地者（螢光筆標示處），究如何於87年間將如此龐大數量的廢棄物掩埋於已存在房舍之地底下？顯見被告指摘垃圾於87年間所掩埋等語，並無可採。況
86、87年空照圖所示部分零星凹坑面積範圍，與原處分一附圖「掩埋廢棄物地籍套繪示意圖」所示之A、B、C、D斜線分佈範圍有極大落差，何以認定斯時產生的凹坑係用以傾倒垃圾？被告未將掩埋廢棄物地籍套繪示意圖與航空照相圖詳加比對，僅以86、87年空照圖有坑洞等語，認定廣佈2.5公頃，數量高達12萬立方米的垃圾量係在86、87年間所掩埋，顯有誤會。
6.況農林航空測量所99年10月19日農測調字第0999250070號函，就另案就被告99年9月9日之聲請調查證據⑶狀所附航空照片影本標示區域，判釋如上開函文附件二、「表二」所示，亦即86年空照圖A區有凹坑存在，但無法判釋有無開挖；無法判釋A、B、C等區域是否遭到傾倒、掩埋不明物品；87年空照圖D區為地表凹坑，但無法判釋是否係人為開挖，亦無法判釋有無遭傾倒廢棄物或垃圾。如被告所指係不法人士於86、87年間進入開挖土地後再棄置廢棄物，則應會有12萬立方米土方載出與12萬立方米廢棄物載入之紀錄，總計高達24萬立方米、超過2萬車次的頻繁進出，豈有可能不遭檢舉、不為環保機關所查獲？
7.另本件臺中縣擴大大里「○○○區○區段徵收內垃圾清除工程-統包工程之施工期限為95年4月2日至95年9月8日，而由本院卷附「透視圖或平面位置圖」可知，藍色部分為「既有房舍」、綠色部分為「空地」，均非垃圾清除工程範圍；再從95年5月11日空照圖可知，原處分一附圖所示C、D區位螢光筆標示之區域，均早已蓋好房舍，絕非垃圾清除工程範圍。由此可知，原處分一附圖所示廢棄物分佈範圍，有部分在被告於95年間進行垃圾清除工程時，早已完成興建建物，而不屬工程範圍，則被告以原處分一附圖所示廢棄物掩埋範圍命原地主清除，顯屬有誤。
8.詎被告在土地徵收全部完成之後，於91年底發現地下掩埋廢棄物時，未積極蒐證追查行為人，亦未說明原地主於「何時」有「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地」之事實，先於94年2月23日以原處分一調查原地主是否願意清除，再於97年6月23日以原處分二命原地主繳納上億元之清理費，實有諸多不符法定程序之疑點且有違常情。
㈣原處分一受處分人廖德惟之子因不服系爭處分以及97年間被
告以函文命前地主給付清除費用之行政處分，於103年2月12日向監察院提起陳情，經監察院調查後，以103年5月12日院台內字第1031930529號函認原處分一、原處分二均係由被告所屬地政處代擬府稿，其中原處分一更係由地政處代擬代判府稿，而原臺中縣政府地政處係該府所屬內部單位，依原台中縣政府組織自治條例規定，地政處並非環保業務之執行機關，原臺中縣政府分層負責明細表亦未授權地政處得代擬甚至代判府稿，得以縣府名義依廢棄物清理法相關規定執行環保業務（包括限期清理、求償費用等），原臺中縣政府92年11月召開之研商會議，亦僅做出由該府先行辦理委外監造設計及施工清運作業、委請律師研究後向原土地所有權人或使用人提出告訴、該府於辦理清運前，應先通知原土地所有權人或使用人負責清理等結論，並無權限授與、讓與、變動或職務協助等情事，故原臺中縣政府地政處得否引據廢清法相關規定，以該府之名義，發函原告要求限期清除處理，並向其求償清理費用等，已滋生事物（事務）管轄權限疑義等語，故依行政程序法第111條第6款之規定，原處分一自屬無效。
㈤再參閱學者 李建良 針對本件撰文之「狀態責任」概念的辨正
與運用：《台中大里區段徵收土地掩埋物清理案之一》-最高行政法院102年度判字第370號判決、本院99年度訴字第268號判決重點評析（台灣法學雜誌第246期第39至55頁），該文重構本件污染事件的責任歸屬與義務體系，最後指出被告應係本件之「狀態責任人」，並應負起最終的清除責任。
五、被告答辯略以：㈠原告主張被告就被繼承人郭雄武及原告廖德榮之公示送達、就原告廖德鹿、林淑珠、林淑美等之寄存送達不合法部分：
1.原告郭雄武部分，原臺中縣政府承辦人員根據戶政查詢電腦系統，查得其最新戶籍地址係遷至「臺中市○○區○○里○○鄰○○路○號」即臺灣臺中監獄。然在原臺中縣政府承辦人員向上揭位址寄發原處分一後，遭原告郭雄武已出監為由退回。原臺中縣政府承辦人員在無法查得原告郭雄武其他居住位址之情況下，乃認對於原告郭雄武之送達有「應為送達之處所不明」情形，遂依法對之為公示送達。
2.原告廖德榮部分，原臺中縣政府承辦人員根據戶政查詢電腦系統，查得原告廖德榮之最新戶籍地址係「臺中市○○區○○里0鄰○○○○巷0號」。然在原臺中縣政府承辦人員向該地址寄發原處分一後，遭以無法送達原告廖德榮而被退回。原臺中縣政府承辦人員在無法查得原告廖德榮其他居住位址之情況下，乃認對於原告廖德榮之送達有「應為送達之處所不明」之情形，遂依法對之為公示送達。
3.又無論原臺中縣政府與合併後之臺中市政府對於諸如原告郭雄武、廖德榮等人寄發信函送達之處理方式，首先均係從電腦之戶政查詢系統查詢應受送達者之最新戶籍地址，然後即按此戶籍地址而予寄送信函。若在對於此等戶籍地址之郵寄無法合法送達，因原臺中縣政府與臺中市政府並無其他查察應受送達者實際居住位址之途徑與管道，若於此時再要求縣、市政府之承辦人員需另循其他管道查察應受送達者之實際居住位址，屬期待不可能。應認原臺中縣政府承辦人員若已依據應受送達者之最新戶籍地址向其郵寄送達，仍無法合法送達應受送達者時，當可認此時對於應受送達者之送達有應為送達之處所不明之情形，得依法對之為公示送達。
4.被告對於原告廖德鹿、林淑珠、林淑美等人為寄存送達，應認業已合法送達：
⑴依卷附被告對於原告廖德鹿、林淑珠、林淑美所為原處
分一之送達證書，在「並作送達通知書2份，1份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，1份□交由鄰居轉交或□置於該受送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。」此欄位處之「□交由鄰居轉交」以及「□置於該受送達處所信箱或其他適當位置」等處，確實均未勾選劃記。
⑵惟觀之前開對於原告廖德鹿之送達證書，在「送達處所
」欄明確勾選、記載：「改送臺中樹仔腳郵局」，而在「寄存郵局」欄也明確勾選、記載「臺中樹仔腳郵局」；前開對於原告林淑美之送達證書，在「送達處所」欄明確記載：「民權路郵局」，而在「寄存郵局」欄也有勾選寄存郵局，且有記載「臺中民權路郵局」；前開對於原告林淑珠之送達證書，在「寄存郵局」欄也有勾選寄存郵局，且有記載「臺中南屯路（郵局）」，顯徵郵局郵務士確實曾將原處分一送至原告廖德鹿、林淑美、林淑珠等人位址，因未獲會晤渠等，亦無受領文書之同居人、受雇人或應受送達處所接收郵件人員，遂將該等郵件分別寄存至臺中樹仔腳郵局、臺中民權路郵局、臺中南屯路郵局以為送達。
⑶再參之卷附被告對 於渠 等所為原處分二送達證書影本，
其中對於原告廖德鹿、林淑美等人之送達證書，在「並作送達通知書2份，1份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，1份□交由鄰居轉交或□置於該受送達處所信箱或其他適當位置，以為送達」此欄位處之「□交由鄰居轉交」以及「□置於該受送達處所信箱或其他適當位置」等處，均有明確勾選劃記（按此次對於原告林淑珠之送達，為其本人收受，並未寄存送達）。可徵卷附被告對於渠等所為原處分二之送達證書，在「並作送達通知書2份，1份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，1份□交由鄰居轉交或□置於該受送達處所信箱或其他適當位置，以為送達」此欄位處之「□交由鄰居轉交」以及「□置於該受送達處所信箱或其他適當位置」等處之所以未予勾選劃記，應當僅是郵局郵務士之疏忽未予劃記所致，尚難遽認郵局郵務士在執行原處分一之寄存送達時，未製作送達通知書2份，1份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，1份交由鄰居轉交或置於該受送達處所信箱或其他適當位置。
