高雄高等行政法院98年度訴字第508號判決

裁判字號：高雄高等行政法院98年訴字第508號判決

裁判日期：民國99年10月21日

裁判案由：農地重劃

高雄高等行政法院判決
98年度訴字第508號99年10月7日辯論終結原告臺灣省雲林農田水利會代表人 林文瑞 訴訟代理人 陳家雯
何春娟 林雅儒 律師被告雲林縣政府代表人 蘇治芬 縣長訴訟代理人 楊上德
黃清玉 上列當事人間農地重劃事件，原告不服內政部中華民國98年6月26日台內訴字第0980119605號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分關於坐落雲林縣○○鄉○○段第375、375-1、
555、565、565-1、566-1、570-1、585、607地號土地之重劃分配成果均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項︰原告代表人原為 張輝元 ，嗣變更為林文瑞，茲據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體事項：
一、事實概要：緣原告所有坐落雲林縣水林鄉（下○○○鄉○○○段（下稱土厝段）375、375-1、555、565、565-1、566-1、570-1、5
85、607地號等9筆土地（下稱系爭土地）為被告辦理民國96年度水林鄉土厝北農村社區土地重劃區範圍內土地。該重劃區經內政部95年11月21日內授中辦地字第0950727304號函核定，以95年12月4日府地劃字第09501217502號公告重劃計畫書及區域範圍圖（公告日期自95年12月8日至96年1月7日）。嗣由被告以98年2月5日府地劃字第09807002211號公告土地分配結果（公告期間自98年2月11日至98年3月12日）。原告以系爭土地重劃後土地面積短少1647.4㎡，且未發給差額地價為由，提出異議，被告以98年3月2日府地劃字第0980023300號函復原告：「‧‧‧貴會所有參加本重劃案坐○○○鄉○○段○○○○號等9筆土地，皆屬被告辦理農地重劃後交由貴會管理，原為參與農地重劃之土地所有權人共同提供之原水路用地，依內政部91年4月9日台內中地字第0910004316號說明二函示規定，抵充為水路用地及共同負擔之公共設施用地，並無不當‧‧‧。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）被告辦理系爭農村社區土地重劃案時，將系爭土地逕為抵充入重劃後重劃區內公共設施用地所需土地面積，且未發給原告差額地價，明顯違反農村社區土地重劃條例第11條第2項及第16條規定，茲說明如下：
１、被告辦理系爭「水林鄉土厝北農村社區土地重劃」，係屬辦理「農村社區土地重劃」，是辦理系爭農村社區土地重劃案之相關事宜，即應依「農村社區土地重劃條例」定之。依上開條例第11條第2項及同條例施行細則第12條規定，辦理農村社區土地重劃時，重劃後重劃區內規劃之相關公共設施用地所需土地面積，須先以重劃區內重劃前「①原作為道路使用之公有土地、②原作為溝渠使用之公有土地、③原作為河川使用之公有土地及④未登記土地」之4類土地面積先為抵充，倘以上述4類土地面積抵充後，所需土地面積尚有不足時，始再由參與重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，是上開條例第11條第2項規定已明文列舉得抵充之土地限於「原公有道路、溝渠、河川及未登記土地」4類土地，則倘非屬上開條例所列舉之4類土地，即不得將之逕予抵充為重劃後重劃區內規劃公共設施用地所需土地面積。
２、查系爭土地係被告前於60年間辦理尖山農地重劃後，分配由原告取得，並登記為原告所有，此有土地登記謄本及土地異動索引可稽，可知，系爭土地係屬原告所有，並非公有土地或未登記土地，自不屬於上開條例第11條第2項所列舉「原公有道路、溝渠、河川及未登記土地」4類得為抵充之土地，是依上開條例第11條第2項之規定，被告於辦理系爭農村社區重劃時，即不得將系爭土地面積逕為抵充入重劃後重劃區內規劃公共設施用地所需土地面積。
