裁判字號：最高行政法院100年判字第2165號判決
裁判日期：民國100年12月15日
裁判案由：管線工程
最高行政法院判決
100年度判字第2165號上訴人台灣電力股份有限公司台中區營業處代表人 邱清泉 訴訟代理人 蔡瑞煙 律師被上訴人臺中市政府代表人 胡志強 訴訟代理人 林一哲 律師上列當事人間管線工程事件，上訴人對於中華民國99年6月22日臺中高等行政法院98年度訴字第400號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理由
一、緣上訴人於民國86及87年間，依行為時（86年3月31日公布實施）「臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法」（舊規定為「臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業暫行要點」，於86年3月11日廢止；下稱統一挖補作業辦法）規定，委由被上訴人代為辦理臺中市○○○街等7項電力管線挖掘工程（下稱系爭工程），嗣被上訴人以工程結算完工面積超過原申請核准面積，依上開辦法第11條規定，分別以88年6月2日88府工養字第77249號、第77250號、第77254號、第77261號、第77268號、第77275號及第77279號等函（下稱被上訴人88年6月2日第77249號等7函）通知上訴人應補追繳代辦費用（下稱系爭代辦費用）合計新臺幣（下同）75,010,481元，惟上訴人未為繳納，經被上訴人以97年12月22日府建線字第0970308399號函（下稱被上訴人97年12月22日函）通知上訴人於97年12月31日前繳納，上訴人以97年12月29日Ｄ臺中字第09712064371號函（下稱上訴人97年12月29日函）復被上訴人請依97年11月12日協調會決議處理兩造間有關費用收取之爭議，嗣經被上訴人以98年1月13日府建線字第0980008327號函（下稱被上訴人98年1月13日函）復上訴人略以統一挖補作業辦法業依法公布，並要求上訴人繳交系爭代辦費用合計75,010,481元。上訴人不服，提起訴願及行政訴訟均遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：被上訴人因審計部臺中市審計室（下稱臺中市審計室）於88年間審核87年度基金預算，糾正及查處相關人員未依完工實作面積計價收費後，始溯及將系爭代辦費用逕行核定追繳75,010,481元，上訴人悉依被上訴人86年2月21日府工養字第016539號函（下稱被上訴人86年2月21日函）示及87年5月19日「87年度（下半年度）臺中市代辦管線統一挖補工程收取代辦工程費及管線挖補申報完工實作數量等事宜」之會議協議內容辦理，並未依工程實作數量結算，此係由被上訴人核定統一單價，依申請核准挖掘面積核計，上訴人已全數繳清。上訴人因信賴被上訴人不依工程實作數量結算之規定之行政作為，而繳交規費，被上訴人竟溯及核定追繳系爭代辦費用，有違被上訴人86年2月21日函及87年6月12日府工養字第82276號函（下稱被上訴人87年6月12日函）檢送之會議紀錄結論外，更違反信賴保護原則及行政自我約束原則。又被上訴人依統一挖補作業辦法收取系爭代辦費用，是否屬行政行為已非無疑；縱認屬行政行為，但為解免自身遭糾正之責任，而以未經上訴人核認之工程數量，逕行核定追繳系爭代辦費用，難謂無違行政法上禁止恣意原則及誠實信用原則。且被上訴人88年6月2日第77249號等7函文，除未載明理由及法令依據外，更未表明其為行政處分之意旨及救濟方法、期間、受理單位等教示內容，實具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第96條第1項第2款及第6款應屬無效。縱認行政程序法係自90年1月1日開始施行，但由前開函文內容觀之，實不足以判斷為行政處分，被上訴人違反依法行政及行政行為明確性原則，致剝奪人民憲法第16條所保障訴願及訴訟之權利，亦應認該處分無效；而被上訴人98年1月13日函，其性質屬第二次裁決，實質上為另一行政處分，自非不得為訴願或行政訴訟之標的；又系爭工程追加工程款，依行政訴訟法第131條第1項關於5年時效期間之規定，被上訴人至遲於88年3月26日或6月2日已可得行使，其請求權均因超過5年而消滅等語；並聲明求為判決將訴願決定及被上訴人98年1月13日函均撤銷。