㈡原告 主張渠 等對於系爭土地並無實際管領力，自無須負廢清法第71條清理責任之公法上義務部分：
1.系爭土地係在86、87年間遭他人非法棄置廢棄物等情，業經本院99年度訴字第268號判決審認無誤，林國楨既係於87年間繼承取得系爭土地，對於系爭土地又非毫無事實上管領力，則於87年間成為系爭土地所有權人之林國楨對於系爭土地於87年間遭他人非法棄置廢棄物，自難辭其咎。
2.原告林清標、林淑美、吳林阿惠之被繼承人林火炎係於54年間死亡，原告林清標、林淑美、吳林阿惠等人並未辦理繼承登記，致系爭土地於72年間由被告代管，迄區段徵收時，始由被告通知繼承人於89年7月6日辦妥繼承登記，似徵原告林清標、林淑美、吳林阿惠等人對於系爭土地似無具有事實上管領權力。惟渠等既係林火炎之繼承人，而繼承事實又係早於54年間即已發生，衡諸常情事理，渠等殊無可能對於繼承事實、繼承權利全然均未予知悉之理。且渠等既於54年間即已繼承系爭土地，成為系爭土地之實際所有權人，尚難僅因渠等未辦理繼承登記，即認渠等乃係遲至被告於89年間通知其等辦理繼承登記後，始於此時成為系爭土地之所有權人，並於此時方始對於系爭土地擁有事實管領力。
3.原告郭添成、郭添益、郭添財、郭添福、被繼承人郭簡梅等人之被繼承人郭傳於87年7月7日死亡，雖迄至土地被徵收前均未辦理繼承登記，但渠等既係郭傳之繼承人，而繼承事實又係於87年間發生，衡諸常情事理，渠等殊無可能對於繼承事實、繼承權利全然均未予知悉之理。又渠等既於87年間即已繼承系爭土地，成為系爭土地之實際所有權人，尚難僅因未辦理繼承登記，遽認渠等在87年間尚非系爭土地之所有權人，對於系爭土地毫無事實管領力。故於87年間成為系爭土地所有權人之郭添成、郭添益、郭添財、郭添福等人，對於系爭土地於87年間遭他人非法棄置廢棄物，殊無辭卸免本院99年度訴字第268號判決所認土地所有人就其土地所應負擔狀態責任之理。
㈢系爭土地確係於86年、87年間，遭人為外力侵入，大規模剷
除地表原本濃鬱之植被，並在地表挖掘凹坑，堆放埋藏棄置不明廢棄物體，原告對此確有廢清法第71條規定重大過失，並應就此擔負清除、處理廢棄物之責任：
1.關於系爭土地確係於86年、87年間，遭人侵入，大規模剷除地表原本濃鬱之植被，並在該處地表挖掘凹坑，堆放埋藏棄置不明廢棄物體部分，俱經本院前審99年度訴字第268號判決審認，並經最高行政法院102年度判字第370號判決肯認認事用法並無違誤，故原告於今猶再三爭執否認於此，實顯無理。又參照卷附空照圖所示，系爭土地於86年、87年間，遭人侵入，大規模剷除地表原本濃鬱之植被，在該處地表挖掘凹坑，堆放埋藏棄置不明廢棄物體之範圍，係在系爭Ｕ型堤防內側地號土地南端之公園現址以外之區域，與卷附「代表掩埋廢棄物分佈範圍圖」所示，系爭土地之廢棄物掩埋分佈區域之A、B、C、D等區域均是在南端之公園現址以外之區域相合。
2.又參照卷附本件地質鑽探相關資料所示，其地質鑽探僅係在系爭土地之外側邊緣進行地質鑽探，並未針對前開區域進行大規模鑽探。而本件地質鑽探之鑽探點實際上僅有2至3個點，且係在系爭土地之外側邊緣進行地質鑽探，並未進入系爭土地之內側區域進行大範圍鑽探，則本件地質鑽探時未能發現遭掩埋棄置之廢棄物，自屬正常。
3.再者，臺灣省水利局或經濟部水利署所轄各河川局進行水利工程時，除將該等工程對外發包予承包商施作外，其內部亦會設置工程司，對該等水利工程之工程施作進行監督，倘若施工廠商有將施工過程中所產生之各種廢棄物逕行運至系爭土地上掩埋棄置，工程司相關人員斷無可能毫無知悉之可能，更無容任工程施作承包商掩埋棄置廢棄物之理。
4.復按最高行政法院95年度判字第941號判決理由意旨，土地資源為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，應以永續使用為目標，而土地所有人在法律上，既可享有得使用土地之利益，自應負擔較一般為重之社會義務，承擔適時排除對土地危害責任之精神，則原告亦應擔負清除、處理該等廢棄物之責任。至於身為系爭土地所有權人之原告，在主觀上是否有欲使用、收益該等土地，或在客觀上為現實之利用，則乃其個人之考量而已，尚難憑此遽認系爭土地對於渠等沒有任何法律上之權利與利益。且地政機關辦理土地繼承之共有登記事宜時，若該等共同繼承人未提出協議書時，地政機關將之依公同共有之方式登記，但若該等共同繼承人有提出協議書時，地政機關則會依分別共有之方式辦理，而依原告卷附委任狀所示，幾為就系爭土地為分別共有之情狀，則原告殊無對於其等為系爭土地所有權人等情不清楚之理，且於辦理繼承登記時也不可能對於系爭土地之情狀全無知悉之情。
再參照卷附原告所提出之「大里溪整治計畫工程用地保留參加區段徵收權利先行提供土地同意書」等文件，乃均經原告於82年間簽名確認後提出，則原告最晚於82年間對於系爭地號土地之實際情況即已清楚知悉，原告對於系爭土地確有法律上之權利及利益存在，則依上開最高行政法院95年度判字第941號判決所示法律見解，原告自負有維持所有土地秩序狀態之責任。
㈣關於上化環境工程有限公司（下稱上化公司）製作卷附系爭廢棄物分佈圖套繪之過程明細，經該公司回覆，陳明如下：
1.本件上化公司相關承辦人員回覆，上化公司乃係從原臺中縣政府取得系爭地號土地之「電子檔數值化地籍圖」，該地籍圖上繪載有系爭地號土地之各地號土地之界址點；原臺中縣政府同時也交付系爭土地之座標表，其座標系統為二度分帶（南北向Y軸、東西向X軸）TWD67、TWD97系統。
上化公司嗣後即針對系爭土地辦理現場實際地形測量作業，利用系爭土地現場業經地政單位所設置在各地段土地內之水準點，擇其中之具體明確者（有些水準點會遭房屋、塔柱所遮蔽）作為本件之基本控制點，另上化公司也會在系爭土地上再設置供測量作業用之其他多數控制點，最後再將上述所有複數控制點相互連結成控制點均勻分佈之平面控制網，範圍涵蓋區域即為系爭土地。嗣上化公司即以此控制點均勻分佈之平面控制網為根據，進行現場實地測量作業，計算出平面控制網內之各控制點與現場各地形、地物間之相對距離，併以上開相對距離資料數據，以電腦軟體作業，繪製成系爭土地之現況電子檔數值化地形圖。
系爭土地之掩埋廢棄物經發掘後，該等廢棄物之分佈位置進行衛星定位，上化公司會將廢棄物埋藏分佈位置之衛星定位資料，以電腦軟體作業將該等廢棄物分佈位置套繪到上開系爭土地之現況電子檔數值化地形圖上，繪製出系爭土地上廢棄物分佈位置之現況電子檔數值化地形圖。上化公司再確認系爭土地上廢棄物分佈位置之現況電子檔數值化地形圖之座標系統，與原臺中縣政府所交付予上化公司之系爭土地電子檔數值化地籍圖，兩者所採用之座標系統均係二度分帶（南北向Y軸、東西向X軸）TWD67、TWD97系統，相合一致，以便進行後續之電腦套繪作業。
2.承前，上化公司即採用AUTOCAD電腦繪圖軟體進行電腦作業，以前開原臺中縣政府所交付之系爭土地電子檔數值化地籍圖之各地號土地界址點為基準點，一併參照各界址點之二度分帶座標數值，將界址點以電腦作業套繪入系爭土地上廢棄物分佈位置之現況電子檔數值化地形圖內之相對應之二度分帶座標位置。完成上開電腦作業之套繪流程後，即可從套繪圖上明確確認出廢棄物分佈範圍，及其與電子檔數值化地籍圖上之各地號土地間之相對應位置。