３、參諸土地法第4條、土地稅法第7條、農地重劃條例第11條第1項等規定可知，原告所有之土地並非屬公有土地，至為明確，此由農地重劃條例第11條第1項規定將公有土地與原告所有土地分開列舉，更可證之，是被告於法無明文規定之情況下，自行將原告所有之土地視為公有土地予以抵充，顯非適法有據。
４、再查，被告辦理系爭農村社區土地重劃案應適用農村社區土地重劃條例（原告誤植為農村地區土地重劃條例），已如前述，而對照辦理農地重劃應適用之「農地重劃條例」第11條第1項：「重劃後農路、水路用地，應以重劃區內原為公有及農田水利會所有農路、水路土地抵充之；其有不足者，按參加重劃分配土地面積比例分擔之。」之規定，辦理系爭重劃案應適用之農村社區土地重劃條例並未有得以原告所有土地抵充之規定，足證辦理農村社區土地重劃，被告不得將原告所有土地逕予抵充，至為明確。復參諸內政部99年2月4日函覆鈞院內容說明三表示：「有關農村社區土地重劃條例第11條第2項所稱『原公有道路、溝渠、河川』依同條例施行細則第12條規定未如農地重劃條例第11條第1項規定以重劃區內原為公有及農田水利會所有農路、水路抵充之理由乙節，按農村社區土地重劃係為改善農村社區生活環境所辦之重劃，重劃後區內土地除公共設施用地外，均編定為建築用地；而農地重劃係為改善農業生產環境所辦之重劃，重劃後除原有之建地及配置農路、水路外，均供農地使用，另農村社區土地重劃條例規定原公有道路、溝渠、河川列為抵充之項目係為符合公地公用原則及減輕重劃區土地所有權人之重劃用地負擔，辦理重劃後之道路、溝渠、廣場．．．等公共設施用地，依第30條規定，登記為直轄市或縣(市)有，仍為公有土地．
．．。」可知，農村社區土地重劃條例與農地重劃條例因辦理重劃目的之不同乃有不同之規範，且農村社區土地重劃條例規定以原屬公有之土地抵充為重劃後區內規劃之公共設施用地土地係為符合公地公用原則，亦可證辦理農村社區土地重劃，得抵充之土地應僅限於公有土地，並不包含原告所有之土地，是被告逕將原告所有之土地予以抵充，顯非適法。
５、更況，參諸農地重劃條例第27條規定：「農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，『視為其原有土地』。」復參諸其立法理由為：「重劃後分配之土地，係依據分配原則，分配於土地所有權人者。為免除困擾，並使土地所有權人便於行使權利負擔義務，爰明定自分配確定之日起，視為其原有土地」，是參酌農地重劃條例第27條規定及其立法理由，農地重劃後，土地所有權之歸屬即應告確定。復再參酌內政部81年4月14日（81）台內地字第8175926號函釋內容：「農田水利會所有原屬農地重劃土地所有權人提供之水路用地，既係依農地重劃條例第37條規定，登記農田水利會為土地所有權人，農田水利會當然享有法律對土地所有權人之權益保障；該等水路用地實施區段徵收時，依平均地權條例第54條及其施行細則第74條規定，農田水利會得申請發給抵價地。」是依內政部上開函釋內容可知，原告於農地重劃後就獲配土地可得行使之權利，即與一般私有土地所有權人無異。
６、系爭土地係被告前次辦理「尖山農地重劃」後，分配歸原告所有，是參諸農地重劃條例第27條規定及其立法理由暨上開內政部函釋內容，系爭土地即應視同為原告原有土地，屬於原告所有，原告並當然享有法律對於土地所有權人之權益保障，至為明確。而原告所有之土地非屬公有土地，已如前述，是依農村社區土地重劃條例第11條第2項規定，被告即不得將系爭土地面積逕為抵充作系爭重劃區內規劃之公共設施用地所需面積。
７、被告原抗辯原告於前次尖山農地重劃時，並未提供土地參與農地重劃，故與農地重劃條例第27條規定係適用於有提供土地參與重劃之所有權人之情況有別云云，惟查，前次被告辦理「尖山農地重劃」案，原告確實有提供土地參與重劃，經原告提出前次辦理尖山農地重劃地區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊，原告所屬「2271戶號」及「2398戶號」之清冊後，被告已承認前次尖山農地重劃原告確有提供土地參與重劃，是被告辯稱原告於前次「尖山農地重劃」未提供土地參與重劃，與農地重劃條例第27條規定有別云云，其所辯即不足採。
