裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第1914號裁定
裁判日期：民國100年06月22日
裁判案由：全民健康保險
臺北高等行政法院裁定
99年度訴字第1914號原告 劉泓志 即祐民診所被告行政院衛生署代表人 邱文達 （署長）住同上訴訟代理人 劉慧心 被告全民健康保險爭議審議委員會代表人 吳憲明 （主任委員）訴訟代理人 郭垂文
林嘉慧 上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：
……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第
107條第1項第10款定有明文。
二、原告函詢被告行政院衛生署（下稱被告衛生署）有關被告全民健康保險爭議審議委員會（下稱被告爭審會）與行政院衛生署中央健康保險局（下稱健保局）均為被告衛生署所屬機關，是否符合規定乙事，經被告衛生署以99年9月7日衛署健保字第0990022332號函（下稱被告衛生署99年9月7日函）復略以，前開二機關之設立及職掌為全民健康保險法第5條及第6條所明定，又健保局本即為被告衛生署所設立之機關，本（99）年1月1日該局改制，主要係將其人事制度回歸為「行政機關」用人制度，並不影響其組織之屬性及全民健康保險法中所規範事務之運作等語。原告不服該函復，提起本件行政訴訟，其主張略以：
（一）全民健康保險攸關全民之福祉甚鉅，是被告爭審會之公平性極為重要，健保局於99年1月1日改制為被告衛生署所屬行政機關後，被告爭審會與健保局既同為被告衛生署所屬機關，被告爭審會斷不可能公平糾正。
（二）依據中央行政機關組織基準法第3條至第6條之規定，被告衛生署及健保局同為3級平行機關，而被告爭審會既為被告衛生署之下級機關，對於平行單位或上級機構之審核，斷不可能公正為之。又爭審會之地位為準訴願機關，應如訴願法第4條規定，由上級機關審核方為正確、合法，惟健保局改制後，若繼續由被告爭審會審核全民健康保險費用爭議案件，將使同級機關互審，違反訴願法第4條之規定，並違反憲法所保障之訴願權。是健保局改制後，被告爭審會目前之地位違法違憲，因此需確認其為違法機構，將其改制為行政院轄下機關，或2級獨立機關，方屬合法合憲。
（三）查97年、98年及99年補付費用之比例，即被告爭審會認為健保局核扣無理，必須補付之費用，於門診部分，竟從97年之13億（每季約3億），下降成98年之10億（每季2.5億），99年第一季甚至僅剩878元；住院部分，則由97年之12億（每季3億），下降成98年之4.8億（每季1.2億），99年第1季甚至為0元。是同級機關互審之不公正至為顯然。
（四）原告並聲明：
1、確認原告與中央健康保險局關係，及原告與全民健康保險爭議審議委員會關係，及全民健康保險爭議審議委員會與中央健康保險局間的法律關係，是否合法，或違憲違法。
2、確認全民健康保險爭議審議委員會與原告公法上法律關係是否存在（是否合法/合憲）
3、確認衛生署設立全民健康保險爭議審議委員會，審核健保費用案件，於改制後未做調整，是否違法違憲、公法上法律關係是否不存在。
4、訴訟費用由被告負擔。
三、經查：
（一）按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。應提起撤銷訴訟、課予義務訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」行政訴訟法第6條定有明文。故行政訴訟法第6條所規定之確認訴訟，主要包括「處分無效確認訴訟」、「公法上法律關係存否（成立或不成立）確認訴訟」，以及「確認已執行而無回復原狀可能或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟」三種。
（二）本件依原告聲明以觀，係就公法上之法律關係存否，請求確認，而公法上法律關係存否之確認訴訟，應具備「確認對象須為公法上法律關係之存否」、「須有確認利益」、「須遵守確認訴訟之補充性」等特別訴訟要件，公法上法律關係存否確認訴訟之對象，原則上限於「公法上法律關係」，所稱「公法上法律關係」，不及於私法關係，亦不包括憲法上法律關係，而係指具體生活事實之存在，因公法法規之規範效果，於二以上權利義務主體間，或於人與物所生之權利義務關係。行政法律關係之發生，有直接基於法規者，有因行政處分、行政契約等法律行為或事實行為而發生者，惟無論法規、行政行為等法律行為或事實行為，均僅為法律關係發生之原因，並非法律關係本身，除別有規定外，原則不得作為確認訴訟之確認對象。至於抽象之法律問題或法律情勢、純粹學術性問題、法規命令有效與否、事實狀態之存否等，並非具體特定之法律關係，自不能為確認之對象。
（三）按「本保險主管機關為中央衛生主管機關。」、「為審議本保險被保險人、投保單位及保險醫事服務機構對保險人核定之案件發生爭議事項，應設全民健康保險爭議審議委員會…、其組織規程……由主管機關擬訂，報請行政院核定後發布之。」、「本保險由主管機關設中央健康保險局為保險人，辦理保險業務。中央健康保險局之組織，以法律定之。」，全民健康保險法第3條、第5條及第6條定有明文，前開法律係經立法院三讀通過，並經總統公布之現行有效法律，被告衛生署依前開法律授權，訂定修正「全民健康保險爭議審議委員會組織規程」及制定修正「中央健康保險局組織條例」（於98年1月23日經總統修正公布，名稱修正為行政院衛生署中央健康保險局組織法，並經行政院98年11月10日發布定自99年1月1日施行），據以設立被告爭審會及健保局，各執行其法定職掌，無違法律保留原則。原告雖主張健保局改制後，與被告爭審會同為被告衛生署所屬機關，由同級單位互審顯有違法，及相關訴願管轄違憲違法等節，經核係屬法規是否有效及法律應如何解釋之問題，並非公法上之法律關係，自不得作為確認訴訟之確認標的，故已難認原告提起確認訴訟，合於該訴訟之特別訴訟要件。
（四）再查，健保局為執行其法定職權，就辦理健保醫療服務有關事項，與各醫事服務機構締結健保特約醫事服務機構合約，此項合約具有行政契約之性質，締約雙方如對契約內容發生爭議，屬於公法上爭訟事件，如因而發生爭議，經該醫事服務機構依全民健康保險法第5條第1項所定程序提請審議，對審議結果仍有不服，得依法提起行政爭訟等語，業經司法院釋字第533號解釋闡示甚明，本件原告於訴狀內雖請求確認原告與健保局及被告間法律關係是否合法及是否存在，惟原告並非以特定事件與被告發生具體法律關係而生爭議，係就規範健保局及被告之相關組織法、作用法是否合法合憲有所質疑，故並非因具體事件適用特定法規產生之公法上法律關係有所爭議，是以原告本件確認訴訟，顯不符確認訴訟應以公法上法律關係為標的之訴訟要件，從而原告之起訴，難認合法，應予駁回。
四、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國100年6月22日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官許瑞助
法官鍾啟煌法官劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年6月22日
書記官林苑珍