㈤關於原告主張系爭土地在渠等簽寫同意書，提供作為大里溪
整治工程用地之後，已由被告或其他政府機關一直為管理使用，以至嗣後被告辦理區段徵收，原告因遭徵收而喪失該等土地所有權為止，於此期間，原告對於該等土地均無管理使用權部分：
1.系爭原告所爭執之土地使用同意書，其全銜為「大里溪整治計畫工程用地保留參加區段徵收權利先行提供土地同意書」，其目的乃在保留土地所有權人之日後參加區段徵收之權利，而同意先行提供土地供臺灣省水利局進行大里溪整治計畫工程。故系爭土地乃係提供該局作為大里溪整治計畫工程用地，而依法實際負責進行河川整治之權責機關則係臺灣省水利局，並非被告。
2.又無論原告究係將系爭名下所有土地提供予被告抑或係提供予臺灣省水利局，以及在原告將系爭土地提供予臺灣省水利局進行大里溪整治計畫工程之後，在此河川整治工程期間之使用、維護者究係被告或第三河川局，但審之該土地使用同意書所示，系爭土地既係提供給臺灣省水利局作為大里溪整治計畫工程用地，上開機關所使用及維護者，當然僅限於大里溪整治興建工程期間，不可能毫無時間限制。
3.原告並未因提供土地作為大里溪整治興建工程，而放棄系爭土地之所有權，仍保有該等土地所有權，以保留日後參加區段徵收之權利，則日後參加區段徵收之獲益、權利者既然仍係原土地所有權人，殊無理由認為在大里溪整治興建工程完成之後，猶強要臺灣省水利局或被告負責系爭土地之維護、管理，而令該等土地之原所有權人即原告坐享日後參加區段徵收之權利，但卻無須擔負任何該等土地之之維護、管理責任之理。故大里溪整治興建工程既然已在82年間結束，則系爭土地之原所有權人即原告或其繼承人自應於82年以後，在法律上，回復其等對於該等土地之管理、維護之責任狀態。
4.且第三河川局亦曾以94年8月18日水三產字第09450087170號函復略以：「有關大里市○○○段10-5、000000000000000000000000號土地於82年間出具『大里溪整治計畫工程用地保留參加區段徵收權利先行提供土地同意書』，其所提供之土地，係指該筆土地位於大里溪整治工程用地範圍部分之土地，該部分土地本局已於81年度辦理整治，現為行水區、堤防及水防道路用地，剩餘部分位於大里溪整治工程用地範圍外，其維護管理應由該土地所有權人自行負責。」等語，顯見系爭遭掩埋廢棄物之土地與供大里溪整治工程用地分屬不同之土地，後者在整治完成後已變行水區、提防及水防道路用地，經比對86年9月23日及87年4月12日拍攝之航空照相圖，系爭土地與遭非法掩埋廢棄物之土地之間亦有明顯地理上區隔。
5.再者，系爭土地使用同意書所稱「先行提供土地」，乃係指當時所應適用之土地法第231條所規定之「先行使用」，依該條規定：「需用土地人應俟補償地價及其他補償費發給完竣後，方得進入被徵收土地內工作。但水利事業，因公共安全急需先行使用者，不在此限。」顯見該規定所稱之「先行使用」乃係指單純「進入工作」而言，在法律上並無發生移轉土地權利義務之效果，包括本件土地所有權人應承擔廢清法第71條第1項所規定清除處理責任。況系爭土地在後續辦理區段徵收地上物查估時，亦發現其上建有簡易房舍、畜舍、圍牆或水肥池等建築改良物，用於圈養豬隻或為其他使用等情，顯見原告於82年間提供系爭土地供臺灣省水利局興建堤防工程，並非全部土地均先行使用，未獲徵用之該等土地所有權仍為原告，且原告亦未因此喪失系爭土地之管領使用權限。
㈥關於原告對於系爭土地之所有權縱有因八七水災而淹沒消滅部分：
關於土地法第12條第1項規定：「私有土地，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，其所有權視為消滅。」第2項規定：「前項土地，回復原狀時，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權。」則第1項所示之私有土地回復原狀（浮覆）時，原土地所有權人之所有權何時回復此問題，最高法院於103年7月8日作成決議以：「土地法第12條第1項所謂私有土地因成為公共需用之湖澤或可通運之水道，其所有權視為消滅，並非土地物理上之滅失，所有權亦僅擬制消滅，當該土地回復原狀時，依同條第2項之規定，原土地所有人之所有權當然回復，無待申請地政機關核准。至同項所稱『經原所有權人證明為其原有』，乃行政程序申請所需之證明方法，不因之影響其實體上權利。」等語。無論系爭土地是否確如原告所主張曾遭八七水災（48年8月7日至8月9日）淹沒，但系爭土地最晚在大里溪整治興建工程完成之82年間即已浮覆，則原告對於系爭土地之所有權縱有因八七水災而淹沒消滅，最遲也於82年間浮覆而當然回復其所有權。且依卷附「擴大大里都市○○○區段徵收用地建築改良物調查表」所示，原告張陳寶玉、張峯銘、被繼承人廖德通及 林陳選 等人均在系爭土地上蓋有如夾板或膠板造之簡易房舍、鋼鐵造簡易畜舍、磚造簡易畜舍、鋼架石綿瓦棚、鐵架造水塔、鋼筋混凝土造水肥池、化糞池、磚柱鐵皮棚或膠棚、及圍牆等主要、附屬建築物，並種植有香蕉、芒果、木瓜、番石榴、短期葉菜、水稻等農作物之事實，況原告也都以系爭土地原所有權人的地位領取徵收補償金，何能於今再爭執渠等對於系爭土地之所有權早已因八七水災淹沒而消滅等語，至非合理。
六、本件兩造之爭點為：被告原處分一有無合法送達於原告郭添成、郭添益、郭添財、郭添福、郭簡梅及林淑美等人？彼等提起本件行政訴訟合法與否？系爭廢棄物係於何時遭人掩埋棄置於系爭土地？原告於系爭土地經他人掩埋棄置系爭廢棄物時，對於系爭土地是否有實際管領力，有無因重大過失致廢棄物遭非法棄置，而須負廢清法第71條第1項規定之清理系爭廢棄物狀態責任人之公法上義務？
七、本院判斷：㈠按「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除
地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。……。」、「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理，屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。」各為廢清法第11條第1款及第71條第1項所規定。次按「被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止。」土地徵收條例（於89年2月2日施行）第21條第1項定有明文。
㈡本件被告為開發前臺中縣擴大大里（○○○區○區段徵收區
為新社區，奉內政部核准徵收原臺中縣○里市○○○段○○○○○○○○號等403筆土地，面積合計26.290681公頃，經被告以89年10月13日89府地區徵字第284424號公告區段徵收在案，並於同年11月發放徵收補償費完竣，原告或其被繼承人就系爭土地之權利義務，於應受之補償費發給完竣時即89年11月間終止。迄於91年11月間，被告整地時發現該區段徵收區中系爭土地有地下掩埋系爭廢棄物，於同年12月及92年1月通知各原土地所有權人及被告環保局、原臺中縣大里市公所等相關單位辦理現場會勘，嗣於92年11月11日研議並決議由被告先行辦理委外監造設計及施工清運作業，於清理前，應先通知原土地所有權人或使用人負責清理，被告乃以原處分一(本院卷121頁)通知各原土地所有權人(含本件原告)負責清理系爭廢棄物。
㈢原告主張依監察院103年5月12日院台內字第1031930529號函