（二）本件被告將系爭土地逕為抵充為重劃區內之公共設施用地之依據即內政部91年4月9日台內中地字第0910004316號函釋，明顯違反農村社區土地重劃條例第11條第2項規定，且亦欠缺法源依據，是該函釋應屬無效，自不生拘束鈞院之效力，說明如下：
１、按憲法第15條、第143條第1項規定及最高行政法院92年度判字第924號判決要旨揭示：「按對人民財產權之限制，必須合於憲法第23條所定必要程度，並以法律定之，其由立法機關明確授權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨且未逾越授權範圍時，始為憲法所許。倘由法律授權訂定行政命令者，其授權必須具體明確，且未逾越母法之範圍，始為有效。」被告主張其係依據內政部91年4月9日台內中地字第0910004316號函釋將原告所有系爭土地抵充為重劃區內公共設施用地，惟查，被告將原告所有之土地抵充為重劃區內公共設施用地之行為，係對於原告之財產權為限制及剝奪，參諸上開憲法及上開最高行政法院判決揭示之要旨，須以法律定之，自不得以行政函釋為之，加以被告所依據之內政部上開函釋顯與農村社區土地重劃條例第11條第2項規定相牴觸，且欠缺法源依據，是被告執上開內政部函釋將系爭土地逕為抵充重劃區內之公共設施用地，即屬於法有悖，自非適法。
２、況，倘如被告所主張於辦理農村社區土地重劃時，仍需探究原告於前次農地重劃前、後土地所有權之取得原因，此無疑將使法律關係於農地重劃後仍處於無法確定之狀況，而有悖於農地重劃條例第27條之立法意旨，且亦違反土地法第43條「依本法所為之登記，有絕對效力」之規定，更將造成法律關係趨於複雜化，甚至，倘於辦理農村社區土地重劃時，先前辦理農地重劃之相關資料因年代久遠佚失，無從考究原告現今所有之土地是否由原農地重劃土地所有權人提供而來，反會造成辦理農村社區土地重劃之困難及無從辦理之窘境！
（三）至被告以前次尖山農地重劃後，原告獲配土地面積遠多於原告所提供土地面積，該增加面積係由原土地所有權人提供登記為原告所有，如本次農村社區土地重劃不得將原告所有之系爭土地抵充為重劃區內之公有公共設施用地，則對於系爭農村社區土地重劃之所有權人無疑有如一隻牛剝兩層皮，有違人民權益云云，此說法實非正確，茲駁斥如下：
１、查辦理農地重劃之目的，係為使農地重劃區域內農民於重劃前原屬零散畸零、未鄰灌排水路土地，因農地重劃經過交換分合而獲取地形完整，利於耕作並接鄰灌排水路之農地，造成土地收成量大增，且可使得土地價值獲得增值，是農地重劃區內土地所有權人所負提供不足土地之重劃負擔，已與重劃後所得之利益(土地價值增加之利益)，相互勾銷，故於農地重劃完成後該重劃範圍內之土地所有權人即已享受權利，並履行義務完畢。
２、次查，原農地重劃由農民所提供之土地，其原意係要作為農水路之用，而登記於原告所有，由原告負責農水路之管理養護，使得原於農地重劃時提供土地之農民，因而受惠；惟辦理農村社區土地重劃，參與之土地所有權人未必與辦理農地重劃提供土地之農民相同，且相對於參與農地重劃之土地所有權人僅為少數人，倘如被告所為以前次尖山農地重劃農民所提供登記屬原告所有之土地抵充本次辦理系爭農村社區土地重劃所需之公有公共設施用地，則無疑是慷前次尖山農地重劃提供土地之多數農民之慨，使得參與本次農村社區土地重劃之少數人，得因此免除提供抵充後不足土地之義務，而於未盡負擔義務之情況下，仍得享受系爭農村社區土地重劃之利益（即參與系爭農村社區土地重劃之土地可由農地再變為建地，二次增值），此顯然對於前次尖山農地重劃提供土地而未參與本次農村社區土地重劃之多數農民造成不公平之情形。
