裁判字號：最高行政法院101年裁字第2568號裁定
裁判日期：民國101年12月13日
裁判案由：管線工程
最高行政法院裁定
101年度裁字第2568號抗告人台灣電力股份有限公司台中區營業處代表人 林錫儀 訴訟代理人 蔡瑞煙 律師上列抗告人因與相對人臺中市政府間管線工程事件，對於中華民國101年5月16日臺中高等行政法院101年度訴更一字第4號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣抗告人於民國86及87年間，依行為時86年3月31日公布施行之「臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法」（下稱作業辦法【嗣於90年11月9日經臺中市政府（90）府行法字第158646號令修正發布為臺中市道路管線工程統一挖補作業自治條例，已於101年10月27日廢止失效】），委由相對人代為辦理臺中市○○○街等7項電力管線挖掘工程，嗣相對人以工程結算完工面積逾原申請核准面積，依作業辦法第11條規定，分別以88年6月2日88府工養字第77249號、第77250號、第77254號、第77261號、第77268號、第77275號及第77279號等函（下稱相對人88年6月2日等7函）通知抗告人應補追繳代辦費用計新臺幣（下同）75,010,481元（下稱系爭代辦費用），惟抗告人未繳納；嗣相對人以97年12月22日府建線字第0970308399號函（下稱相對人97年12月22日函）通知抗告人於97年12月31日前繳納，逾期未繳即移送強制執行等語，抗告人以97年12月29日Ｄ臺中字第09712064371號函復相對人略以：上揭電力管線挖掘工程款均依相對人86年2月21日府工養字第016539號函所示，依「規費」項目繳納相對人所通知之應繳費用，相對人雖於86年3月31日公布作業辦法，然並未函知或召集各管線單位及變更該作業辦法之收費辦法，仍沿規費方式計取，事隔2年餘，始於88年6月22日開會通知，改以「實作數量」辦理結算，逕溯自87年7月1日起，按實作實算計追加上揭款項；雖相對人為解決上揭爭議，於97年11月12日召開協調會並作成決議，惟並未依決議事項辦理，竟以相對人與抗告人協調不成立作為結論，並限期繳納，而未能提供相關進項憑證以供辦理繳款事宜，實屬強人所難等語。嗣相對人以98年1月13日府建線字第0980008327號函（下稱相對人98年1月13日函）函復抗告人略以：作業辦法係經相對人多次召開之公共管線協調會報協商後所訂定並依法公布等語，要求抗告人繳交87年度之系爭代辦費用。
抗告人不服，循序提起行政訴訟，經原審98年度訴字第400號判決駁回後，復提起上訴，經本院100年度判字第2165號判決廢棄上開判決並發回原審更為審理。嗣經原審以本件抗告人訴請撤銷之原處分係相對人97年12月22日函，而非相對人98年1月13日函；又相對人依作業辦法第11條計收系爭代辦費用，並以相對人88年6月2日等7函函知抗告人補繳系爭代辦費用，是上開7函核屬行政處分，嗣後雙方就系爭代辦費用之計算，雖分別於87年5月19日、96年1月10日及97年11月13日召開協調會議，然協調會議對於系爭代辦費用並未爭執，相對人亦未採行抗告人之主張或再行調查計算及審酌，而仍要求抗告人繳納該費用，是相對人97年12月22日函雖說明自88年6月2日起已多次行文予抗告人促請繳納，亦曾多次召開協調會討論等語，仍難認已對系爭代辦費用之事實及法律狀態，有重為實體上之審查，性質上非屬第二次裁決之另一新的行政處分，仍係催繳期限更動之觀念通知，故相對人97年12月22日函既非行政處分，抗告人訴請撤銷該函件及訴願決定，即難認合法，抗告人原以相對人98年1月13日函為行政處分，提起訴願，訴願決定以該函為行政處分，予以駁回，雖有未洽，惟其結論並無不同，仍應予維持，是抗告人提起本件撤銷訴訟，尚非合法當予駁回。另抗告人以相對人97年12月22日函為行政處分併請求判決相對人應返還抗告人已繳納之代辦費用部分，亦因該函非行政處分，且相對人據以向抗告人執行該款項之執行名義，係相對人88年6月2日等7函，從而，抗告人所提起之撤銷違法行政處分之訴為不合法，此部分之請求亦不合法，併駁回抗告人此部分之訴。
