裁判字號：高雄高等行政法院91年訴字第234號判決
裁判日期：民國91年07月30日
裁判案由：有關核發證明事務
高雄高等行政法院判決九十一年度訴字第二三四號
原告運泰股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人丙○○被告高雄縣政府代表人乙○○○○訴訟代理人 范仲良 律師
丁○○戊○○右當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十一年一月三十一日環署訴字第Z000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告於民國（下同）八十七年九月十日取得被告核發之第一類乙級廢棄物處理場設置許可證，該許可證有效期限至八十八年九月十日到期。惟在上該設置許可工程施工期間，原告因第一類甲級有害事業廢棄物處理場涉及非法傾倒有害事業廢棄物，原告實際負責人丙○○遭高雄地方法院檢察官收押偵辦，另因原告第一類乙級廢棄物處理場設置工程施工期間，遭村民抗爭圍堵，故無法於上開設置許可證有效期限一年內設置完竣，原告乃於八十八年六月八日在該設置許可證法定展延申請有效期限內，向被告所屬環境保護局提出該設置許可證有效日期展延申請。上開機關自受理原告前揭展延申請案後，於八十八年九月、十月間，派員勘查原告之辦公處所，認原告已無實際營運跡象，且原告實際負責人已遭收押起訴，其第一類乙級廢棄物處理場之設置許可證已無實際存在意義，遂以八十九年三月四日八九府環四字第ＷＢ０００九０二號函註銷原告之第一類乙級廢棄物處理場設置許可證，原告不服提起訴願，經台灣省政府八十九年八月二十四日八九府訴一字第一二七二九二號函訴願決定駁回確定在案。原告仍認原申請之第一類乙級廢棄物處理場設置許可證展延事件，被告未審核許可，有應作為而不作為之違法，提起訴願，經遭駁回，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應依法核定原告之第一類乙級廢棄物處理場設置許可證展延有效期限。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造爭點：
一、原告主張：
（一）本件被告自八十八年六月八日依法受理原告第一類乙級廢棄物處理場設置許可證有效期限展延申請案後，非但未於原核發設置許可證有效期限即八十九年九月十日到期前，依公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第十二條第二項規定審查核定該展延事項，且未擇定審查日期、地點並通知原告屆期到場說明，甚且更未踐行其駁回展延聲請之理由及責令原告應限期補正再續予審查之告知義務。迨至原告發函詢問上開設置許可證展延事項，被告方於九十年十月八日召開原運泰股份有限公司申請第一類乙級廢棄物處理場設置許可證協調會，並作出口頭結論謂：被告八十九年三月四日八九府環四字ＷＢ０００九０二號函註銷原告第一類乙級廢棄物處理場設置許可證乙案，業經台灣省政府八十九年八月二十四日八九府訴一字第一二七二九二號函訴願決定書訴願駁回，是上開設置許可證之合法情形已屬消失，因此無必要再繼予審查核定原告之第一類乙級廢棄物處理場設置許可證展延申請有效期限之必要云云。惟查，行政院環境保護署（下稱環保署）訴願決定理由書中有載明：「本案高雄縣政府對訴願人公司所提展延申請案，雖未予函復准駁，然依公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第十二條規定，公民營廢棄物清除處理機構應於有效期限屆滿前三至五個月間得申請展延，每次展延不得逾五年，逾期應重行申請許可。訴願人雖於原許可證有效期限（八十八年九月十日）內提出展延申請，主管機關未予准駁時，原許可證仍屬有效‧‧‧」。準此，原告於系爭設置許可證有效期限內，依法提出展延申請案，業已經環保署明確認定系爭設置許可證之法律效力，至今仍有效持續中，且系爭設置許可證之法律效果，只不過供原告作為對外證明廢棄物處理場址之設置，係經被告許可之證明文件而已，此觀諸附卷之八七廢設字第００六號廢棄物處理場設置許可證正本之註記自明，並非主管機關審查展延申請事項是否合法之具體事證。又系爭設置許可證，其有效期限自發證日起一年，即至八十八年九月十日到期而失去法律證明效力，此為眾所週知之事實，然被告竟於八十九年三月四日再以八九府環四字第ＷＢ０００九０二號函公告註銷已失去其法律證明效力之八七廢設字第００六號廢棄物處理場設置許可證，顯屬多此一舉，明確未具備任何法律效力。是原告第一類乙級廢棄物處理場設置許可事項之法律效果，仍有效持續中，不容置疑。綜上所述，被告以上開設置許可證之合法情形已屬消失為由，不予審查核定原告該設置許可證有效期限之展延申請，顯然違反前揭管理辦法第十二條規定，而有應作為而不作為之違法。