３、再查，倘被告依農村社區土地重劃條例第11條第2項規定辦理，未將原告所有之土地抵充作為重劃區內規劃之公共設施用地所需土地，則原告於重劃後仍能重新獲配土地或金錢（補發差額地價），納入原告之財產，如獲差額地價，原告亦係將此差額地價依「農田水利會農地重劃區經費專戶設置運用及管理要點」辦理，作為農○○○區○○○路養護管理、水利設施之更新、改善管理之用，反而可使得原參與農地重劃之土地所有權人仍得繼續享受其原提供土地相對可得利益（農田水利會養護農水路設施），自無被告所稱違反人民權利之情事。
４、況，參與系爭農村社區土地重劃之土地所有權人，於農村社區土地重劃後，其原有之土地可由農地變為建地，土地價值較重劃前更為提高，是其等既享有土地價值增加之利益，則對於重劃後規劃公有公共設施所需面積以原公有土地抵充後不足之面積，自應負擔提供土地補足之義務，方為公平，是自無被告所稱之不公平情事。
（四）原告秉承政府推行農田水利事業之理念，長期投入龐大之維護管理經費進行農水路之維護管理，而原告並非營利事業，為維持水路暢通，經年需籌措財源辦理興建改善、維護、管理、歲修及養護等工作，並需投入大量之人力、物力，而原告於前次尖山農地重劃後獲配土地後（含系爭土地），亦秉持上開理念及作法對於獲配土地進行管理維護多年，此期間所支出之經費及投入之人力、物力，實遠超出於獲配土地價值，並使重劃區內土地所有權人亦蒙受其利，而如本案重新分配後被告須發給差額與原告，原告受領之差額款項亦係存入經費專戶，並依「農田水利會農地重劃區經費專戶設置運用及管理要點」規定，專供日○○○區○○路用地之相關管理維護經費之使用，是重劃區內之土地所有權人，亦因此將蒙受其利，絕無被告所稱原告有不勞而獲，佔盡百姓便宜情事等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告98年2月5日府地劃字第09807002211號公告）關於系爭土地之重劃分配成果均撤銷。
三、被告則以：
（一）經查，依卷附尖山農地重劃區原土地與新分配土地對照清冊，本件原告重劃前（96年度水林鄉土厝北農村社區土地重劃區）所有之系爭土地（屬水利用地）係被告辦理尖山農地重劃區後交由原告管理，原為參與該次尖山農地重劃之土地所有權人共同提供之水路用地，且依該清冊原告並未有土地參與該次重劃。而被告辦理96年度水林鄉土厝北農村社區土地重劃區時，依內政部91年4月9日台內中地字第0910004316號函釋，以系爭土地即原告所有管理原土地所有權人在前次農地重劃（辦理尖山農地重劃）時扣除之土地，以抵充為水路用地及共同負擔之公共設施用地，即是由重劃區原土地所有權人負擔重劃所需之公共設施用地，故被告98年2月5日府地劃字第09807002211號公告處分，分配原告○○○鄉村區○○段1、51、230地號3筆土地（屬水利用地），其面積共計543.6平方公尺，未發給差額地價，並無不當。
（二）按行政程序法第4條「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」及行政程序法第8條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」規定，原土地所有權人在辦理農地重劃時被扣除之土地抵充為公共設施用地，本質為人民扣除土地後交由政府保管，登記為農田水利會所有管理，現人民本身為建設農村社區需用這些土地，水利會身為公法人理應配合政府合理行政行為，保護人民扣除土地後交由政府保管之正當合理之信賴，若需重新分配土地予農田水利會或發給差額地價，此對該區土地所有權人而言，有如1隻牛剝2層皮，有違人民信賴保護原則，而就農田水利會而言，誠有不勞而獲，佔盡百姓便宜，實有久公允。
