裁判字號：最高行政法院95年判字第1354號判決
裁判日期：民國95年08月24日
裁判案由：就業服務法
最高行政法院判決
95年度判字第01354號上訴人安勝國際企業有限公司代表人甲○○送達代收人 錢師風 律師被上訴人屏東縣政府代表人乙○○上列當事人間因就業服務法事件，上訴人對於中華民國94年4月13日高雄高等行政法院93年度訴字第928號判決提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人在原審起訴意旨略以：緣上訴人受訴外人 蔡素秋 委託以 蔡林 櫻花為受監護人名義，向行政院勞工委員會申請辦理聘僱外籍家庭監護工之申請許可等事項，而於申請時提出由「行政院退除役官兵輔導委員會灣橋榮民醫院」（下稱灣橋榮民醫院）名義開立之「診斷證明書」（下稱診斷證明書）；惟該診斷證明書經灣橋榮民醫院於民國（下同）91年12月16日以灣醫行字第0000000000函復行政院勞委會，稱並非其所開立；全案經行政院勞委會以92年1月23日勞職外字第0000000000Ｂ號函移由被上訴人審查屬實，認上訴人違反就業服務法第40條第8款規定，乃依同法第65條第1項規定，以被上訴人93年7月13日屏府社勞工字第0930130857號違反就業服務法罰鍰案件處分書裁處上訴人新臺幣（下同）30萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，主張：（一）上訴人僅為雇主蔡素秋聲請聘僱外勞許可，而所附之診斷證明書，為蔡素秋所交付，自形式觀之，上訴人無從知悉其為偽造之診斷證明書。況上訴人依就業服務法第36條第1項之規定置有專業人員 李芳慧 乙員，本件即由李芳慧簽章，依行政院勞委會93年1月13日公布之私立就業服務機構許可及管理辦法第7條第1項第1款規定，專業人員應查對所屬私立就業服務機構辦理就業服務之各項申請文件，診斷證明書為申請文件，李芳慧應負有查核責任，且主管機關於收案時，亦收取查核費，負有查核證件之責任，現發現診斷證明書為偽造，而過失責任卻由法人之上訴人負責，實有欠公允。（二）次查蔡素秋因母親 蔡林櫻花 有高血壓及腳疾，委任上訴人代為申請外勞看護，上訴人固於91年10月間透過外勞仲介業者 蔡一五 及 侯承讚 ，輾轉委託 裴彩旭 攜同蔡林櫻花前往灣橋榮民醫院就診，惟裴彩旭卻偽造灣橋榮民醫院之診斷證明書及 巴氏 量表後，提供予不知情之上訴人代替蔡素秋向行政院勞工委員會提出家庭外籍監護工申請，蔡素秋與上訴人均不知情，業經 臺灣 屏東地方法院檢察署92年度偵字第909號查明屬實，上訴人既不知情，即無過失可言，被上訴人處以罰鍰30萬元，自有未當。（三）另上訴人係私立就業服務機構，其主管機關為行政院勞工委員會，上訴人設址於高雄市，縱上訴人就所附診斷證明書為偽造應負過失責任，其處分權責機關行政院勞工委員會已於93年8月13日裁處上訴人停業1年，並自94年1月1日起執行，被上訴人並非主管機關，就此同一事實再裁處罰鍰，實有違一事不二罰之原則。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷等語。
二、被上訴人則以：（一）「依民法第535條規定，受任人處理委任事務，應依委任人之指示，並與處理自己事務為同一之注意。其受有報酬者，應以善良管理人之注意為之。倘已知受監護人不符申請資格或雇主所提供之受監護人診斷證明書有疑義時，即不應接受雇主委任提出申請。」為行政院勞工委員會92年4月29日勞職外字第0920075085號函釋示在案。
又為期達到外國人就業符合立法管制之目的，就業服務法第40條並定有私立就業服務機構及其行業人員從事相關業務之禁止規定。又因對於聘僱外國人，我國係採申請許可制，亦即須經主管機關受理申請並審查是否符合法定要件後，始得許可聘僱，是以私立就業服務機構若受委任為申請人代為辦理申請時，即負有不得違反就業服務法第40條禁止規定之義務，乃當然之理。（二）上訴人以訴外人蔡素秋名義於91年11月21日向行政院勞工委員會，申請聘僱外籍家庭監護工，所附具由灣橋榮民醫院開立之診斷證明書係屬偽造一節，有雇主蔡素秋聘僱外籍勞工申請表、灣橋榮民醫院91年12月16日函及診斷證明書影本在卷可稽，自堪認定。