檢附之調查意見(同卷309-317頁)，認原處分一由被告所屬地政處代擬府稿，而原臺中縣政府地政處係該府所屬內部單位，該府組織自治條例規定，地政處並非環保業務之執行機關，該府分層負責明細表亦未授權地政處得代擬甚至代判府稿，得以縣府名義依廢清法相關規定執行環保業務（包括限期清理、求償費用等），原臺中縣政府92年11月召開之研商會議，亦僅做出由該府先行辦理委外監造設計及施工清運作業、委請律師研究後向原土地所有權人或使用人提出告訴、該府於辦理清運前，應先通知原土地所有權人或使用人負責清理等結論，並無權限授與、讓與、變動或職務協助等情事，故原臺中縣政府地政處得否引據廢清法相關規定，以該府之名義，發函原告要求限期清除處理，滋生事物（事務）管轄權限疑義，依行政程序法第111條第6款之規定，原處分一自屬無效等云。
㈣惟按行政程序法第111條第6款規定：「行政處分有下列各款
情形之一者，無效︰……未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。」該規定係基於人民對於行政機關職掌事務運作體制之多樣複雜性，及對行政機關有無管轄權之識別上困難性，為確保行政機關之正確有效運作及維護法令之安定性，並保障人民之信賴，應指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯程度之情形，如顯然違反事務權責配置及轄區劃分等情形而言。查本件原處分一係以被告名義製作，並非以臺中縣政府地政局名義為之，被告自為原處分機關甚明。又依廢清法第4條之規定，被告為該法之主管機關，同法第5條第1項規定，該法所稱執行機關，含有縣環境保護局；同條第2項及第3項規定，執行機關應設專責單位，辦理一般廢棄物之回收、清除、處理及廢棄物稽查工作，及應負責規劃一般廢棄物回收、清除、處理用地，並協同相關機關優先配合取得用地。是執行機關係負責辦理一般廢棄物清除及處理等工作，惟如土地所有權人容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地，依同法第71條第1項之規定，主管機關或執行機關得命土地所有人限期清除處理，屆期不為清除處理時，主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。本件原處分一係因原告所有系爭土地，於徵收前埋有廢棄物，命原告負責處理，如未進行後續清理事宜，被告將代為清理並依相關規定辦理，依廢清法第71條第1項之規定，被告為主管機關亦有事務權限，自有權製作該處分，雖該處分於被告製作前，由改制前臺中縣政府轄下地政處而非由環保局規劃及執行，係屬改制前臺中縣政府內部機關單位之工作分派及執行，對於原處分一係由被告製作，及兩造間因該處分所發生之權利義務效力並無影響。另行政程序法第19條關於行政機關執行職務時得請求其他機關協助之規定，依同條第2項各款所規定之情形，行政機關執行職務時，得請求無隸屬關係之其他機關協助，而改制前臺中縣政府地政處係該府之內部單位，並非無隸屬關係，原告引監察院調查意見該部分見解，認原處分一有違反行政程序法第19條第4項之規定，自有所誤會。
㈤又按行政程序法第11條第1項有關行政機關管轄權規定之立
法理由：「行政機關之管轄權可分為4大類，即㈠事務管轄，指依事務性質而定機關之權限，如教育部主管教育行政事務。㈡土地管轄，即依地域限制而定機關之權限，如台北市國稅局以台北市為其轄區。㈢對人管轄，謂依權力所及之人而定機關之權限，如機關對所屬員工。㈣層級管轄，指同一種類之事務分屬於不同層級之機關管轄，如縣政府建設局、省政府建設廳。本條第1項所指之管轄權即包含上述四種。行政機關之管轄權必須明確規定於組織法規或其他行政法規中，以確定其權限行使之界限，爰為本條第1項之規定。」系爭土地位於改制前臺中縣政府轄區內，為被告土地管轄權範圍，依廢清法第71條第1項之規定，被告為該法規定之主管機關，對於土地所有權人因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地，得依該規定，命土地所有人限期清除處理，屆期不為清除處理時，主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用，有如上述，被告亦有該事務管轄權，是被告對於其管轄權區域內之系爭土地，依廢清法第71條第1項之規定所為處分，亦無違背有關專屬管轄之規定可言。另按依監察法第1條前段之規定，監察院依憲法及憲法增修條文之規定，行使彈劾、糾舉及審計權，監察院經人民陳情，所為之調查意見，雖有指出行政機關之行政疏失，供行政機關參考與改進，或監察院對行政機關提出糾正案，行政機關是否已依監察院之糾正為適當之改善與處置，核屬監察權行使之對象，行政法院尚不受其拘束，是原告主張原處分一有行政程序法第111條第6款所規定之情形，應屬無效，並無可採。
㈥最高行政法院102年度判字第370號判決關於原告提起本件訴
訟程序事項之發回意旨：1.原處分一之受處分人等人於94年5月20日向臺中縣議員 張滄沂 「連署陳情書」之連署名單，顯示原告王免、廖誼隆、廖誼晉、廖玉玲及廖玉惠等5人之被繼承人廖德蒲（96年11月26日死亡）似有參予連署，應查明此一事實。2.依被告提出之公示送達清冊，關於原處分一之送達，郭雄武（原告郭添成、郭添益、郭添財、郭添福、郭簡梅之被繼承人）及原告廖德榮之地址，均與渠等之戶籍謄本地址相符，核無行政程序法第78條第1項第1款應為送達之處所不明之情形，被告未提出任何無法投遞之證明，即將原處分一對於郭雄武及廖德榮為公示送達，其送達程序是否合法？亦應查明。3.原處分一對於原告廖德鹿、林淑珠、林淑美等3人為寄存送達，惟觀其送達證書之記載，其送達通知書2份究置於何處，則未有劃記，其寄存送達是否合法？原判決應予調查。本院查明如下：1.上開「連署陳情書」上確有廖德蒲之署名(同卷130頁)，此為被告所不爭(同卷279頁準備程序筆錄)，該連署視為廖德蒲對原處分一不服，而提起訴願，其效力及於其繼承人之原告王免、廖誼隆、廖誼晉、廖玉玲及廖玉惠等5人，是該部分原告等人業經訴願程序，其提起本件訴訟，係屬合法。2.經本院函臺中市南屯區戶政事務所查詢郭雄武及廖德榮之戶籍遷徒事宜，該所於104年2月25日以中市南屯戶字第1040001054號函稱經查詢戶政資訊系統，廖德榮係於74年11月27日住址變遷入所轄田心南二巷2號迄今，未見有戶籍遷徒資料，另郭雄武部分，經洽詢法務部矯正署臺中監獄，其係於82年7月份入培德路9號收容，嗣後於83年2月份出監；原收容人出監後戶籍遷回入監前戶籍地，然因其並未至臺中市北屯區戶政事務所辦理遷入事宜，遲至95年3月24日方設籍臺中市○○區○○里○○路○○○巷○○○○○號，其出監後至設籍西屯區前未見有設籍資料等語(同卷533頁)。依此，原臺中縣政府承辦人員依戶政查詢電腦系統，查得郭雄武之最新戶籍地址係遷至「臺中市○○區○○里○○鄰○○路○號」即臺灣臺中監獄，於94年2月間向該址寄發原處分一，經以郭雄武業已出監為由退回(同卷96頁退回信封)；又原告廖德榮部分，亦根據戶政查詢電腦系統，查得原告廖德榮之最新戶籍地址係「臺中市○○區○○里0鄰○○○○巷0號」，向該地寄發原處分一，經以無此號地址而退回(同卷94頁退回信封)，因依上開臺中市南屯區戶政事務所函件，該2人並未依規定於遷出及遷入時辦理戶籍登記，致原臺中縣政府承辦人員無法將原處分一送達於渠等當時登記之戶籍地，已符合行政程序法第78條第1項第1款規定之「應為送達之處所不明」之情形，乃依同條第2項規定依職權對之為公示送達，自屬有據。3.