最高行政法院95年度判字第1347號判決

裁判字號：最高行政法院95年判字第1347號判決

裁判日期：民國95年08月24日

裁判案由：俸給

最高行政法院判決
95年度判字第01347號上訴人甲○○被上訴人交通部電信總局代表人 簡仁德 上列當事人間因俸給事件，上訴人對於中華民國94年1月31日臺北高等行政法院92年度訴字第4582號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人現係交通部電信總局臺灣南區電信管理局科員，於民國（下同）85年7月1日因交通部電信總局由交通事業機構改制為一般行政機關而留任該局。嗣上訴人依行政院86年1月24日台86人政給字第00486號函，選擇以補足改制前、後待遇差額方式支領俸給。迄91年度上訴人已達本職等最高俸級，自92年1月起已無薪級可晉，其差額待遇差距僅新台幣（下同）6百餘元，乃簽請自92年1月起，改支領薪資較低之公務人員俸給，俾能申請各項補助。案經被上訴人以92年1月8日南區電信監理站南站字第09205000340號局簽意見書否准所請，上訴人不服，循序提起行政訴訟，遭原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：（一）行政院86年1月24日人政給字第00486號函，係基於職權，為一般性之規定，且對外發生效力，但無法律之授權，性質上應屬職權命令。其由來顯是因電信總局改制，政府基於保障留任人員權益，作出之一般性規定，而非恩給式。惟上揭函示，並未將如上訴人此一特殊情況考慮在內，如依前揭函說明三第1點規定須俟差額結束後方可領取，則在上訴人之公務生涯中勢必永遠無法請領任何補助給與，無異是懲罰年資長久之公務人員，有違憲法平等原則。（二）被上訴人僅以前開行政院函核復事項，應書面切結，嗣後不得要求變更等語駁回上訴人之請求，未考量該函設計上之不足。且細繹行政院該函之意旨，本就准許留任人員選擇領補差額者得因待遇調整併銷後，可辦理各項補助給與。被上訴人不應將該函設計上之漏洞，全歸責於上訴人，致上訴人薪資永遠無法併銷，顯然違反憲法比例原則旨意，致上訴人不得不自降薪資以求彌補前開行政院函之漏洞。又被上訴人亦知上該函之疏漏，卻執意適用該函，明顯違反誠信原則。（三）上開行政院函未有法律依據，既未有法源又何來公法契約可言。又該切結書屬定型化，且事前又無充分揭露告知為行政契約，顯已違反訂定締約應有的誠信原則。（四）系爭案件純為個案，且情況特殊，亦不影響第三人之權益，本即應為不同之處理。（五）上開函釋並非單純授益，應受法律保留之拘束。且被上訴人所欲保全的目的與達成其目的所造成之侵害明顯不成比例，而違反比例原則。（六）上訴人早於92年1月27日已向被上訴人申請並要求作成書面，怠惰行政已造成上訴人復審時相對不利益，被上訴人應依據行政程序法第96條規定，作出行政處分書，以利上訴人依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定補正要件。又上訴人依法規申請之行政處分書，被上訴人不得拒絕，而其以「兼復」之行政行為為之，顯違反依法行政原則及程序正義。為此，訴請撤銷復審決定及原處分，被上訴人應自92年1月1日起准予上訴人支領薦任第7職等年功俸6級共58,935元之薪給及申請公務人員其他各項補助給與。
三、被上訴人則以：（一）85年7月1日配合電信自由化政策之推動，被上訴人改制為一般行政機關，部分改制前被上訴人所屬人員留任改制後之被上訴人者，其官等職等之採計審定係按公務人員任用法及交通事業人員轉任交通行政機關職務辦法辦理，轉任後之任用及支給方式已與一般行政機關相同。