又上訴人經理即承辦人李芳慧受蔡素秋委託帶其母親去開診斷證明書李芳慧再轉託蔡一五辦理該事項，蔡一五未親自帶受監護人至醫院看病及開立診斷證明書，又支付不合常理之費用1萬5,000元委託侯承讚辦理是項業務，且侯承讚又委託他人取得本件之偽造診斷證明書， 嗣候承讚 將該診斷證明書交予蔡一五，再由蔡一五交由李芳慧收執後辦理申請引進外勞事宜，蔡素秋從未看過該診斷證明書等情，業據李芳慧及蔡素秋於被上訴人調查時分別陳述明確，可見該偽造之診斷證明書係由蔡一五直接交付李芳慧，由上訴人據以向行政院勞工委員會申請本件外籍家庭監護工之招募聘僱許可一節，自堪認定。（三）本件外籍家庭監護工之申請人及外籍勞工工作地點均係屏東縣，若受監護人本身確深受病魔所累，應不宜長途舟車勞頓，惟訴外人蔡一五及侯承讚等人捨近求遠至灣橋榮民醫院（位於嘉義縣竹崎鄉）開立診斷證明書，有違常情，上訴人即應加注意。醫院開立診斷證明書需收取費用，收據中均有載明收費項目及金額，由蔡一五及侯承讚2人之談話紀錄可知，已將收據及診斷證明書交給李芳慧，惟李芳慧並未提供該收據供被上訴人查證。灣橋榮民醫院函告蔡林櫻花僅有91年10月26日看診內科門診1次之記錄，未開立診斷證明書，且當日之病歷紀錄為慢性支氣管炎（掛內科），顯與該偽造之診斷證明書所記載之病名嚴重骨骼疏鬆症（屬骨科）不同。上訴人承辦人只要比對診斷證明書及收據即可查出不同之處。復依蔡一五於談話紀錄所稱，可見在李芳慧明知診斷證明書之開立正確時間，應在受監護人至醫院看病日期至少1週後，蔡林櫻花既未再去就診，為何侯承讚僅需蔡林櫻花之健保卡正本及身分證影本即可取得該診斷證明書，上訴人承辦人李芳慧均未加深究，且上訴人亦未舉證供被上訴人查證以免除其過失責任。從而，上訴人對於上開診斷證明書係屬偽造一節，縱非明知，其亦有應注意，並能注意而不注意之過失。況就業服務法第40條第8款明定：私立就業服務機構及其從業人員於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，不得提供不實資料或健康檢查檢體，並不以發生損害或危險為必要。本件上訴人受託向行政院勞工委員會申請外籍家庭監護工所附診斷證明書既屬虛偽，則其因過失而違反此禁止規定甚明等語，資為抗辯。
三、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：（一）對於聘僱外國人，我國係採申請許可制，亦即須經主管機關受理申請並審查是否符合法定要件後，始得許可聘僱，是私立就業服務機關若受委任為申請人代為辦理申請聘僱外國人工作時，即負有不得違反就業服務法第40條禁止規定之義務。依行政院勞工委員會92年4月29日勞職外字第0920075085號函，及司法院釋字第275號解釋意旨，私立就業服務機構違反第40條第8款規定，倘不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。復依就業服務法第5條第2項第5款及第40條第8款規定之內容可知，依就業服務法第43條及第48條第1項前段規定，於辦理聘僱外籍家庭監護工申請時所應檢附之受監護人診斷證明書，其提出義務者雖為雇主；然因於實務上，雇主委託私立就業服務機構辦理者頗為普遍，故就業服務法第5條第2項第5款及第40條第8款，乃分別有關於「雇主辦理聘僱外國人之申請許可」及「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，接受委任辦理聘僱外國人之申請許可」，均不得有提出不實資料之禁止規定。而行政院勞工委員會92年6月25日勞職外字第0920205073號函釋乃勞委會本於中央行政主管地位，所為闡明法規原意，以俾下級機關執行之行政規則，核與就業服務法第5條第2項第5款及第40條第8款規定意旨相符，參諸司法院釋字第287號解釋，應自法規生效日起有其適用，於本件爰予援用。（二）查上訴人受訴外人蔡素秋委託向行政院勞工委員會申請聘僱外籍家庭監護工，其所附之灣橋榮民醫院開立之診斷證明書係屬偽造一節，經查診斷證明書係上訴人輾轉經由訴外人裴彩旭取得，並訴外人蔡素秋係將全部家庭監護工申請事宜委由上訴人辦理甚明。