三、抗告意旨略謂：按抗告人訴請撤銷之相對人97年12月22日函，自該函之主旨及說明以觀，形式上除具備行政處分要件並加載救濟途徑之教示方法外，另由抗告人之主張及相對人對外表示之內容以觀，足認該函已就抗告人之主張重為實體考量、審查並有所准駁及變更繳納期限，應屬第二次裁決之另一新的行政處分，此有相對人98年12月28日府建線字第0980339285號函復法務部行政執行署之函文及相對人97年11月13日會議結論足參，是該函即得為獨立行政爭訟之對象，原審未詳查而逕認其屬變更催繳期限之觀念通知，率予駁回抗告人之訴，實屬違誤不當等語。
四、經查：
(一)按行政機關就個別事件對外所為公法上之單方行為，除依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項之規定，行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬典型之行政處分外，因有無法效性，尚有所謂「觀念通知」、「重複處分」與「第二次裁決」等型態。所謂「觀念通知」，係指行政機關就特定事實之認知為單純事實之敘述或理由說明，或對一定事項之觀念向特定人為通知表達而言，並非對當事人之請求有所准駁，並不具有發生法律效果之意思，當事人之權益不因此而生何法律上之效果，故不屬具有法效性之行政處分，自不得對之提起行政爭訟。又「第二次裁決」是指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或經當事人異議，就原行政處分於未變更原有行政處分之事實及法律狀態，對於重複提出之請求為重新之實體審查，並予裁決，其結果雖與第一次裁決相同，惟因發生公法上效果，故仍為一項新的行政處分，而得為行政爭訟之客體。而所謂「重複處分」者，乃指行政機關作成處分後，於答覆申請人時，再重申先前所為之確定處分，而未重為實質決定，其性質應僅屬觀念通知，而非行政處分，不得為行政爭訟之客體，為本院61年裁字第75號判例、62年裁字第41號判例、94年度裁字第2192號裁定、99年度裁字第2705號裁定意旨所明釋。次按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟法第2條定有明文。復按「市○道路屬於公有土地，甲公司使用該道路埋設管線，與公眾依一般方式使用該市○道路○○○道路通行）之情形不同，而應屬『特許使用』，惟公物使用關係之性質，縱有收取費用之情事，亦非必然屬私經濟關係；凡地方政府機關核准公營事業使用公有土地，其核准行為究係基於公權力作用所為之行政行為，抑係本於雙方意思合致所為之私經濟行為，應視個案內容及所依據之法令而定。」為本院91年7月份庭長法官聯席會議(一)決議所明釋。
(二)原裁定以相對人為加○市區道路○○○○○道路挖掘次數與面積，提昇道路工程與管線工程品質，及統一路面修復標準，乃訂定「臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業暫行要點」（下稱作業暫行要點），嗣於86年3月31日公布施行作業辦法，核其性質，係相對人基於加○市區道路管理效率管理及統一路面修復標準之目的，施以公權力介入，強制各機關團體、各事業單位在臺中市○區道路，如有埋設管線工程之必要，除符合緊急性申挖案規定者外，應一律將開挖、回填、路面舖築等土木工程有施工項目交由相對人發包代辦，並依其標準繳納代辦費，該代辦費雖非因使用公有道路埋設管線之規費，然仍屬公物使用關係之範疇，而抗告人對於埋設管線應開挖、回填、路面舖築等土木工程費用，其並無決定權，悉由相對人依該作業辦法之規定處理，顯非相對人基於私經濟性質之國庫行政，而係本於行政主體之公權力所為之決定，應屬公法性質，兩造間因此所產生之爭議，自屬公法事件，核無不合。