被告對於原告廖德鹿、林淑珠及林淑美等3人所為之寄存送達，原送達證書或有未記載明確之處，經本院函中華郵政股份有限公司臺中樹仔腳郵局、南屯郵局及民權路郵局結果，原告廖德鹿部分，該公司臺中郵局102年10月9日中郵字第1021000685號函稱該局於94年3月1日、2日各按址投遞1次，均無人受領，爰依行政程序法第74條規定作郵務送達通知書2份，1份黏貼於應受送達人住居所門首，另1份投入該送達處所信箱，原函件於94年3月2日寄存所轄臺中樹仔腳郵局，完成寄存送達程序(同卷100-101頁該函及送達證書)；原告林淑珠部分，該公司臺中郵局104年3月12日中郵字第1041000095號函稱送達證書經所轄臺中黎明郵局94年2月25日、26日按址投遞2次，因無人受領，爰依行政程序法第74條規定，填具送達通知書2份，1份黏貼於應受送達人住居所門首，另1份置於應送達處所信箱，該函件於94年3月1日寄存於所轄臺中南屯路郵局，完成寄存送達程序，原送達證書送達方式欄，其中後1份送達通知書處置方式，於按址送達時雖有置入應受送達處所信箱，惟空白部分，諒係投遞人員一時不察漏未勾註所致(同卷534頁該函)；原告林淑美部分，該公司臺中郵局102年12月16日中郵字第1021000832號函稱所送達之函件經該局94年3月1日、2日各按址投遞1次，均無人受領，爰依行政程序法第74條規定作郵務送達通知書2份，1份黏貼於應受送達人住居所門首，另1份置於應送達處所信箱，原函件於94年3月2日寄存於所轄臺中民權路郵局，完成寄存送達程序，該送達證書因投遞士返局作業時漏未勾填「置於應受送達處所信箱或其他位置」欄位，請諒察(同卷205頁該函)等情，是被告對於原告廖德鹿、林淑珠及林淑美等3人所為原處分一之送達，業據郵務機關人員實質上依行政程序法第74條之規定，而完成寄存送達程序，已發生合法送達之效力，並不因投遞士返局作業時漏未勾填「置於應受送達處所信箱或其他位置」欄位，而影響其送達效力。
㈦原告主張被告原處分一均有合法送達予郭雄武之兄弟即原告
郭添成等人，及原告廖德榮之兄弟即訴外人廖德模等人，依最高行政法院98年度裁字第2672號裁定及臺灣高等法院95年度交抗字第529號裁定意旨，被告應向其他已受送達之親屬，探查郭雄武及廖德榮應送達之處所，另依臺中市南屯區戶00000000000000市000000000000000號函所示，原告廖德榮於74年11月27日即遷入田心南二巷2號迄今，焉有可能查無此號等語。惟郭雄武與原告廖德榮之兄弟親屬係不同之權利義務主體，且依戶籍法第21條及第48條第1項前段之規定，戶籍登記事項有變更時，應為變更之登記，戶籍登記之申請，應於事件發生或確定後30日內為之，而未於法定期間為戶籍登記之申請者，依同法第79條之規定，應處罰鍰，該2人戶籍地址變更時，即應向戶政機關辦理變更登記，使行政機關得知悉其住所處，郭雄武與原告廖德榮自有使其戶籍登記資料與其實際住所地相符合之義務，可供行政機關或他人寄送文書或傳遞資料，是被告依彼等2人戶籍登記資料所載地址，又無其他在監所之情形，致無法依其戶籍地址送達原處分一，自屬合於行政程序法第78條第1項第1款規定之「應為送達之處所不明」之情形，得依同條第2項規定依職權對之為公示送達，被告無須再向郭雄武及原告廖德榮之親屬探查彼等實際住居所之必要；另原告廖德鹿、林淑珠及林淑美等3人稱其寄存送達部分，被告自承對渠等函送原處分一之送達證書，並未於「並作送達通知書2份，1份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，一份□交由鄰居轉交或□置於該受送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。」欄勾選劃記，不生送達效力乙節。惟行政程序法第74條規定之寄存送達程序，雖以送達證書形式上完整之記載，推定郵件投遞士有依該規定處理，然如有具體事證足資證明郵件投遞士實際上有依該規定程序送達，僅漏未於送達證書上記載，尚不影響送達之效力，上開郵政公司函件業已詳述原告廖德鹿、林淑珠及林淑美等3人之寄存送達過程，郵件投遞士均依行政程序法第74條規定處理，已發生送達原處分一之效力，又原告廖德榮、廖德鹿及林淑珠等3人均有參加臺中縣議員張滄沂「連署陳情書」之連署名單，顯示渠等已獲送達而知悉原處分一之內容及效力，乃有上開連署而對原處分一表示不服之舉，原告前揭主張，並無可採，至原告請求本院函詢中華郵政股份有限公司臺中郵局前開郵件之投遞人員係何人及傳訊該投遞人員到庭證明該郵件投遞過程，核無必要。
㈧準此，被告原處分一既已合法送達予郭雄武(本院前審卷319
頁公示送達清冊)及原告林淑美，郭雄武於原處分一送達後之96年9月29日死亡(本院卷453頁戶籍謄本)，郭雄武生前及原告林淑美均未對原處分一於法定救濟期間提起訴願，原處分一關於該2人之部分業已確定。又按環保署99年8月6日環署廢字第0990063723號函「說明：若繼承開始前，原土地所有人符合廢棄物清理法第71條所稱之『容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地』，而應負行為責任或狀態責任（已確定），則原土地所有人死亡時，其有關廢棄物清理法第71條代履行費用之責任，除相關繼承人已依法限定繼承或拋棄繼承外，應由其繼承人概括繼承。」意旨(同卷132頁)，本件原處分一以郭雄武為系爭土地所有權人，依廢清法第71條第1項規定，因其有重大過失致系爭廢棄物遭非法棄置於系爭土地之情形，應負維護土地狀態責任之處分已確定，原告郭添成、郭添益、郭添財、郭添福及郭簡梅(其於本件更為審理後之102年8月13日死亡，另由其繼承人即原告郭添成、郭添財、郭添福、郭添益等人聲明承受該部分訴訟)為其繼承人，均未辦理限定繼承或拋棄繼承，應概括繼承郭雄武之權利義務，原告郭添財雖為重度智障(同卷207頁殘障手冊)，衡情無法處理一般事務，對於系爭土地欠缺實質管理之能力，自難謂其對系爭廢棄物遭非法棄置於系爭土地之情形，負有重大過失責任，惟其與原告郭添成、郭添益、郭添福及郭簡梅等人，係繼承郭雄武之清除系爭廢棄物義務，而非渠等本身所負之清除義務，因原處分一關於其被繼承人郭雄武及原告林淑美之部分業已確定，原告郭添成、郭添益、郭添財、郭添福、郭簡梅及林淑美等人，即不得提起訴願及行政訴訟，彼等向訴願機關對原處分一提起訴願之部分，經訴願決定關於此部分予以不受理，並無不合，前開原告等該部分訴訟，應併於本件判決駁回，不另為裁定。
㈨關於系爭土地係於何時非屬河川地之行水區(Ｕ型堤防內側
地號土地即原處分一附圖所示A、B、C、D部分，本院前審卷679頁），依農林航空測量所依序所拍攝之空照圖(另存放於本件卷宗證物袋)，日期有79年9月11日、80年8月14日、81年10月12日、82年6月9日、83年5月30日、85年4月15日、85年6月5日、86年6月6日、86年6月23日、86年9月23日、87年4月12日、87年4月30日、87年5月7日、88年10月20日、89年4月19日、90年5月11日、90年9月14日、90年11月10日、91年4月19日、91年9月12日及91年4月17日等，依系爭土地於79年9月11日及80年8月14日空照圖所示，仍屬河川地之行水區，81年10月12日已全部呈現陸地，有植被及水泥塊等工作物，82年6月9日系爭土地上側及部分下側已建有堤防，83年5月30日堤防業經興建完成，堤防上設有道路，有車輛通行，85年4月15日堤防上道路已劃有交通標線，有10餘部車輛行駛，系爭土地於89年10月13日被徵收，在該日最近前之89年4月19日空照圖，大部分為植被之狀態，徵收後之90年9月14日，已施工整地並劃分A、B、C、D區塊街廓土地。是系爭土地於81年10月12日已全部呈現陸地，不再屬於河川地之行水區，於83年5月30日堤防興建完成，堤防上有道路及開放車輛通行土地，系爭土地依其交通條件，人車可至，無天然障礙阻隔，土地所有權人自可行使實質上管理權而使用收益，原告稱系爭土地位於臺中市○里區○○○段，乃大里溪與頭汴坑溪匯流處，該區於48年「八七水災」後即變成河床，甚至河道，汛期到來，河道不斷變更，根本無從進行農作，原地主無從實際使用該土地，依土地法第12條第1項規定及最高行政法院100年度7月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，系爭土地因天然變遷成為行水區水道，土地所有權已視為消滅，原告自無任何使用管理權利，及第三河川局103年9月3日水三管字第10350107810號函稱(本院卷393頁)系爭土地於79年間公告劃出河川區域，係屬不實云云，與上開客觀事證不符，不足採信。