三、被上訴人則略以：被上訴人98年1月13日函係再次重申被上訴人88年6月2日第77249號等7函意旨，內容僅係重申其於88年間所為之行政處分內容，並未就該處分之內容予以撤銷或變更，僅係觀念通知，並非行政處分，上訴人仍對該函提起訴願及行政訴訟顯於法不合；被上訴人係依統一挖補作業辦法第9條第3項第1款規定，要求上訴人繳交87年度之系爭代辦費用。該代辦費用之計算，與被上訴人86年2月21日函無涉，上訴人以該函做為拒絕付費之依據，自無可採。被上訴人於87年5月19日召開之會議結論，係要求⑴委辦單位應核實實作數量；⑵委辦單位應依適化管溝寬度申請挖掘管溝寬度設計，以使申請挖掘面積與實作面積相符；就該2點而言，均係出於以實作數量計價之目的，上訴人稱該會議結論係表示被上訴人同意依上訴人申請面積核算代辦管線工程費云云，殊無可採。又本件完工報告表，均經被上訴人監工及上訴人指派之檢驗員簽章確認，並經審計單位再三查核後完成，並無內容不實。被上訴人係依其所訂定之自治規則，請求上訴人給付，自屬於法有據，另上訴人據以主張信賴保護之被上訴人86年2月21日函，實係否准上訴人之請求，並未授與利益，而上訴人另主張之被上訴人87年6月12日函亦未同意上訴人得不依實作數量繳交工程費，自無違反信賴保護原則；再者，被上訴人歷年均有向上訴人催繳系爭代辦費用，故請求權時效自未消滅等語，資為抗辯。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠本件上訴人於86及87年間，向被上訴人申請系爭工程，經被上訴人以工程結算完工面積超過原申請核准面積為由，依統一挖補作業辦法第11條規定，以被上訴人88年6月2日第77249號等7函通知上訴人應補繳系爭代辦費用，核其性質屬被上訴人本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。至被上訴人98年1月13日函，乃係再次重申被上訴人88年6月2日第77249號等7函之意旨，並未就該處分之內容予以撤銷或變更，核其性質為觀念通知，充其量僅屬重覆處置，並非上訴人所稱之「第二次裁決」而為行政處分，雖其上載有行政救濟之教示，惟不因此而改變其性質為行政處分。又上訴人對被上訴人所作有關系爭代辦費之核定表示不服，始終未間斷，然被上訴人遲未將本案送請訴願管轄機關內政部審理，又被上訴人就88年6月2日第77249號等7函並未載明對該行政處分不服，得於處分達到之次日起30日內對之提起訴願之旨，復無送達證明足以證明上訴人收受該7件處分之確實日期為何，應認上訴人對上揭行政處分提起訴願，均未逾訴願不變期間。另訴願管轄機關內政部於受理後，已針對上揭行政處分所生之實體事件為審理及認定，可認上訴人提起本件撤銷訴訟，業經訴願程序。㈡本件系爭完工報告單之施作數量，經施工廠商計算填寫後，最終將作為其向被上訴人申請工程款之依據，應無作假浮報之理，是上開完工報告單之內容確屬真實，被上訴人依據該完工報告單核算本件代辦費用，尚非無據。㈢現行行政程序法係於88年2月3日公布，並自90年1月1日施行，被上訴人88年6月2日第77249號等7函，是於行政程序法施行前作成之行政處分，故無該法之適用。惟依司法院釋字第97號解釋，行政處分仍有行為時公文程式條例之適用。查被上訴人所作成上揭行政處分，其內文部分已記載發文日期、字號，並以主旨、說明欄詳載系爭工程之申挖地點、核准面積、結算完工面積、追加面積、應補之代辦費金額等事項，自無不明確情事，且公文內並有被上訴人機關首長蓋用職章，並無違反法定之公文程式，自屬行政處分。㈣被上訴人87年5月19日召開之「87年度（下半年度）臺中市代辦管線統一挖補工程收取代辦工程費及管溝挖補申報完工實作數量等事宜」，依其會議結論內容，並未同意上訴人以申請面積核計代辦工程費。至被上訴人86年2月21日函，旨在回覆有關上訴人建請被上訴人在辦理管線（路）統一挖補工程訂定合約時，應將各管線單位列為「丙方」，俾便廠商開立將「丙方」列為買受人之三聯式統一發票，其內文固有隱喻無須依工程實作數量結算之意，然該函文亦同時記載：「依據本府代辦管線工程統一挖補作業暫行要點規定，各項代辦經費將比照目前管溝路面修復費方式訂定規費標準向各管線單位收取……」等語，惟其收費所依據之「臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業暫行要點」第11點規定，代辦挖補費用應依完工實作面積數量計價，顯見上開函文內容矛盾，上訴人是否會因此產生信賴基礎，不無疑義。