（二）次查，被告主張其於審查公司申請展延時，實地勘查得知原告並無員工，已無實際營運，足證已終止廢棄物清除處理業務，乃公告註銷原告第一類乙級廢棄物處理場設置許可證云云。按「事業機構不遵行依本法所為停工或停業處分者，當地主管機關得報中央主管機關轉請目的事業主管機關，予以歇業處分。公、民營廢棄物清除、處理機構，有前項情形者，當地主管機關得報請中央主管機關予以歇業處分」；「處理機構應取得主管機關核發之廢棄物處理場操作許可證後，始得經營廢棄物處理業務。」；「清除、處理機構申請各項廢棄物清除、處理業務應分別具備下列條件：．．．三、第一類廢棄物處理業務．．．
（二）乙級：得經營一般廢棄物及一般事業廢棄物處理業務；其應具備條件如下：１‧實收資本額新台幣一千五百萬元以上。２‧置專任之乙級以上處理技術員二人，其中甲級處理技術員至少一人。」分別為廢棄物清理法第二十六條暨公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第三條第二項暨第五條第一項第三款第二目所明定，且主管機關審查處理場設置許可申請，係採書面審，而非實質審，此有被告受理原告申請第一類乙級廢棄物處理場設置許可證審查會議紀錄附卷可稽。據上，廢棄物清理法僅授權主管機關得對廢棄物清除處理機構令其停工或停業之處分，並未授權主管機關得逕行判定廢棄物清除處理機構是否已終止業務，更不得未經處分告知之程序，即逕行公告註銷許可證。故被告擅自認定原告已終止廢棄物清除處理業務，而未依法予以告發及敘明處分之理由及適用法規依據，並限期責令原告說明有無終止處理業務之原因，即遽以原告未向主管機關繳銷許可證為由，依上開管理輔導辦法第二十九條規定公告註銷原告第一類乙級廢棄物處理場設置許可證，顯然已逾越法律授權，而有濫權處分之違法。且依前揭管理輔導辦法第三條第二項規定，未取得操作許可證前不得受託處理廢棄物，原告亦未具備可執行業務之條件，是原告在未取得操件許可證前，依法不得從事經營廢棄物清除處理業務，則原告何來有終止廢棄物清除處理業務之處！另觀諸原告所提展延之理由，即因台塑汞污泥事件及施工期間民眾抗爭問題未解決，設置許可案無法於規定期限一年內設置完成，故依上開管理辦法第十二條之規定提出本案之展延，俾便有充分之時間再與地方民眾協調，順利完成本案之設置。由此展延之理由以觀，足明原告並無終止廢棄物清除處理業務之情事，至為明確，足證被告認定原告已終止廢棄物清除處理業務，明確違反經驗法則及論理法則。實則，原告之第一類乙級廢棄物處理場址係核准位於○○鄉○○○段二五─七等四筆土地上，此有高雄縣政府核發之八七廢設字第００六號廢棄物處理場設置許可證附卷可稽。故被告以高雄縣○○鄉○○○街○○號為原告廢棄物處理機構所在地，洵屬違誤。又原告之第一類乙級廢棄物處理場之設置許可工程，係委託台中市國盟營造公司負責興建，此有雙方工程合約書可稽為證，且本掩埋場設置工程已完成百分之八十進度，至該掩埋場設置工程費，係由該設置場址之土地供寶島銀行辦理設定抵押權新台幣伍仟萬元，作為設置工程費之支出，此有上開掩埋場地號之土地謄本可稽為證，並經寶島銀行苓雅分行依工程進度及依照現場設置工程照片與國盟營造公司所開具之發票面額影本撥款支付在案，原告自無可能終止第一類乙級廢棄物處理場設置工程！又何來有已無法執行其設置申請書件內容，故其設置許可證之存在已無實質意義之處！故被告暨訴願決定認定原告所經營之廢棄物處理機構已無法執行其設置許可書件內容，其設置許可證之存在已無實質意義之事實及理由，洵屬憑空推測，明確與事實不符，且違反上開管理辦法第七條之規定，至為灼然。
（三）又按「公司有左列情事之一者，中央主管機關得依職權或據地方主管機關報請或利害關係人之申請，命令解散之：一、公司設立登記後六個月尚未開始營業或開始營業後自行停止營業六個月以上者。‧‧‧」為行為時公司法第十條所明定，然被告並非公司法第五條所規定之中央主管機關經濟部，其當然無職權認定原告有無已終止廢棄物清除處理業務之情事，實已昭然若揭。蓋原告既未經中央主管機關經濟部依公司法第十條認定已終止廢棄物清除處理業務，原告自未終止廢棄物清除處理業務！且被告認定原告已終止廢棄物清除處理業務，實已構成公司法第十條所規定依法命令解散公司之事由，然原告至今未經中央主管機關經濟部依公司法第十條第一項第一款規定告知命令解散公司事由及限期得提展延事由之告知義務。故被告擅自判定原告已終止廢棄物處理業務，且未依法處分及告知處分之理由及適用法律依據，並限期責令原告提出無終止廢棄物清除處理業務之具體事由申請展延之告知義務，明確違反公司法第十條之規定，而有濫權處分之違法。