（三）查被告60年所辦尖山農地重劃區，土地所有權人即原告計有2個戶號：一為2271戶號，為基於給、排水路需求新規劃設計，由參與農地重劃之土地所有權人共同提供之公共設施水路用地，經統計重劃前有19筆土地，面積共3,327㎡，重劃後有736筆土地，面積共749,517㎡，重劃後原告面積增加746,190㎡；另一為2398戶號，應為原位置保留區，經統計重劃前有221筆土地，面積共164,631㎡，重劃後有75筆土地，面積共155,824㎡（剔除需計算差額地價地目建、什及道，而僅計算地目為水部分），重劃後原告面積減少8,807㎡。原告訴訟代理人於庭訊所示2398戶號資料僅為後半部，該戶號重劃前後面積相差無幾，而2戶號經合計，原告重劃後面積尚增加737,383㎡，原告重劃前參與尖山農地重劃區土地，其面積與重劃後登記予原告土地面積相比，比例只佔一小部分，此在比例原則上該會已佔盡莫大便宜，可知被告所言並無不符。再查系爭土地，屬於2271戶號，均為參與農地重劃之土地所有權人共同提供之公共設施水路用地，非原告原有土地，原告僅依農地重劃條例第37條規定即要求分配土地或領取地價差額，顯圖不當得利，而有傷害農民權益之虞。被告辦理農村社區土地重劃時依規定將之用以抵充公共設施用地，符合行政處分，且保障農民原有權益及保護人民正當合理信賴，符合公平正義原則。
（四）次按農地重劃條例第27條規定：「農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有土地。」條文中原土地所有權人係指私有土地所有權人。因農地重劃後交由水利會管理，原為參與農地重劃之土地所有權人共同提供之原水路用地，係原農地重劃時基於給、排水路需求而規劃設計，重劃完成後，被告逕依農地重劃條例第37條規定直接登記予原告，未經分配作業程序，從該重劃區2271戶號最後並無計算土地所有權人重劃前後土地面積地價差額可知。則原告重劃前暨無相關土地，亦未經分配作業程序，自無農地重劃條例第27條規定之適用。
（五）再按「農地重劃後交由水利會管理，原為參與農地重劃之土地所有權人共同提供之原水路用地」，故本件系爭土地所有權實質上係屬公共地役用水權之性質，其不同於一般私有土地所有權。私有土地所有權人對其土地得自由使用、收益、處分之權利，倘原告擁有可自由處分系爭土地權利，則百姓權益將有何保障，故本質上自與交由縣市○○○○路是完全相同，皆屬公共設施用地，應視為公有土地以供全區土地所有權人公同使用之地役權。
（六）系爭土地均屬被告60年辦理尖山農地重劃區，依原台灣省政府地政處於83年間邀集行政院農業委員會、農田水利會聯合會、各農田水利會等有關單位研商「農地重劃時農民提供之水路用地登記為水利會所有，其後因變更用途出售，所得款之處理」會議並獲致結論：「．．．(1)按歷年辦理之重劃區別，逐筆清查限登記為水利會所有之水路用地是否確為重劃時農民所提供之水路用地，並建立清冊。
(2)前項水路用地如逐筆認定有困難，則以各該重劃區農田水利會原所有抵充為水路之土地面積與重○○○區○路面積為計算基準，重○○○區○路面積扣除重劃時水利會所抵充之水路用地，其餘之面積即為農民負擔提供之水路用地面積，依其面積計算作為分配之比例。．．．。」該處於83年10月12日以83地5字61524號函檢送會議紀錄函請各出(列)席單位請依照結論事項執行。案經將土厝北農村社區土地重劃區重劃範圍套繪於農地重劃前地籍，清查範圍內土地，發現並無原告所有之土地，由此可認定系爭土地均為參與農地重劃之土地所有權人共同提供之公共設施水路用地。
（七）而原告農地重劃前暨無相關土地，無法予以分配，渠顯然不適用農地重劃條例第27條：「農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有土地。」之規定，然系爭土地係被告依農地重劃條例第37條規定：「．．．重劃區內農田水利會管理之水路及有關水利設施，其用地登記為農田水利會所有，並由農田水利會管理、維護之。」逕予登記為原告。