況上開要點於86年3月11日為統一挖補作業辦法所取代，上訴人於進行系爭工程申請時，上開要點業已失其效力，上訴人仍主張依該要點收費，亦顯屬無據。再系爭代辦費用應依完工實作面積數量計價，為本件行為時之統一挖補作業辦法第11條明定，縱被上訴人之上開會議紀錄及公函，有如上訴人所稱可按申請核准挖掘面積合計1次繳納而無須依工程實作數量結算之意，然此意旨顯與前揭被上訴人所制定之自治規章有違，且違法情節明顯、重大，自不足以形成行政自我拘束及信賴基礎。㈤另系爭代辦費之公法上請求權時效，已因被上訴人為實現該權利所作成之行政處分而中斷，且因該行政處分始終因未進行訴願程序而未確定，致時效無從重行起算，故本件代辦費之公法上請求權時效並未因時效完成而當然消滅。因將原決定及原處分均予維持等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：
(一)按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敍明或補充之。」行政訴訟法第125條第1、2、3項定有明文。次按行政機關就個別事件對外所為公法上之單方行為，除依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項之規定，行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬典型之行政處分外，因有無法效性，尚有所謂「觀念通知」、「重複處分」與「第二次裁決」等型態。所謂「觀念通知」係指行政機關對外所為公法上之單方行為，純屬單純之意思通知，對於當事人申請事項並無准駁之表示，亦不生法律上之任何效果，自不得為行政訴訟之標的（本院61年裁字第75號判例參照）。而「第二次裁決」是指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或經當事人異議，就原行政處分於未變更原有行政處分之事實及法律狀態，重新為實體上審查，另為裁決而言。縱第二次裁決未變更原行政處分之裁決結果，然若於裁決理由有變更或添加內容，實質上為另一行政處分，要非不得為行政訴訟之標的。
(二)查原判決認定被上訴人訂定統一挖補作業辦法，以公權力作用強制人民在臺中市○區道路埋設管線工程，除符合緊急性申挖案規定者外，應一律將開挖、回填、路面舖築等土木工程有施工項目交由被上訴人發包代辦，並繳納代辦費。雖上開代辦費並非因使用公有道路埋設管線之使用費，但與埋設管線應開挖、回填、路面舖築等土木工程有關，應歸於公物使用關係之範疇，其因此產生之爭議即屬公法事件；上訴人於86及87年間，向被上訴人申請系爭埋設電力管線挖掘工程，經被上訴人以工程結算完工面積超過原申請核准面積為由，依統一挖補作業辦法第11條規定，分別以被上訴人88年6月2日第77249號等7函通知上訴人應補繳代辦費用合計75,010,481元，核其性質係屬被上訴人本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，屬行政處分。至上訴人所爭執之被上訴人98年1月13日函，乃係再次重申前揭被上訴人88年6月2日第77249號等7函之意旨，未對本事件為實體處理，亦未就該處分之內容予以撤銷或變更，故被上訴人98年1月13日函，僅係重申行政處分意旨之觀念通知，充其量僅屬「重覆處置」，並非上訴人所稱之「第二次裁決」而為行政處分，並認被上訴人作成上揭88年6月2日第77249號等7函之行政處分時，上訴人隨即以函文表示不服之意，惟被上訴人並未依訴願法第11、14條規定移送訴願機關審理，其間被上訴人迭經函催，上訴人亦以公文回覆表示業已繳清之意，迄被上訴人以97年12月22日函通知上訴人有關其代辦87年度系爭工程，完工後依實作數量追加款共計75,010,481元，上訴人應於97年12月31日前繳納，如有異議請於文到7日內向被上訴人建設處管線科提出更正等語，另以被上訴人98年1月13日函記載「得依訴願法規定，於30日內繕具訴願書經由被告向訴願管轄機關提起訴願」等字樣，並經上訴人明確表示提起訴願後，被上訴人始將本案移送至訴願管轄機關內政部審理。又被上訴人就88年6月2日第77249號等7函並未載明對該行政處分不服，得於處分達到之次日起30日內對之提起訴願之旨，復無送達證明足以證明上訴人收受該7件處分之確實日期為何，應認上訴人對上揭行政處分提起訴願，均未逾訴願不變期間。另訴願管轄機關內政部於受理後，已針對上揭行政處分所生之實體事件為審理及認定，可認上訴人提起本件撤銷訴訟，業經訴願程序，故經就本案為實體審理後，認上訴人請求無理由而駁回其訴等語，固非無見。