是本件抗告人，向相對人申請系爭埋設電力管線挖掘工程，使用相對人所管理之公用道路埋設管線，經相對人依該作業辦法及實作面積數額，以相對人88年6月2日等7函通知抗告人應補繳系爭代辦費用，其性質係屬相對人本於行政主體之高權，就該具體事件所為對抗告人直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分之性質而為公法事件，合先敍明。
(三)次查抗告人於本件所爭執者乃請求撤銷相對人97年12月22日函，此據抗告人迭次陳明在卷，且經原審審判長為闡明後，抗告人仍主張其所謂原處分係相對人97年12月22日函等語，是原審以抗告人此主張為本件裁判之基礎，自無不合。然兩造對於相對人97年12月22日函之性質究係抗告人主張之第二次裁決抑或相對人所稱之觀念通知有所爭執，此亦攸關抗告人起訴要件是否合法，是相對人97年12月22日函之性質是否為行政處分性質，即本案之爭點所在。沿前(二)所述，相對人88年6月2日等7函性質係相對人所為對抗告人通知補繳系爭代辦費用而對抗告人發生直接發生法律效果之單方行為而屬行政處分性質。原裁定敍明相對人為88年6月2日等7函之處分後，抗告人隨即以88年7月13日及同年12月23日函致相對人表示系爭代辦費用採規費方式繳款，業已繳清及相對人計價不合理等，而有表示不服之意，復再多次對於相對人之各次催討系爭代辦費用之函件，予以回函表示其對於應否繳納系爭代辦費用有所爭執，相對人之各次催討系爭代辦費用之函文，其內容均為向抗告人催討，並未對於系爭代辦費用之事實及法律狀態，重新為實體上之審查，性質上均屬觀念通知，難謂為一新的行政處分。又兩造對於系爭代辦費之計算，於87年5月19日、96年1月10日及97年11月13日有開立協調會議。另兩造於97年11月13日開立協調會議後，相對人以97年12月22日函通知抗告人於97年12月31日前繳納，如逾期仍未繳納，相對人將依規移送強制執行，其說明欄載明該案係依據相對人86年3月31日公布施行之作業辦法第11條向抗告人計收，於88年6月2日起已有多次行文抗告人繳納，亦曾多次召開協調會討論等語，則按相對人88年6月2日等7函為系爭代辦費用之行政處分，是在此前之85年5月19日協調會議，對此一事實之認定不生影響；另依兩造之96年1月10日協調會議紀錄可知，兩造對於系爭代辦費用之金額，並未有爭執，或再行討論核算，僅對於94年度留抵金額，相對人將精確計算，及相對人研議抗告人所要求對系爭代辦費用應開立三聯式統一發票及製作分攤表，以供抗告人扣抵5%加值稅等事項，足認相對人並未因該次協調會之召開，而對於系爭代辦費用計算之行政處分有再重新審酌之情形，至該次決議有關相對人應依據承攬商統一發票開立及支出機關分攤表分送抗告人收取系爭代辦費用之會計事項之配合行為，並非行政處分之要素；復依相對人所提之97年11月13日召開協調會議紀錄所示，抗告人仍重行爭執其申請統一挖補第1-3期工程費，相對人向以「規費」收取，相對人僅選取87年度柳陽西街等7項電力管線挖掘完工工程，辦理結算並追加代辦費，未符合公平原則，若要真正解決爭議，應以第1-3期統一挖補全部案件，重新辦理結算，多退少補，而結論為「87年度柳陽西街等7項電力管線挖掘工程之完工追加款：㈠有關抗告人所提88年6月22日之會議通知及90年8月28日相對人90府養字第119667號開會通知單，相對人檔案資料均未見抗告人所稱統一挖補第1-3期工程費以『規費』向管線單位收取代辦費，不逐件辦理結算等紀錄。