㈩另探究系爭廢棄物係於何時非法棄置於系爭土地，系爭廢棄
物係於91年11月間，經被告進行街廓整地作業時，發現系爭土地有地下掩埋物，有被告91年11月28日府地區徵字第09131633300號函及91年12月2日會勘紀錄可佐(訴願卷37,39頁)，另被告92年1月13、14、17日之掩埋物現場開挖會勘紀錄：「四、實地會勘情形（二）本案經3天會勘結果，有關地下不明掩埋物確認為營建廢棄物及事業廢棄物，……。」及「『臺中縣擴大大里（○○○區○區段徵收區內垃圾清除工程』委託專案管理工作計畫書」（93年11月），記載：「……所掩埋之廢棄物乃民間事業單位違法傾倒之營建廢棄物及一般事業廢棄物，其中包括混凝土塊、磚瓦、廢橡膠、廢木材及纖維布類之物質……。」（本院前審卷129頁及136頁反面），又被告以原處分一通知原告清除系爭廢棄物未果，乃於95年3月23日自行委託有而順營造有限公司及義力營造有限公司施工清運，經開挖系爭土地A、B、C、D區塊土地，確有大量上開廢棄物(訴願卷131-137頁照片)。又依上開農林航空測量所拍攝之空照圖所示，85年4月15日、85年6月5日及86年6月23日時，系爭土地之地表之植被係屬正常，覆蓋林木濃鬱，於86年9月23日，原本林木濃鬱之地表植被均遭大面積剷除破壞，87年4月12日，系爭土地之地表經開挖出一處兩側有斜坡之大坑洞，可供作掩埋大量廢棄物之用，其鄰近區域亦散佈小範圍被傾倒垃圾及焚化廢棄物之狀況，於87年5月7日、88年10月20日及89年4月19日，地表植被又逐漸恢復至如同85年6月5日至86年6月23日之地表植被林木濃鬱之狀態。該空照圖亦經本院99年度訴更一字第3號事件送請農林航空測量所判讀，經該所以99年10月19日農測調字第0999250070號函覆判釋結果（本院該事件卷309-324頁）：
1.依據「表二」（即被告請求判釋事項表，本院前審卷607頁）之「判釋事項編號㈠」之判釋結果，明確釋示：85年6月5日拍攝之航空照片（底片號碼：85P028-050）上之「紅色線條圈圍處大部分為植被所覆蓋」（同卷617-1頁）等語，可見系爭Ｕ型堤防內側地區之地表於85年間確實呈現植被濃鬱之未經破壞之情形。2.另「表二」之「判釋事項編號㈣、㈤、㈥」之判釋結果亦明確判釋：「D區域確為一地表凹坑」、「E區域有多處遭不明物體堆積之情事」、「F區域有因焚燒不明物體所產生之煙霧」等情。3.雖「表二」之「判釋事項編號㈢」之判釋結果表示：86年9月23日拍攝之航空照片（底片號碼：86P056-179）上之「無法判釋A、B、C三區域是否遭到傾倒或掩埋不明物品」等語；另「表二」之「判釋事項編號㈣」之判釋結果表示：87年4月12日拍攝之航空照片（底片號碼：87R027-102）上之「D區域為一地表凹坑，無法判釋其是否係人為開挖；亦無法判釋有無遭傾倒廢棄物或垃圾」等語。惟「表二」之「判釋事項編號㈡」之判釋結果已明確判釋：「A、B、C三區域大部分已無植被覆蓋，部分地表有堆積之情形」、「A區域確實有凹坑存在」、「區域內雙白線為路之痕跡」等語所示，經對照上開關於「表二」之「判釋事項編號㈠」之判釋結果，可知於85年間地表猶屬植被濃鬱之Ｕ型堤防內側地區，卻於86年間發生A、B、C三區域已無1年前應有之植被濃鬱之樣貌，且其樣貌變化並不平均，集中在特定區域及位置，該地區內有車輛進出之跡象，並挖有凹坑，及焚燒不明物體所產生之煙霧，該地貌之變化，顯非自然災害而係人為因素所致。另本件被告事後在系爭土地進行整地工程時，發現該地上有大量之廢棄物掩埋，此部分經比對87年4月12日之空照圖顯示，現場之大型凹坑尚稱平整光滑，並無明顯堆置廢棄物情形。可認明Ｕ型堤防內側地區至遲係於86年9月間開始，遭不法人士駕駛車輛進入，從事破壞原先林木覆蓋之地表植被，進而挖掘凹坑及掩埋系爭廢棄物等行為。
原告稱依系爭土地歷年空照圖、河川圖籍及原處分一附圖所
示「掩埋廢棄物地籍套繪示意圖」，系爭廢棄物極有可能在區段徵收完成後進行整地作業時，遭人所掩埋棄置，又被告於89、90年間將系爭土地完成區段徵收後，於該土地進行整地進行街廓建置工作，得盈公司以91年11月20日函向被告地政局表示該公共工程於進行「街廓內」之整地工程時，始於道路附近發現地下埋有不明之掩埋物，另系爭土地早在91年11月前，已陸續進行基地地質鑽探、整地、街廓建置等工作，其上植被、房舍均遭大面積開挖挖除，如系爭土地有於86、87年遭掩埋廢棄物，則應在地質鑽探或整地時，即可立即發現，又本件臺中縣擴大大里「○○○區○區段徵收內垃圾清除工程-統包工程之施工期限為95年4月2日至95年9月8日，由本院卷附「透視圖或平面位置圖」，藍色部分為「既有房舍」、綠色部分為「空地」，均非垃圾清除工程範圍，再從95年5月11日空照圖可知，原處分一附圖所示C、D區位螢光筆標示之區域，均早已蓋好房舍，絕非垃圾清除工程範圍，原處分一附圖所示廢棄物分佈範圍，有部分在被告於95年間進行垃圾清除工程時，早已完成興建建物，而不屬工程範圍等云。然按系爭土地於81年10月12日已全部呈現陸地，不再屬於河川地之行水區，且於83年5月30日堤防興建完成，堤防上有道路及開放車輛通行土地，人車可至，85年4月15日至86年6月23日，該土地之地表之植被係屬正常，植被濃鬱，於86年9月23日，地表植被始遭大面積剷除破壞，於87年4月12日，又經開挖出一處兩側有斜坡之大坑洞，供作掩埋大量廢棄物之用，其鄰近區域亦散佈小範圍被傾倒垃圾及焚化廢棄物之狀況，於87年5月7日至89年4月19日，地表植被又逐漸恢復85年間地表植被濃鬱之狀態，有如上述，系爭土地於89年10月13日經被告公告徵收後，被告委由得盈公司及亞新公司進行地質鑽探及從事街廓整地工程，因土地經行政機關徵收後，委由工程單位施行工程，已有相關工程人員進出工地，衡情有心人士於此情形，不致公然在系爭土地以車輛及機具大規模傾倒及掩埋系爭廢棄物，否則易經他人發現及舉發，又得盈公司及亞新公司於系爭土地從事地質鑽探，僅為選擇特定地點鑽探土地，並未涉及全面開挖土地(本院卷689-710頁被告104年6月25日府授地區一字第1040137690號函及地質調查工作報告書)，得盈公司於系爭土地從事街廓整地工程，91年間方發現系爭土地有地下掩埋物，於91年11月20日以91得里字第0196號函請被告處理，被告方知悉系爭土地之地下有掩埋系爭廢棄物之情形，並未有何違反事理之處，足認系爭土地係於86年及87年間，經他人掩埋大量系爭廢棄物之用，原告上開主張，亦非可取。至原告於本件言詞辯論期日方提出95年5月11日空照圖，並於原處分一附圖所示C、D區位以螢光筆標示之區域(同卷800-801頁)，該區域固有建物存在○○○區○○○○段12-2及10-5地號2筆土地之部分土地，該2筆土地其他部分亦未有建物存在，縱使被告於95年4月2日至95年9月8日期間清除系爭土地下之掩埋系爭廢棄物，並未及於上開C、D區之螢光筆標示區域，致該區仍得興建建物，惟該部分如無系爭廢棄物不須清除或未清除，係被告以原處分二通知原告應負擔實際清除費用，計算金額是否正確之問題，對於原告於該2筆土地上應負之清除系爭廢棄物責任，不生影響，亦難以此情而認原處分一該部分有違誤之處。