而依上述規定，上訴人係辦理本件外籍家庭監護工申請案之私立就業服務機構，是其對於經由公司人員委由他人辦理申請聘僱家庭外籍監護工所應檢具合格醫院開立之診斷證明書，自負有於辦理申請手續時，應提出真實之診斷證明書之注意義務，否則即有違前述就業服務法第40條第8款之禁止規定。是上訴人仍為受罰之主體，其公司實際行為之職員或從業人員之故意、過失，視為法人之故意、過失，故其主張本件為上訴人之專業人員李芳慧簽章，即應由李芳慧負查核之責，自屬誤解。（三）本件外籍家庭監護工之受監護人蔡林櫻花係居住於屏東縣鹽埔鄉，而上訴人所提出上開診斷證明書卻由嘉義縣竹崎鄉之「灣橋榮民醫院」名義所開立，受監護人蔡林櫻花如確係罹患診斷證明書所載之嚴重骨骼疏鬆症，或如上訴人所稱之高血壓及腳疾等病，其不適於長途舟車勞頓為一般人之常識，且與屏東縣鄰近之高雄市大型醫院甚多，兩地間之交通亦十分便利，衡諸常情，焉有再捨近求遠而遠至竹崎鄉之醫院求診開立診斷證明書之理？其不符常情之舉動實令人啟疑，上訴人之承辦人自有加以注意之義務。又上訴人為專業之私立就業服務機構，專門從事外籍勞工或家庭監護工之仲介服務，則其對申請外籍家庭監護工所必須之巴氏量表，其評分之項目及合格分數當甚為瞭解，惟據灣橋榮民醫院上開函文所載：蔡林櫻花僅有91年10月26日看診內科門診一次之紀錄，未開立診斷證明書，且當日之病歷紀錄為慢性支氣管炎（掛內科），顯與該偽造之診斷證明書所記載之病名嚴重骨骼疏鬆症（屬骨科）不同。又李芳慧係經行政院勞工委員會私立就業服務機構專業人員資格測驗成績評定及格，領有證書之上訴人專業人員，依其專業知識與經驗比對診斷證明書及收據等文件，非不可明瞭內科門診不可能開立嚴重骨骼疏鬆症之骨科診斷證明書及巴氏量表，凡此均為具有專業能力之上訴人及其承辦人李芳慧所能注意之事務，是上訴人就該診斷證明書上述重大明顯之不合理之處確疏未注意，是縱認上訴人非明知該診斷證明書為裴彩旭所偽造，亦有應注意、能注意而未盡注意義務之過失。又申請表所載專業人員李芳慧為上訴人之經理，依民法第224條前段規定，上訴人對於其所屬從業人員之主觀歸責責任，亦應負同一責任，故上訴人仍難解免過失之責。況就業服務法第40條第8款乃對私立就業服務機構及其從業人員規範於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，不得提供不實資料或健康檢查檢體之禁止規定，上訴人受訴外人蔡素秋委任向行政院勞工委員會申請外籍家庭監護工所附之診斷證明書既屬虛偽，則其有違反此禁止規定之行為亦明，即應受罰。故上訴人主張其不知該診斷證明書係屬偽造，且其亦無從知悉該診斷證明書為偽造，可見上訴人就本件違章行為並無過失云云，亦不足採取。（四）另按司法院釋字第503號解釋意旨，並行政程序法第7條關於比例原則之規定，就違反就業服務法第40條第8款規定之行為，依同法第65條第1項及第69條第1款固分別有「罰鍰」及「停業1年以下」處分之規定，而上述違章行為之處罰，乃立法者基於立法目的所為之考量，並因其處罰方法及規範目的並不相同，亦與一事不二罰原則無違。故上訴人除遭被上訴人裁處罰鍰外，又被行政院勞工委員會處以停業1年之處分，並無違一事不二罰原則。資為其判決之論據。
四、上訴人上訴意旨略謂：（一）上訴人為私立就業服務機構，其主管機關為行政院勞工委員會，本案亦係由行政院勞工委員會函請被上訴人調查，並經行政院勞工委員會以上訴人違反就業服務法第40條第8款規定，依同法第69條第1款規定，處上訴人停業1年處分在案，則非主管機關之被上訴人豈可再依同一理由，引用就業服務法第65條第1項規定，復處上訴人30萬元罰鍰，此同一事實由不同行政機關引用同一法律，分別予以行政處分，實有背一事不二罰原則，依行政訴訟法第243條第1項規定，其判決當然違背法令。（二）上訴人僅為雇主蔡素秋聲請聘僱外勞許可，而所附之診斷證明書，亦為蔡素秋所交付，自形式觀之，上訴人無從知悉其為偽造診斷證明書，況蔡素秋因其母蔡林櫻花患有高血壓及腳疾，委任上訴人代為申請外勞看護，上訴人固於91年10月間透過外勞仲介業者蔡一五及侯承讚輾轉委託裴彩旭攜同蔡林櫻花前往灣橋榮民醫院看診，惟裴彩旭卻於偽造灣橋榮民醫院診斷證明書及巴氏量表後，提供予不知情之上訴人，代替蔡素秋向行政院勞工委員會提出家庭外籍監護工申請，蔡素秋與上訴人均不知情，業經臺灣屏東地方法院檢察署92年度偵字第909號查明屬實，是上訴人既不知情並無過失可言，原處分機關處以30萬元罰鍰，自有未當，原審判決仍認上訴人負過失責任，實有背證據法則，依行政訴訟法第243條第1項規定，其判決當然違背法令。