㈡依照臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法第18條：『本辦法自發布日施行』，有關人並未因該次協調會之召開，而有對於系爭工程代辦費計算爭議之7項電力工程均為發布日之後申挖案件，相對人立場仍應依規定辦理。㈢本案相對人與抗告人協調不成立，相對人將依訴訟或行政程序辦理後續作業。」等語，是依上可知，抗告人之主張，相對人均未採行及再行調查計算，仍依作業辦法之規定及原計算之系爭代辦費用75,010,481元，而要求抗告人繳納，是相對人以97年12月22日函通知抗告人於97年12月31日前繳納，如逾期仍未繳納，相對人將依規定移送強制執行，雖有說明自88年6月2日起已有多次行文抗告人繳納，亦曾多次召開協調會討論等語，仍難認已對系爭代辦費用之事實及法律狀態，有重新為實體上之審查，性質上非屬第二次裁決之另一新的行政處分。另相對人98年1月13日函意旨亦同97年12月22日函，至相對人98年1月13日函雖有添加如有不服，得依訴願法規定，於30日內繕具訴願書等教示規定（添加教示規定），仍不影響其重複處分之性質，而非為另一新的行政處分等語，並無不合。
(四)是原裁定業已說明其何以認定相對人97年12月22日函非行政處分之證據及理由，核無違誤，抗告意旨猶執前詞謂相對人97年12月22日函為屬第二次裁決之另一新的行政處分云云，核係主觀誤解，難認可採。又相對人97年12月22日函究是否屬第二次裁決之另一新行政處分，自應以該函文之性質予以探究，至抗告人所舉相對人97年11月13日會議結論，無從認定相對人97年12月22日函為行政處分之依據，原審已詳為敍明抗告人此項主張不足採之理由，並無不合；另抗告人所稱相對人98年12月28日府建線字第0980339285號函復法務部行政執行署之函文，係相對人回復法務部行政執行署關於移送抗告人行政執行案應補正事項之公文，其上載明係以相對人88年6月2日等7函為原始對本案應繳費用作成之公文書；97年12月22日函係對本案應繳費用訂定最後期限，令義務人應依限繳納之公文書等語。可知相對人於此函文仍係主張以相對人88年6月2日等7函為本件應繳費用之公文書，至相對人以97年12月22日函僅係表明系爭代辦費用請抗告人於97年12月31日前繳納，逾期仍未繳納將移送強制執行之旨，衡諸其內容與相對人88年6月2日等7函，仍本於同一法律及事實狀況，且亦無重新為實體上之審查，或增加新的規制效果，應認僅屬單純事實之敘述、理由說明及為請求給付而表達催繳期限之觀念通知，並不生新的行政處分拘束力，亦難執此認相對人97年12月22日函文為另一新的行政處分之主張為可採。從而，原審認抗告人請求撤銷相對人97年12月22日函及訴願決定，難認合法，抗告人原以相對人98年1月13日函為行政處分，提起訴願，訴願決定以該函為行政處分，予以駁回，雖有未洽，惟其結論並無不同，仍應予以維持；另抗告人以相對人97年12月22日函為行政處分，提起本件撤銷訴訟併依行政訴訟法第196條第1項之規定，請求相對人應返還抗告人已繳納之系爭代辦費用部分，亦因相對人97年12月22日函非行政處分，且相對人據以向抗告人執行該款項之執行名義，係相對人88年6月2日等7函件，而非相對人97年12月22日函，抗告人所提起之撤銷違法行政處分之訴為不合法，其此部分之請求亦為不合法，併予駁回之結論，並無違誤。抗告意旨仍執與起訴意旨雷同且經原審不採之陳詞及歧異見解據以爭執，然業經原審就相關事證詳為審酌及論斷，並就抗告人主張不足採之理由指駁明確在案，其抗告難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國101年12月13日
最高行政法院第三庭
審判長法官藍獻林
法官劉介中法官林文舟法官林玫君法官陳秀媖以上正本證明與原本無異中華民國101年12月13日
書記官賀瑞鸞