（八）農地重劃完成後，農民的土地或較為方整或使用較為便利，此乃政府編列大筆經費，為提高及促進農民土地利用價值，照顧農民的結果，與參與農地重劃之土地所有權人扣除土地負擔並無直接對價關係，且原土地所有權人在辦理農地重劃時被扣除之土地，依農地重劃條例規定係用於抵充公共設施用地（規劃之農、水路），是以重劃後水路用地本應由政府保管，只為當時立法，用意在為統一事權管理之便而權宜登記予農田水利會，其本質非原告原有土地。原告依農地重劃條例第37條規定即要求分配土地或領取地價差額，顯圖不當得利，恐有損農民權益之虞。茲被告辦理農村社區土地重劃時依規定將該農地重劃時由農民提供負擔之水路用以抵充公共設施用地，符合行政實質之公平正義之原則，且保障農民原有權益及保護人民正當合理信賴，此於法並無違誤，且符合立法之精神等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，分別為兩造所自陳，並有各該函文、原告異議函、水林鄉土厝北農村社區土地重劃區重劃前後土地分配對照清冊、農地重劃地區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊等影本附原處分卷可稽，自堪認定。
本件兩造爭點為被告將系爭土地逕抵充為重劃區內公共設施用地，是否合法？而被告將系爭土地逕抵充為重劃區內公共設施用地無非以：依60年尖山農地重劃區原土地與新分配土地對照清冊，原告並無土地參與該次重劃，系爭土地乃參與該次重劃之土地所有權人共同提供之水路用地，而於重劃後交由原告管理，原告身為公法人自應配合政府建設農村之需要辦理，否則即屬不勞而獲。被告為保護人民扣除土地後交由政府保管之正當合理信賴，依農村社區土地重劃條例第11條第2項、內政部91年4月9日台內中地字第0910004316號及92年5月1日內授中辦地字第00920082908號函釋，將系爭土地抵充為公共設施用地，並無違誤等語，資為論據，固非無見。
五、查：
（一）系爭土地經過二次重劃，第一次位在60年尖山農地重劃區內，第二次即從上開重劃區內選定一區塊辦理本案之96年度水林鄉土厝北農村社區土地重劃，系爭土地亦在其中。而系爭土地於60年尖山農地重劃時編為2271戶號，原告於該戶號提供19筆土地（面積合計3,327㎡）參與重劃，重劃後以該戶號獲配736筆土地（面積749,517㎡），為兩造所不爭，並有土地登記簿謄本、尖山農地重劃地區所有權人原有土地與新分配土地對照清冊附卷（本院卷第25-32頁、第87-155頁）可稽。
（二）本次96年度水林鄉土厝北農村社區土地重劃，因為被告以系爭土地為參與尖山農地重劃之土地所有權人共同提供之水路用地，於重劃後交由原告管理為由，認為系爭土地於本次重劃仍應提供公用，依農村社區土地重劃條例第11條第2項及內政部91年4月9日台內中地字第0910004316號及92年5月1日內授中辦地字第00920082908號函釋等規定，應不參與分配而逕予抵充本次重劃後公共設施用地，是本件即有探究農地重劃及農村社區土地重劃差異之必要。
１、農地重劃於69年12月19日公布，經行政院70年5月25日（70）台內字第6958號令指定臺灣省、台北市及高雄市為本條例之施行區域，繼於70年6月29日以（70）台內字第8969號令指定金門為本條例之施行區域。考其立法沿革，乃以農地重劃，為增進農地利用之有效措施，為改善農場結構，促進農業現代化之重要工作，惟當時有關重劃法規，祇有土地法第3篇第6章8條、同法施行細則2條，對於農地重劃區之勘測、地價之查定、經費之負擔、農路、水路工程之規劃設計、土地分配、異議處理及權利之清理等均欠完備。另當時平均地權條例第68條且有「農業用地之重劃，另以法律定之。」之明文，為期農地重劃之擴大推行，廣收農地重劃之效益，爰訂定農地重劃條例，以資適用。其中第6條規定：「直轄市或縣(市)主管機關因左列情形之一，得就轄區之相關土地勘選為重劃區，擬訂農地重劃計畫書，連同範圍圖說，報經上級主管機關核定，實施農地重劃：一、耕地坵形不適於農事工作或不利於灌溉、排水者。二、耕地散碎不利於擴大農場經營規模或應用機械耕作者。三、農路、水路缺少，不利於農事經營者。四、須新闢灌溉、排水系統者。五、農地遭受水沖、砂壓等重大災害者。六、舉辦農地之開發或改良者。農地重劃區之勘選，應兼顧農業發展規劃與農村社區建設，得不受行政區域之限制。」第11條：「重劃後農路、水路用地，應以重劃區內【原為公有】及【農田水利會所有】農路、水路土地抵充之；其有不足者，按參加重劃分配土地之面積比例分擔之。．．．。」