（三）上訴人為私立就業服務機構，並無行使公權力，而僅得就診斷證明書為形式審查，原審判決以診斷證明書之取得何以「捨近求遠」，且無診斷證明書之費用收據，並當日之病歷為慢性支氣管炎（掛內科）與診斷證明書為嚴重骨骼疏鬆症（屬骨科）並不相同，是上訴人應可知悉該診斷證明書有問題，惟查，上訴人僅知聲請人確至灣橋榮民醫院看診，此自健保卡及掛號收據可證，至於相關病歷表除權責機關可調閱外，上訴人並無權限向灣橋榮民醫院調閱，至診斷證明書收費與否，又收費多少，原為各醫院自訂之標準，診斷證明書未收取費用者，所在多有，又各醫院簽立診斷證明書條件寬鬆嚴格與否不一，此即當事人「捨近求遠」之原因，原審判決因認上訴人取得偽造診斷證明書應有過失乙節，實有背證據法則，依行政訴訟法第243條第1項規定，其判決當然違背法令等語。
五、本院查：（一）按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．．．八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」、「違反第5條第1項、第2項第1款、第4款、第5款、第34條第2項、第40條第2款、第7款至第9款規定者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰。」「私立就業服務機構有下列情事之一者，由主管機關處一年以下停業處分：一、違反第40條第4款至第6款、第8款或第45條規定。」就業服務法第40條第8款、第65條第1項、第69條第1款分別定有明文。（二）依司法院釋字第503號解釋意旨，一行為同時符合兩處罰要件時，如處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段以達成行政目的時，仍得例外予以分別科處，查就業服務法第65條第1項之立法目的在於對私立就業服務機構之事後處罰，而就業服務法第69條第1款之立法目的則重在主管機關對私立就業服務機構之管理，故前者處以罰鍰，後者則處以停業處分，兩者處罰之目的及處罰之方法均不相同，依前開釋字第503號解釋之意旨，自可分別加以處罰，原審判決並無上訴人所指違背一事不二罰原則，亦無當然違背法令之情形。（三）依臺灣屏東地方法院檢察署92年度偵字第909號不起訴處分書，固認定上訴人與雇主蔡素秋對於偽造診斷証明書均不知情，惟不知情並不代表無過失，上訴人既然對於診斷証明書仍得加以形式審查，原審因而綜合各種証據，認上訴人所僱用之李芳慧縱非故意亦難辭其過失責任，因而依民法第224條規定，認定上訴人有過失，其認事用法並無上訴人所指違背証據法則；又上訴人雖主張診斷証明書收費之高低及開立條件之寬嚴不一，此乃促使上訴人捨近求遠的原因云云，惟查診斷証明書之收費僅區區數十元或數百元，且鄰近高雄地區尚有為數不少之公立醫院，實不足以構成捨近求遠之動機，上訴人主張亦無足採。（四）原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以上訴人主張均無可採，上訴人受訴外人蔡素秋委託以蔡林櫻花為受監護人名義，向行政院勞工委員會申請聘僱外籍家庭監護工，所檢附之診斷證明書既屬虛偽，上訴人自難辭其過失責任，則被上訴人以上訴人違反就業服務法第40條第8款規定，依同法第65條第1項規定，對上訴人裁處最低額之30萬元罰鍰，自屬有據；訴願決定予以維持，亦無不合，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違背証據法則或違背法令，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年8月24日
第四庭審判長法官高啟燦
法官黃璽君法官廖宏明法官楊惠欽法官林樹埔以上正本證明與原本無異中華民國95年8月25日
書記官吳玫瑩