原告又謂依學者李建良對於本件撰文之「狀態責任」概念的
辨正與運用：《台中大里區段徵收土地掩埋物清理案之一》-最高行政法院102年度判字第370號判決、本院99年度訴字第268號判決重點評析（同卷366-374頁），經重構本件污染事件的責任歸屬與義務體系，指出被告應係本件之「狀態責任人」，並應負起最終的清除責任乙節。按原告王免、廖誼隆、廖誼晉、廖玉玲、廖玉惠、廖德鹿、廖德藍、廖德榮、林淑珠、林國楨、張陳寶玉、張齡文、張峯銘、張斐珺、張瓊文及張嘉仁等16人(下稱原告王免等16人，另原告林清標及吳林阿惠應免除清除系爭廢棄物之責任，如下所述)或其被繼承人為附表所示土地之所有權人，雖無事證可資證明原告王免等16人或其被繼承人本身，或其容許他人將系爭廢棄物傾倒於系爭土地上，但土地所有權人對於土地本有管理使用收益之權能，自應善盡其維護及注意土地依目的管制使用之義務，而非僅止於普通人應盡之注意義務，如有他人將廢棄物傾倒於土地，而不知係何人所為，致無從向實際行為人要求負清除責任，然土地所有權人違反其注意義務，係屬有重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地，依廢清法第71條第1項之規定，仍應負清除廢棄物之責任，此為土地所有權人之狀態責任。又按最高行政法院95年度判字第941號判決意旨：「『不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理……。』現行廢棄物清理法第71條第1項（與修正前之廢棄物清理法第34條同）定有明文。又該條之所以課土地之所有人、管理人或使用人『因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地』者，亦應負清除處理之責任，乃係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標，此觀該條立法意旨自明。蓋因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為目標，而土地所有人、管理人、使用人既享有可使用土地之利益，即應負擔較一般為重之社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任。故縱系爭之事業廢棄物並非土地所有人所堆置，所發生之環境污染亦非土地所有人所造成，然課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，要屬維護土地環境不可避免之手段。……準此，廢棄物清理法第71條第1項規定之義務人，計有事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，據此，有清除、處理廢棄物者，不以產生廢棄物之事業為限。土地所有人、管理人或使用人，倘有容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地者，亦均有清除、處理廢棄物之義務。上訴人主張依廢棄物清理法第71條規定，主管機關得命限期清除處理之『土地所有人、管理人或使用人』，必須渠『容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地』者，且以產生廢棄物之事業為限，始得為之云云，顯係自以其有利而為解釋，但與法條文義及立法意旨不符，自非足採。」亦持此法律見解。再者，被告固為廢清法第4條所規定之主管機關，負有維護土地不受污染以維護國人良好生活環境之責任，如有發現違反廢清法義務之違章行為人，自應行使其職權，予以制止取締並命行為人負清除廢棄物之責任，惟被告改制前原臺中縣政府，依其環保局編制表，員額為94人，依此人力及功能，事實上並無法全面全時監控其轄區內，面積廣達2千4百多平方公里內所有土地，土地所有權人尚不得以被告有此權責，即得免除對於土地應盡其維護及注意土地依目的管制使用之義務。本件被告未能及時發現將系爭廢棄物傾倒於系爭土地上之行為人，縱有行政上監控未盡周全，亦不能免除原告王免等16人或其被繼承人之因重大過失致廢棄物遭非法棄置於系爭土地之責任，又原處分一係以原告王免等16人或其被繼承人仍為於系爭土地所有人期間，而非於系爭土地於89年10月13日公告徵收後，同年11月間發放徵收補償費完竣後，所應承擔之狀態責任。學者李建良認被告對於本件系爭廢棄物非法棄置於系爭土地，應無全然不知之理，實難辭其應排除其危害之行政責任，依其情節顯然有重大過失之情事之見解，尚非確論。又監察院之調查意見，亦認被告環保局未能依法積極查處轄內違法棄置事業廢棄物案件之污染行為人或責任業者，卻將清除責任責由土地管理人或所有人承擔，洵非允當等語(同卷363頁反面)，均不得拘束本院。至系爭土地是否有地價稅課徵資料，經本院函詢臺中市政府地方稅務局，該局於103年10月15日以中市稅屯分字第1033317316號函稱系爭土地均屬未課徵地價稅及田賦之土地，無須填發地價稅繳款書，亦無繳納紀錄可資提供等語(同卷411頁)，然原告王免等16人或其被繼承人為附表所示土地之所有權人，有無繳納地價稅或其他土地稅賦，對於彼等知悉系爭土地之位置及行使管理土地之權能無涉，併此論敘。
原告廖德鹿稱其曾於82年2月15日出具「大里溪整治計畫工
程用地保留參加區段徵收權利先行提供土地同意書」，將同段29-1、10、11及29-2地號等4筆土地交付被告，無償提供臺灣省水利局興建工程使用（同卷308頁），被告為該等土地之使用、維護及管理單位，不應由其負擔責任，土地已因區段徵收而移轉登記所有權人為被告，依廢清法第11條第1款規定，被告始為該等土地之管理人，應就該等土地之廢棄物負清除責任等情。然依該同意書所示，臺灣省水利局所使用及維護者，僅限於大里溪整治「興建工程之使用及維護」部分，有其時間性，該興建工程係在82年間結束，則原告廖德鹿亦應於82年以後回復其維護土地環境衛生之責任。又第三河川局亦曾以94年8月18日水三產字第09450087170號函復略以：「有關大里市○○○段10-5、000000000000000000000000號土地於82年間出具『大里溪整治計畫工程用地保留參加區段徵收權利先行提供土地同意書』，其所提供之土地，係指該筆土地位於大里溪整治工程用地範圍部分之土地，該部分土地本局已於81年度辦理整治，現為行水區、堤防及水防道路用地，剩餘部分位於大里溪整治工程用地範圍外，其維護管理應由該土地所有權人自行負責。」（本院前審卷684頁）。且該同意書所稱「先行提供土地」，應係指當時所應適用之土地法（土地徵收條例係於89年2月2日施行）第231條所規定之「先行使用」，依該規定：「需用土地人應俟補償地價及其他補償費發給完竣後，方得進入被徵收土地內工作。但水利事業，因公共安全急需先行使用者，不在此限。」是所謂「先行使用」係指單純「進入工作」而言，並無移轉土地權利義務之效果，無法免除本件土地所有權人應負廢清法第71條第1項所規定清除處理廢棄物責任，原告廖德鹿上開主張，亦有誤解。
第查，原告林清標及吳林阿惠雖係同段10-5（原地號為10）