（四）末查，被告曾於八十八年一月十三日以高縣環四字第０一二六六號函知原告公司儘速與當地居民召開協調會，加強民意溝通，但原告之實際負責人丙○○於八十九年一月二十日，即遭當地村民數人勾串警察偽造不實之恐嚇犯行拘提到案，此有警訊筆錄附卷可稽，按同一時間、地點，由同一名刑警制作三份不同被害人之筆錄，且筆錄是由刑警預先制作好影印，此觀筆錄中錯字即知，況於同年一月十九日二十一時二十分制作完筆錄，而於同日晚二十一時三十分送至交通隊給檢察官訊問。由此顯然之證據，足證原告實際負責人確實遭抗爭村民虛構犯罪事實栽贓誣陷，至為明顯，再則，被告明知原告提供新台幣一千萬元作為回饋金，原告既願付回饋金，何來有恐嚇村民之處！準此，被告以原告未遵行上開高縣環四字第０一二六六號函示意旨，加強民意溝通，據以駁回原告展延之申請，實令人難以接受。足見被告上述所為主張，洵屬推測之詞，毫無事實根據，殊不足採。
二、被告答辯：
（一）按「有效期限屆滿日前之三至五個月間得申請展延，每次展延不得逾五年，逾期應重行申請許可。有害事業廢棄物清除、處理場（廠）設置及操作許可證與核備文件之展延，未涉及第十三條第二款之變更者，由核發許可證或核備文件之主管機關邀集營業地區主管機關共同審查核定之。」；「前項許可證及核備文件有效期限展延之申請，應由清除、處理機構檢具申請表、公司執照、商業登記證或政府機關核准登記證明文件、負責人身分證明文件、原核發許可證、廢棄物處理設備及工具清冊、執行機關、清除、處理機構或經政府機關核准處理廢棄物場（廠）同意清除、處理之證明文件、建廠情形及展延原因說明書、修正後之工程計畫說明書，以及其他經主管機關指定之文件，向核發許可證或核備文件之主管機關為之」分別為公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第十二條第二項暨第三項第三款所明定。是前揭法條規定處理機構申請展延許可應提出之必要文件，其意旨即在用以供主管機關審查展延許可時，得藉以審酌處理機構有無能力執行清除、處理業務，俾以認定是否予以展延，據此，展延之目的，即在延展原核發之許可證之期限，其審查當須受原核發許可證之拘束。經查，原告於八十七年九月十日取得第一類乙級廢棄物處理場設置許可證，許可期限至八十八年九月十日，原告以適逢台塑汞汙泥事件及施工期間民眾抗爭問題未解決，無法於規定期限乙年內設置完成，因而提出展延申請，俾便有充足之時間再與地方民眾協調，順利完成本案之設置為由，向被告申請展延，惟經被告審查結果，被告所屬環境保護局於八十八年一月十三日即以八八高縣環四字第○一二六六號函請原告公司儘速與當地居民召開協調會，加強民意之溝通，原告公司非但置之不理，更出言恐嚇當地居民，如今卻以該理由作為展延理由，實令人難以接受，是原告所提展延理由顯不足採。此外，被告於原告申請展延後，經實際調查後發現原告位於高雄縣○○鄉○○○街○○號之辦公處所，早已空無一人且員工皆已離職，被告派員前往查察原告公司時，僅見大門深鎖，顯已無營業狀態，是被告遂予以認定原告已終止廢棄物清除、處理業務，而公告註銷其第一類乙級廢棄物處理場設置許可證，原告不服，曾向台灣省政府提起訴願，然訴願審理結果認定原告公司之辦公處所空無一人並已無實際營運跡象，確實有終止業務之事實，而以八九府訴一字第一二七二九二號訴願決定駁回原告公司所提起之訴願，該訴願決定後，原告公司並未提起行政訴訟而確定，依訴願法第九十五條之規定：「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力」。乃原告之第一類乙級廢棄物處理場設置許可證既經註銷，並經訴願決定確定，則其所請之許可展延自失所附麗，而無從展延。由此可知被告受理原告展延許可申請，並無應作為而不作為之情事。原告之請求顯無理由。