(三)惟本件上訴人於原審98年12月24日準備程序時表示訴之聲明為「訴願決定及原處分撤銷」，並指明所主張原處分係指起訴狀證1（即被上訴人98年1月13日函）；復謂其原處分不服部分，係應以被上訴人97年12月22日函為本案之行政處分等語（參見原審卷第159、160、162頁）；嗣原審於99年6月15日言詞辯論時，上訴人謂其訴之聲明為「訴願決定及原處分均撤銷」，並未改變其前所述原處分所指內容，亦未聲明請求撤銷被上訴人88年6月2日第77249號第7函，原審審判長並未就上訴人所欲聲明撤銷之原處分究係何指予以闡明，並就本件所審理之行政處分包括被上訴人88年6月2日第77249號等7函之法律關係，使兩造為適當完全之辯論，即將之列為本件訟爭標的，於原判決審認上訴人訴請撤銷之行政處分，除被上訴人98年1月13日函非行政處分，上訴人訴請撤銷，顯屬無據外，並謂上訴人作成之被上訴人88年6月2日第77249號等7函，係被上訴人依行為時統一挖補作業辦法，按完工實作面積數量計算系爭代辦挖補費用，核其認事用法並無違誤，而認上訴人訴請撤銷前揭行政處分為無理由等語，顯有未經適當闡明而就上訴人未聲明不服事項而為裁判之違誤。且查原審如認被上訴人於原審聲明請求撤銷之被上訴人98年1月13日函並非行政處分，僅係觀念通知，而經適當闡明後，上訴人仍堅持請求撤銷該函文，亦應以上訴人對非行政處分訴請撤銷，而為其起訴不合法裁定駁回之諭知，卻為實體審理，其判決適用法規是否適當，亦有待商榷。
(四)又查本件被上訴人97年12月22日函文主旨為「有關本府代辦貴處87年度柳陽西街等7項電力管線挖掘工程，完工後依實做數量追加款共計75,010,481元，請於97年12月31日前繳納」，其說明略載「旨述案件係依據本府86年3月31日府秘法字第27655號令公布之統一挖補作業辦法第11條向貴公司計收，於88年6月2日起已多次行文貴公司繳納，亦曾多次召開協調會討論。如逾期仍未繳納，本府將依規移送強制執行。如有異議，請於文到7日內向本府建設處管線科提出更正」等語；復經上訴人提出97年12月29日D臺中字第09712064371號函（下稱上訴人97年12月29日函，參見原審卷第144、145頁）表示異議後，被上訴人以98年1月13日函文回復上訴人，並載明上訴人如不服，得依訴願法規定，於30日內繕具訴願書經由被上訴人向訴願管轄機關提起訴願等語。則原審固以被上訴人曾以88年6月2日第77249號等7函為本件行政處分，然因其間迭經上訴人一再爭執，被上訴人上揭函文亦自承其曾因此與上訴人多次召開協調會討論，且據上訴人97年12月29日函略載「被上訴人為解決本件追加款項情事，於97年11月12日召開協調會，會中有如下3點決議：㈠建設局原以『規費』方式收取費用，但事後遭審計部糾正後，才向台電公司以『實做數量』計收工程款。㈡改按『實做數量』計收費用，貴府應依據承攬統一發票開立及支出機關分攤表分送台電公司，作為進項憑證，俾憑申報扣抵營業稅。㈢協調會雙方意見陳報審計部，審計部如有異議時，另作訴諸法院裁處。貴府未依協調會決議事項辦理」等語，依上情可見上訴人與被上訴人間確有所謂協調會討論情事，惟該討論詳情為何，其內容及結果，是否有作成書面資料？該協調會之討論結果，是否涉及被上訴人就本件未變更原有行政處分之事實及法律狀態，而重新為實體上審查，另為第二次裁決之重要證據資料未明，亦有待調查，原判決未進一步究明，即遽認本件非屬第二次裁決，亦嫌速斷，核有判決不備理由之違誤；又本件如屬第二次裁決，原審審理之訴訟標的即有違誤，然因此部分事實尚有未明，乃有發回原審續予查明之必要。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由。經核本件上訴為有理由，應將原判決廢棄，發回原審法院。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國100年12月15日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官黃淑玲法官鄭小康法官林樹埔法官陳秀媖以上正本證明與原本無異中華民國100年12月16日
書記官邱彰德