及第37條規定：○○○區○路及非農田水利會管理之水路，其用地應登記為該管直轄市或縣(市)所有。原登記為國有、省有及鄉(鎮)有者，應辦理註銷手續。前項農路及水路，由直轄市或縣(市)政府自行或指定機關、團體管理、維護之。其費用由各該政府列入年度預算。重劃區內農田水利會管理之水路及有關水利設施，其用地登記為農田水利會所有，並由農田水利會管理、維護之。」而揆諸農地重劃條例第11條之立法說明，乃鑑於重劃區內原為公有及農田水利會所有之農路、水路土地，於重劃前既仍充「道路」「水路」使用，故為減輕農民負擔，以之抵充作重劃後農路、水路用地，且不參加分配。則既然重劃後之抵充並未變更用地性質且未損害公有土地及農田水利會之權益，並以法律明文規定，此種公地公用方式，乃達成農地重劃所必要，實甚允洽。
２、至於農村社區土地重劃，依農村社區土地重劃條例第3條：「本條例所稱農村社區，指依區域計畫法劃定非都市土地使用分區之鄉村區、農村聚落及原住民聚落。前項農村社區得因區域整體發展或增加公共設施之需要，適度擴大其範圍。」及第5條規定：「有下列情形之一者，直轄市或縣(市)主管機關得報請中央主管機關核定辦理農村社區土地重劃︰一、促進農村社區土地合理利用需要。二、實施農村社區更新需要。三、配合區域整體發展需要。四、配合遭受地震、水災、風災、火災或其他重大事變損壞之災區重建需要。．．．。」另參酌其立法說明及內政部99年2月4日內授中辦地字第0990041537號函文內容（見本院卷第187頁），可知農村社區土地重劃係鑑於台灣地區7千個村里中屬農業村里有4千多個，又大多為已有建物之老舊村莊，故為改善農村社區生活環境辦理重劃，而重劃後區內土地除公共設施用地外，均編定為建築用地，以達農村社區更新之目的，核與農地重劃條例係以農地為對象及達成農地有效利用者不同，則二者之公地公用精神，自屬有別，是若無法律明文規定或未經所有權人同意，自無將農田水利會所有之水路排除於農村社區土地重劃分配之外，逕提供為重劃區所有權人公共設施用地之餘地。
（三）關於人民自由權利之限制，應以法律加以規範，憲法第23條定有明文。此所謂法律，依憲法第170條規定，係指經立法院通過，總統公布者而言。憲法第15條規定人民之財產權應予保障，旨在確保個人依其財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。農田水利會係秉承國家推行農田水利事業之宗旨，依法律設立之公法人，為地方水利自治團體（司法院釋字第628號解釋參照），其財產亦應受憲法有關財產權規定之保障。農村社區土地重劃條例第11條第2項規定：
○○○區○○○○道路、溝渠、電信電力地下化、下水道、廣場、活動中心、綠地及重劃區內土地所有權人認為為達現代化生活機能必要之其他公共設施用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記土地等4項土地抵充外，其不足土地及拆遷補償費與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔。」第16條規定：「（第1項）重劃區內之土地，扣除依第11條規定提供負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。經分配結果，實際分配面積多於或少於應分配之面積者，應繳納或發給差額地價。（第2項）前項重劃土地負擔及分配面積之計算，以土地登記簿所載面積為準。」上開第11條第2項之立法意旨固為減輕重劃區土地所有權人之重劃用地負擔而以公地公用為原則，然而，可供抵充為重劃區公共設施之用地，除未登記地外，應以重劃計畫書、圖核定時，實際作道路、溝渠、河川使用及原作道路、溝渠、河川使用已廢置而尚未完成廢置程序之公有土地為限（農村社區土地重劃條例施行細則第12條參照），非謂凡屬公有土地，或者凡為上開用途者均在抵充之列，。是以被告主張系爭土地為60年尖山農地重劃交由原告管理之水路用地，原告身為公法人自應配合提供抵充為本次農村社區土地重劃公共設施用地云云，核屬對農村社區土地重劃條例第11條第2項規定之誤解，並非可採。