（二）上訴人屬留任人員之一，且已於86年2月25日依行政院86年1月24日台86人政給字第00486號函規定，選擇補足待遇差額，並已書面切結嗣後不得要求變更在案。因此，被上訴人依據行政院上揭規定及上訴人之書面切結，否准上訴人所請自92年1月起改支薪資較低之公務人員薪資，並享有其他給與補助之請求，依法並無違誤。（三）上訴人雖目前已無級可晉，惟嗣後仍有職務升遷及軍公教年度待遇調整之可能，即得依規定併銷差額，改支領行政機關之待遇，請領婚、喪、生育、子女教育補助等其他給與，非上訴人所稱薪資永遠無法併銷，侵害權益。且事實上因94年度軍公教待遇調整，上訴人已得自94年1月1日起申領各項補助及給與。（四）上訴人92年1月8日簽呈，於奉核示後即退還上訴人知悉，又被上訴人前於92年2月17日以電信人字第09205010250號函，陳報交通部有關本案之答辯書，已並兼復上訴人申請書在案等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人就其請求既選擇以機關內部公文簽呈之方式申請，則被上訴人依機關內部簽呈公文相關科室會辦及主管批示方式，就上訴人之申請為准否之決定，其公文程式於法並無不合。另因上訴人就上開簽呈主管之否准批示不服，向交通部提出復審書，上訴人於該復審書理由第1點業已陳明，「本案處分雖以局簽會意見形式存在，惟其實質內容應已具備行政處分之要件及效果」，並就該會簽所否准之理由，於其復審書記載其不服之理由，因此，上訴人就該簽呈被上訴人主管所批示之否准決定，以其已具備行政處分之要件及效果而提出復審，被上訴人為不影響上訴人行政爭訟之權益，將前開上訴人復審之請求，函移由公務人員保障暨培訓委員會辦理，且被上訴人於92年2月17日以電信人字第09205010250號函，陳報交通部有關本件之答辯書，並兼復上訴人申請書在案，即已補正就上訴人本件申請所為行政處分之書面形式，並已考量上訴人之行政爭訟之權益，於法並無不合。（二）被上訴人就上訴人簽呈方式請求，未依一般函文形式否准上訴人申請，係因上訴人自行採取內部公文簽呈方式請求被上訴人主管批示，而非以申請書向被上訴人機關請求之結果。因此，上訴人於復審書既已認定本案處分雖以局簽會意見形式存在，惟其實質內容應已具備行政處分之要件及效果據以提起復審，即已明瞭該局會簽理由及批示結果相當於行政處分及效果，且本件行政爭訟業經依復審程序辦理，並於92年2月17日以電信人字第09205010250號函，陳報交通部有關本件之答辯書兼復上訴人申請書。因此，尚不能以被上訴人就上訴人上開簽呈方式之請求以機關主管批示方式否准，而未另依行政程序法第96條規定作成行政處分，即認其有違法之處。（三）依上訴人於86年2月25日簽具切結書及交通部86年6月4日電信人86字第00751號函檢送該局85年7月1日改制後留任人員名冊觀之，上訴人改制後官職等、俸給及待遇為薦任第7職等本俸5級，俸給總額為47,300元，而改制前支領薪額為59,605元，二者間差額為12,305元，並自85年7月1日改制之日起開始支領迄今，且尚在支領待遇差額。因此，上訴人既已選擇補足待遇差額，並同意於支領差額期間不得辦理輔購（建）住宅貸款及請領婚、喪、生育、子女教育補助等其他給與，自不能因其自92年1月起已無俸級可晉，及因上訴人逐年晉升致所支領俸級與補足待遇差額僅670元，而另行要求改以不補足待遇差額方式支領行政機關之待遇，並得再請領其他補助。是被上訴人否准上訴人之請求，於法並無違誤。（四）上訴人既基於本身權益之考量選擇補足改制前、後待遇差額，其差額隨同年度待遇調整而併銷，於支領差額期間不得辦理輔購（建）住宅貸款及請領婚、喪、生育、子女教育補助等其他給與，並同意選定上述待遇支給方式，不得再要求變更，且自85年7月1日改制之日起開始支領待遇差額迄今，自應受其所立切結書之拘束。至於須俟差額結束後方可辦理輔購（建）住宅貸款及請領婚、喪、生育、子女教育補助等其他給與，係上訴人基於自身各種權益綜合考量自由選擇之結果，尚不能以此指有違平等原則或誠信原則。又上訴人雖目前已無級可晉，惟嗣後仍有職務升遷及軍公教年度待遇調整之可能，即得依規定併銷差額，改支領行政機關之待遇，請領婚、喪、生育、子女教育補助等其他給與，非上訴人所稱薪資永遠無法併銷。從而，被上訴人否准上訴人請求，於法並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合等語，而為駁回上訴人在原審之訴之判決。