及11地號土地共有人，即其被繼承人林火炎於54年12月15日死亡，因逾期未辦理繼承登記，分別於73年1月4日及72年12月22日，由被告依土地法第73條之1規定執行代管並予以登記(本院卷139-140頁土地登記簿謄本)。按依64年7月24日修正之土地法第73條之1規定：「土地或建築改良物，自繼承開始之日起，逾1年未辦理繼承登記者，經該管市縣地政機關查明後，應即公告繼承人於3個月內聲請登記；逾期仍未聲請者，得由地政機關予以代管。前項代管期間為9年，逾期仍未聲請登記者，逕為國有登記。市、縣地政機關對於第1項代管之土地或建築改良物，得為使用、收益或管理上之必要處分。代管所得收益扣除代管費用及代繳各項稅款後，如有剩餘，應予提存。」內政部為執行土地法第73條之1規定，乃訂定未辦繼承登記土地處理要點，75年2月21日修正之該要點第8點第1項前段規定：「對於已執行代管之土地或建物，除本要點另有規定外，得比照公有土地房屋出租之規定，訂定不超過代管期限之租賃契約。」第9點規定：「代管之土地建物由代管機關出租或委託經營，而現使用人或現耕農戶係無權占有又不願優先承租或受託經營者，代管機關應促其遷讓。」又按89年1月26日修正之土地法第73條之1規定：「土地或建築改良物，自繼承開始之日起逾1年未辦理繼承登記者，經該管直轄市或縣市地政機關查明後，應即公告繼承人於3個月內聲請登記；逾期仍未聲請者，得由地政機關予以列冊管理。但有不可歸責於聲請人之事由，其期間應予扣除。」內政部89年5月2日（89）台內地字第0000000號函釋：「土地法第73條之1於89年1月26日修正公布施行後相關執行事宜及處理原則如下：㈠土地法第73條之1修正後，市縣地政機關所為之『列冊管理』僅係一般行政處理行為，並無實質代管權力，故市縣地政機關對於列冊管理之土地或建築改良物無需為使用、收益或管理上之必要處分。……㈢查土地法第73條之1修正公布後，其適用之對象與違反作為義務與修正公布前之規定相同，僅將管制手段，由實質『代管』權力改為手段較輕之『列冊管理行為』……。」再依最高行政法院92年度裁字第122號裁定意旨：「89年1月26日修正公布前土地法第73條之1第1項及第3項所明定。據此，市、縣地政機關依本條項規定所為之代管，屬法定代理行為性質，而代管機關對於代管之土地或建築改良物，既得為使用、收益或管理上之必要處分……」亦認市、縣地政機關依89年1月26日修正公布前土地法第73條之1第1項規定之代管行為，較修正後該項規定之列冊管理行為為高層次之管理行為，有對於其所代管之土地得為使用、收益或管理上必要處分之權限。是原告林清標及吳林阿惠等2人所有同段10-5（原地號為10）及11地號2筆土地持分，於其被繼承人林火炎死亡後，雖未辦理繼承登記，而仍取得該等土地所有權，但該等土地業經被告依上開規定登記代管，負責實質管理行為，系爭廢棄物非法於86及87年間棄置於該等土地，仍屬被告代管期間，難謂原告林清標及吳林阿惠等2人於此期間，有違反其注意維護土地環境之義務，而屬有重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之情形，是被告依廢清法第71條第1項之規定，以原處分一通知渠等2人應負清除系爭廢棄物之清除責任之部分，自有違誤。
原告林國楨主張其早於61年12月8日起，長年於臺北工作及
定居，未曾過問系爭土地，其被繼承人死亡後，87年8月3日系爭土地應有部分僅形式上繼承登記於其名下，無從實際管領該土地，自不得課予其注意系爭土地不被棄置廢棄物之義務，難謂有重大過失等語；另按最高行政法院102年度判字第370號判決發回意旨，以原告林國楨係於87年8月3日始繼承取得系爭土地，系爭土地係在86、87年間遭他人非法棄置廢棄物，棄置當時林國楨倘尚未取得或管理系爭土地，則能否課林國楨注意系爭土地不被棄置廢棄物之義務？能否謂渠等有重大過失？殊有商榷之餘地之部分。查系爭土地自86、87年間經被傾倒掩埋系爭廢棄物，於87年5月7日起至89年4月19日，地表植被逐漸恢復，原告林國楨之被繼承人生前及原告林國楨繼承系爭土地後，均應負注意維護系爭土地之義務，系爭廢棄物於86、87年間非法棄置於系爭土地，如於原告林國楨之被繼承人生前，該被繼承人應負清除責任，原告林國楨並未辦理限定或抛棄繼承，依民法第759條之規定，於其被繼承人死亡時取得系爭土地所有權，雖未及時辦理繼承登記，對於其已取得該土地所有權之效力不生影響，應繼承其被繼承人之權利義務，仍負清除責任。系爭廢棄物縱使於原告林國楨繼承後非法棄置於系爭土地，因系爭土地自83年5月30日堤防業經興建完成，堤防上設有道路，有車輛通行，人車可至系爭土地，原告林國楨雖長年於臺北工作及定居，並非遠居國外及有其他特別因素，致其不知有繼承事宜之情形，無礙其得知所繼承系爭土地所在及行使管理權，亦應負清除責任，被告以原告林國楨為附表所示系爭土地之所有人，以原處分一通知其負清除系爭廢棄物之責任，洵屬正當，原告林國楨上開所稱，難以據採。
原告張陳寶玉等6人主張其被繼承人張啟福於90年4月8日死
亡，於86、87年間，渠等並非系爭土地之所有權人，無從實際管領使用系爭土地，又本件系爭土地於86、87年間遭他人不法棄置廢棄物，則張啟福於90年4月8日死亡前，有關廢清法第71條第1項規定之責任尚未具體確定，自不得由原告張陳寶玉等6人概括繼承，而課予注意系爭土地不被棄置廢棄物之義務等云；又最高行政法院102年度判字第370號判決發回意旨，亦以原告張陳寶玉等6人之被繼承人張啟福雖於90年4月8日死亡，惟迄至土地被徵收前亦均未辦理繼承登記；該等土地係於徵收後之90年7月19日始由被繼承人直接移轉登記為張陳寶玉等6人所有，依民法第759條規定雖於被繼承人死亡時取得系爭土地，惟渠等既未曾辦理繼承登記，則系爭土地是否曾由渠等直接管理或使用，殊有疑問，能否課張陳寶玉等6人注意系爭土地不被棄置廢棄物之義務？惟查，原告張陳寶玉等6人之被繼承人張啟福係於90年4月8日死亡，系爭土地於86、87年間遭他人不法棄置廢棄物於系爭土地時，張啟福為土地所有權人，應負責維護系爭土地之狀態責任，乃其有重大過失責任，原告張陳寶玉等6人為其繼承人，並未辦理限定繼承或拋棄繼承，自應概括繼承張啟福之權利義務，而非渠等本身應負之清除義務，原處分一以渠等已繼承張啟福之清除系爭廢棄物之義務，通知負清除系爭廢棄物之責任，自屬有據，原告張陳寶玉等6人上開主張，委無可採。
八、綜上所述，原告王免等16人主張各節，均無可採，原處分一關於彼等部分(其中原告廖德鹿及廖德藍係繼承訴外人廖陳阿趾土地部分以外，原屬自己土地所有權之同段10-5、11地號2筆土地，每筆土地持分各1/48之部分)，並無違誤，訴願決定以渠等訴願逾期，而為不受理之決定之部分，雖有未合，結論並無不同，仍應予以維持，是本件原告王免等16人請求撤銷該部分原處分一及訴願決定，為無理由，應予駁回。另原處分一關於原告林清標及吳林阿惠等2人之部分，既有上開之違誤，訴願決定對該部分亦以渠等訴願逾期，而為不受理之決定，亦有未合，彼等請求撤銷該部分原處分一及訴願決定，為有理由，應由本院將該部分均予撤銷，以維法制。至本件兩造其餘主張及陳述，於判決結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項、第104條，民事訴訟法第79條、第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年9月9日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官王德麟
法官詹日賢法官許武峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國104年9月9日
書記官許巧慧