（二）原告另以系爭設置許可證並未具備經營業務之條件，且展延申請係採書面審，而非採實質審，認被告因原告無實際經營而予以公告註銷顯屬違法云云，惟查，公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十九條規定：「清除、處理機構終止廢棄物清除、處理業務者，應向核發許可證或核備文件之主管機關繳銷許可證或核備文件；其暫停營業在一個月以上者，應於滿一個月後十五日內，向核發許可證或核備文件之主管機關申報，並繳還許可證或核備文件。如於一年內申報復業者，得申請發還之。未依規定繳銷、繳還或申報者，核發許可證或核備文件之主管機關，得公告註銷之。」被告於審查公司申請展延時，實地勘查得知原告公司並無員工，已無實際營運，方予以公告註銷原告第一類乙級廢棄物處理場設置許可證，該事實並經上開八九府訴一字第一二七二九二號訴願決定駁回確定，實不容原告公司再行翻異。另觀諸前揭公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第十二條第三項第三款規定可知，主管機關對於申請展延許可者，並非僅為形式上之審查，而須就申請人原核發之許可證內容、建廠情形、及展延原因、修正後之工程計畫說明書等事項予以實質審查，以確保申請人於展延許可後，有足夠之能力與可行性完成展延內容，原告公司主張該管理輔導辦法並無明文規定主管機關必須經實質審查處理機構之辦公處所有無實際營運，實有誤解法令之規定，蓋處理機構所以必須提出公司執照、商業登記證等證明文件，即在於確認處理機構是否得以有效經營運作，倘若申請人已無實際營運，如何能執行展延申請書之內容？展延申請之審查豈非形同虛設？原告公司之主張實不足採。
（三）末查，原告主張其既已提出展延申請，足證其確有營運云云，然揆諸上開公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第十二條暨二十九條規定，設置許可證不應毫無目的存在，而應與實際情形相符，倘若處理機構已無實際營運，則處理機構無從執行設置許可之內容，則其符合發給許可證之合法情形已屬消失，主管機關本於權責，自得依據上開辦法註銷許可證，否則，主管機關無法確實有效管理已取得設置許可證之業者，任由業者隨意辦理許可展延，自非上開公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法規定之本意。被告依據公民營廢棄物清除處理管理輔導辦法對於展延許可所要求提出之文件，及實質審查之規定，認定原告無實際營運業已終止清除處理業務，據以公告註銷，實無違法之處。依公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法中，並未規範設置許可展延審查應以何種形式為之，被告以實質審查據以辦理應無違誤，另公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法並未對於展延審查之准駁與否明確訂立標準，而原告於展延審查過程中，該公司確已無任何營運行為，已終止業務營運，實無從予以展延，是被告據此事實註銷原告之第一類乙級廢棄物處理場設置許可，並無不合，被告機關亦無原告所稱有應作為而不作為之義務之違反，是原告之主張，委無足採。
理由
一、按「前條公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。」；「本辦法依廢棄物清理法（以下簡稱本法）第二十一條規定訂定之。」；「有效期限屆滿日前之三至五個月間得申請展延，每次展延不得逾五年，逾期應重行申請許可。有害事業廢棄物清除、處理場（廠）設置及操作許可證與核備文件之展延，未涉及第十三條第二款之變更者，由核發許可證或核備文件之主管機關邀集營業地區主管機關共同審查核定之。」；「許可證與核備文件之有效期間，由核發許可證或核備文件之主管機關核定之，‧‧‧。前項許可證及核備文件有效期限展延之申請，應由清除、處理機構檢具申請表、公司執照、商業登記證或政府機關核准登記證明文件、負責人身分證明文件、原核發許可證、廢棄物處理設備及工具清冊、執行機關、清除、處理機構或經政府機關核准處理廢棄物場（廠）同意清除、處理之證明文件、建廠情形及展延原因說明書、修正後之工程計畫說明書，以及其他經主管機關指定之文件，向核發許可證或核備文件之主管機關為之」分別為廢棄物清理法第二十一條、公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第一條、第十二條第二項、第一項暨第三項第三款所明定。上開公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法性質上係授權命令，觀其內容係就公民營廢棄物清除處理機構許可證有效期限申請展延所為之程序規定，核與廢棄物清理法第二十一條之規範目的相符，本院自得予以援用。另揆諸前揭公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第十二條第三項第三款規定，主管機關為確保申請人於展延許可後，有足夠之能力與可行性完成展延內容，對於申請展延許可之案件，應非僅為形式上之審查，而須就申請人原核發之許可證內容、建廠情形、及展延原因、修正後之工程計畫說明書等事項予以實質審查，合先敘明。