五、上訴人上訴意旨復以：（一）上訴人於93年11月10日準備庭上，已表明92年1月8日南站字第09205000340號簽呈是機關內部文件，非行政處分，而被上訴人訴訟代理人亦承認上述說法；並上訴人曾於原審狀請令被上訴人當庭舉證說明該「兼復」之行政行為已符合行政程序法第96條，惟被上訴人並未當庭舉證，是本件原程序瑕疵已因被上訴人無補正而變成程序違法。然原判決卻未說明被上訴人92年1月27日電信人字第09205010250號函暨附件函復交通部之答辯書與行政程序法第96條所規定之要件相符之理由，有行政訴訟法第243條第2項第6款之違法。（二）被上訴人辯稱該切結書為行政契約，惟該切結書依行政程序法第142條第1、2款規定，應屬無效；並法律雖授權被上訴人就留任人員之官職等為依法辦理，並無授權被上訴人就上訴人公務員俸給及其他生活補助費另以其他行政行為為之，是被上訴人行政行為已違國家法律。準此，以切結書將上訴人俸給及公務員生活補助作任意變動、更改與限制亦非合法、合憲。（三）本件爭議發生於00年初，而當時之公務員俸給有當時之公務人員俸給法為規範，並非如被上訴人所主張得以切結書任意為之。至於司法院釋字第348號解釋，並無界定適用範圍，如系爭有關上訴人公務員薪資俸給及其他生活補助等，被上訴人一再提及並認有權以契約訂定，則被上訴人應舉證說明是為「大法官解釋第348號之範圍界限內所及」。為此，訴請廢棄原判決，發回更審等語。
六、本院查：
（一）按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。二、主旨、事實、理由及其法令依據。三、有附款者，附款之內容。四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。五、發文字號及年、月、日。六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」固為行政程序法第96條第1項所明定；惟此關於書面行政處分須記載一定事項之規定，目的在因此內容及其他重要事項之表彰，使得以在外觀上認識其為處分及其內容；故依上述規定，書面行政處分並無一定之格式，而未依上述規定為記載者，其法律效果亦不相同；若因未依規定記載，因而不能辨認處分機關、相對人或行政處分主旨極不明確，且無法經由解釋認定處分之內容而構成重大明顯瑕疵時，該行政處分固應認屬無效。反之，如僅是未為救濟期間之教示，依行政程序法第98條及第99條規定，並不影響該行政處分之效力。經查：本件上訴人是於92年1月8日以簽呈呈請被上訴人局長核示之方式，為本件之申請；經會簽該局人事室簽註擬不同意之具體理由後，由局長批示否准上訴人之請求，該批復之簽呈並知會上訴人，且上訴人亦對該批復之內容據以提起復審；並於其復審書理由第1點陳明：「本案處分雖以局簽會意見形式存在，惟其實質內容應已具備行政處分之要件及效果」，且就該會簽所否准之理由，於其復審書記載其不服之理由等情，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實；可知，上訴人主觀上已認該批復之簽呈係屬一否准其申請之行政處分；而就該簽呈批復之內容觀之，行政程序法第96條所規定之處分相對人、主旨、事實、理由及法令依據暨處分機關等要件，於內容中均得見之；至其雖未為救濟方法之教示，然依上開所述，此微量之瑕疵，並不影響處分之效力；另上訴人既是以簽呈方式為本件之申請，故被上訴人乃以簽復之方式為之，自無所謂發文字號，況依原審確定之事實，被上訴人於上訴人提起復審後，復將陳報交通部有關本件之答辯書，為兼復上訴人申請之處理，以補正關於上訴人本件申請之書面行政處分形式；並該答辯書中，亦可得知上訴人所據以爭執處分之相對人、處分機關、處分內容、理由及依據，且該函文亦有發文字號，雖亦無救濟之教示，然因當時上訴人已提起行政救濟，並依上開所述此未記載之瑕疵，亦不影響處分之效力。本件被上訴人所為原處分，其具體理由及依據，既已為上訴人所知悉，上訴人並已因之循行政救濟程序請求救濟，而不影響上訴人之權益，自難因被上訴人原僅以批復簽呈方式，嗣再以答辯書兼復方式為之，而認原處分具有影響其效力之瑕疵。故原審雖未就原處是否符合行政程序法第96條第1項各款要件，逐一論述，然其無違該條規定之結論則無不合。故上訴意旨據以指摘原判決有不備理由之違法云云，即無可採。
（二）又按所謂行政契約，係指二以上法律主體，以設定、變更或消滅行政法律關係為目的，互為意思表示而合致成立之法律行為。而法律行為本身是否為行政契約乃屬該法律行為之定性問題，並其亦非因行政程序法為行政契約之規定或司法院釋字第348號解釋有關行政契約之闡述始創設之概念。另我國一般公務人員係依公務人員任用法任用，採官等職等併立，並依公務人員俸給法支給本俸（年功俸）及各項加給，至交通事業人員則係依交通事業人員任用條例任用，並依考試院會同行政院訂定之交通事業人員資位職務薪給表支給薪給，此觀公務人員任用法、公務人員俸給法及交通事業人員任用條例之規定自明。又「（第1項）本條例修正施行前之本局及所屬機構現職人員，其具有公務人員任用資格者，得依個人意願，報請交通部依業務需要及工作專長核定其留任。（第2項）前項留任人員之官等職等，依有關法令辦理轉任。」則為85年2月5日修正公布之交通部電信總局組織條例第15條所明定，而行政院則以86年1月24日台86人政給字第00486號函釋示：「……
3、電信總局之留任人員，於改制前後若產生待遇差額，可就下列兩種方式擇一辦理，並自改制之日（民國85年7月1日）起實施：１、准予補足待遇差額，其差額隨同年度待遇調整而併銷，惟其支領差額期間，不合辦理輔購（建）住宅貸款及請領婚、喪、生育、子女教育補助等其他給與，俟差額結束後，始能辦理上述各項補助給與。２、不補足待遇差額者，……３、上述人員一經選定是否補足待遇差額方式後，應書面切結，嗣後不得要求變更，並造冊送主管機關列管。……」。查此函釋乃行政院於交通部電信總局改制後，基於上述交通部電信總局組織條例規定，並斟酌前述交通事業人員與一般公務人員俸（薪）給結構本質上之差異，於法律規定之給與外，透過另外給與之方式，以保障該等留任人員之權益，並賦予相關人員選擇權，所為具授益性質之行政命令。故相關人員依該函釋簽立切結書選擇另外給與方式後，因該切結書性質上係屬前開所述之行政契約，故其所選擇之方式即屬該契約之內容，簽立切結書之當事人原則上自應受該約定內容之拘束；並因其為是否補足差額之不同方式的選擇，而各授予不同之另外給與，若於選定並執行後又可任意變更，勢將形成僥倖，而違反此函釋之本旨。經查，本件上訴人係依上述函釋簽立切結書選擇第1種方式即補足待遇差額之人員一節，為原審所確定之事實，故原審認其應受其所簽立切結書之拘束，不得再要求變更，自無不合。又依上開所述，行政契約之概念，並非因行政程序法規定或司法院釋字第348號解釋而創設，故上訴意旨執本件切結書之訂立係在行政程序法施行前，且非屬司法院釋字第348號解釋範圍為指摘，亦無可採。再行政程序法第142條第1、2款係為避免藉由行政契約以規避關於行政處分之無效或得撤銷之違法情事；本件上述切結書之行政契約不僅是在上述行政程序法第142條及第135條規定施行前所訂立，且其是由行政院本於考量相關人員利益之立場，於法定給與外，透過行政契約之訂立為另外給與之利益，並是經由相關人員選擇後所訂立，故其不僅非屬上述行政程序法第142條第1、2款規範之目的所在，亦與行政程序法第135條規定無違；則上訴人於簽立並受益多年後，再執行政程序法第135條及第142條爭執其適法性，更與誠信原則有違，自難採取。
（三）綜上所述，原判決將復審決定及原處分均予維持，核與應適用之法規及判例、解釋並無違背，上訴論旨，猶執前詞，指摘原判決違法，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年8月24日
第四庭審判長法官高啟燦
法官黃璽君法官廖宏明法官楊惠欽法官林樹埔以上正本證明與原本無異中華民國95年8月24日
書記官張雅琴