二、再按「清除、處理機構終止廢棄物清除、處理業務者，應向核發許可證或核備文件之主管機關繳銷許可證或核備文件；其暫停營業在一個月以上者，應於滿一個月後十五日內，向核發許可證或核備文件之主管機關申報，並繳還許可證或核備文件。如於一年內申報復業者，得申請發還之。未依規定繳銷、繳還或申報者，核發許可證或核備文件之主管機關，得公告註銷之。」公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第二十九條亦定有明文。是廢棄物處理場設置許可證不應毫無目的存在，應與實際情形相符，若公民營廢棄物清除處理機構已終止營運業務，其符合發給許可證之合法情形已消失，主管機關即本件被告自得予以註銷。經查，本件原告固於八十八年六月八日，以適逢台塑汞汙泥事件及施工期間民眾抗爭問題尚未解決，無法於規定期限一年內設置完成，向被告申請第一類乙級廢棄物處理場設置許可證之延展，然經被告實質審查並實地勘查後，認定原告已終止廢棄物清除、處理業務，而以上開八九府環四字第ＷＢ０００九０二號函公告註銷其第一類乙級廢棄物處理場設置許可證，原告不服，就該行政處分向台灣省政府提起訴願，經訴願審理結果認定原告辦公處所空無一人並已無實際營運跡象，確實有終止業務之事實，而以八九府訴一字第一二七二九二號訴願決定駁回原告訴願，該訴願決定送達原告後，原告並未於法定不變期間二個月內提起行政訴訟，遂告確定，此有該訴願決定書附卷可稽。則依訴願法第九十五條規定「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力」，並參諸改制前行政法院即現最高行政法院四十五年判字第六十五號判例意旨「官署之行政處分，經人民依行政爭訟之手段請求救濟，而經受理訴願之官署，就實體上審查決定而告確定，或經行政法院就實體上判決確定者，即兼有形式上及實質上之確定力。當事人對同一事項，既不得再行爭執；而為該處分之官署及其監督官署，亦不能復予變更。」被告就系爭設置許可證申請延展事件，自應受上開確定訴願決定之拘束，是被告雖未據上開設置許可證已經公告註銷之事實，另以書面通知原告否准其展延申請，並迨至九十年十月八日召開系爭設置許可證協調會時，方作出口頭結論，明確告知原告駁回其上開設置許可證之延展申請，然原告系爭設置許可證既經註銷，並經訴願決定所確定，則其展延申請自失所附麗，而屬無從展延。此乃基於一般論理法則而獲致之結論，原告自難諉為不知，而被告未許可原告展延申請，亦難謂有應作為而不作為，致違反上開管理輔導辦法第十二條之情事。至原告於本件訴訟主張被告實地勘查之地點不當並欠缺法律依據，且其第一類乙級廢棄物處理場之設置許可工程仍持續進行，實並無終止業務情事乙節；則查，訴願決定既係基於一個中立層級，就兩造之爭執經由類似法院訴訟之過程，透過確定事實及適用法規而製作，性質上乃爭訟裁決性處分，故經訴願決定所作實體上判斷之事件，應有一事不再理之適用（參見 吳庚 ，行政爭訟法論，八十八年五月修訂版，頁三六三。）。據此，原告所為並無終止業務事實之主張，既於前揭訴願程序中業已提出，並為訴願決定所不採，被告若認該訴願決定違法並侵害其權利或法律上利益，自應提起行政訴訟爭執救濟，方為正辦，乃原告未於法定不變期間二個月內提起行政訴訟，而放任該訴願決定確定，則該確定訴願決定所認定之上開設置許可證業已註銷之事實，原告縱有不服，亦不得於本件訴訟復行主張。
三、綜上所述，原告系爭第一類乙級廢棄物處理場設置許可證既已於八十九年經被告依法公告註銷而失其效力，並經訴願決定所確定，則原告所為許可展延之申請案自失所附麗而無從延長，則被告未於法定期限內審查核定原告上開設置許可證之展延申請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，並求為判決被告應依法核定原告之第一類乙級廢棄物處理場設置許可證展延有效期限，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，於本件判決結果不生影響，爰不予贅述。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年七月三十日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官江幸垠法官戴見草法官林石猛右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十一年七月三十日
法院書記官洪美智