（四）再者，農村社區土地重劃條例第11條第2項應抵充為公共設施之用地僅限於原公有道路、溝渠、河川及未登記土地等4項土地，其並未如農地重劃條例第11條第1項一般，明文將重劃區內原為農田水利會所有水路納入抵充範圍。是應審究者，為登記為農田水利會之水利用地是否該當為農村社區土地重劃條例第11條第2項所稱之公有土地？經查，有關土地重劃之法律最早見於土地法，現行土地法則規定於第135條至第142條。依同法第4條及第52條規定：「本法所稱公有土地，為國有土地、直轄市有土地、縣（市）有土地或鄉（鎮、市）有之土地。」「公有土地之登記，由原保管或使用機關囑託該管直轄市或縣（市）地政機關為之，其所有權人欄註明為國有、直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有。」可知，登記為國有、直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有之土地方為公有土地，而農田水利會係秉承國家推行農田水利事業之宗旨，依法律設立之公法人，為地方水利自治團體，故登記其名下之土地尚與公有土地有別，難謂屬於農村社區土地重劃條例第11條第2項應逕予抵充重劃後公共設施之用地。被告將系爭土地逕抵充為重劃後公共設施用地而排除於重劃土地分配之外，核與農村社區土地重劃條例第11條第2項規定不符，欠缺法律依據，自非可採。
（五）至於「農田水利會管有之灌溉渠道參加農村社區土地重劃如何辦理分配乙案，同意依本部73年7月2日台（73）內地字第239866號函辦理，復請查照。」「主旨：關於水利會管有之灌排渠道參加市地重劃如何辦理分配乙案，同意依照貴府（註：臺灣省政府）來函所擬原則辦理。附：臺灣省政府73年6月21日73府地二字第149247號函：主旨『關於水利會管有之灌排渠道參加市地重劃如何辦理分配一案，本府意見如說明，請查照。說明：一、水利會管有之灌排渠道參加市地重劃，擬依下列原則辦理分配：㈠農田水利會所有土地於重劃後優先指配○○○區00000000道(不包○○○區市區○○○○○道)應以農田水利會重劃前仍供農田灌排渠道之土地為限(包括水、溝地目及重劃前已作灌渠道使用之其他地目土地，不包括已報廢灌排渠道)因基於重劃後對水利用地並無益，故此部分土地，不計扣負擔。㈡其他農田水會參加重劃之土地分配於建地者，仍依一般計算負擔公式計扣負擔。二、至於屬農地重劃後交由水利會管理，原為參與農地重劃之土地所有權人共同提供之原水路用地，仍應依規定充為水路用地及共同負擔之公共設施用地。』」固經內政部91年4月9日台內中地字第0910004316號函及73年7月2日台（73）內地字第239866號函釋在案。上函關於農地重劃後交由水利會管理，原為參與農地重劃之土地所有權人共同提供之原水路用地，仍應依規定充為共同負擔之公共設施用地乙節，固有如下內政部92年5月1日內授中辦地字第00920082908號函釋所述之歷史背景，惟辦理農地重劃之目的，係在使農地重劃區域內原屬零散畸零、未鄰灌排水路之農地，經過農地重劃交換分合而獲取地形完整，以利農地利用，則重劃區內土地所有權人依比例負擔之水路用地與其獲配土地價值，業經重劃分配結算完成；況此種由農民負擔所形成之水路，目的在供農地灌排，而非作為農村居民現代生活所需之公共設施用地；且縱應為各原所有權人共有，或依農地重劃條例第37條之規定實質應為該管直轄市或縣（市）所有，惟操作結果既為管理維護方便登記為農田水利會所有，該會即屬所有權人，其後即便再經重劃分配土地或差額地價，充其量僅屬農田水利會管有標的物之改變，難謂係因重劃獲取不當利益。尤有甚者，若謂此種水路應為各原所有權人共有，則更應參加本次重劃分配而乏逕予抵充為公共設施用地之理由；而若謂其應屬各直轄市或縣（市）政府所有者，亦屬其如何確保所有權之問題，與能否逕予抵充無涉。倘無法律依據，或未經各該直轄市或縣（市）政府回復登記或取得農田水利會同意，難謂有權逕予抵充。另衡酌參與農村社區土地重劃之土地所有權人未必與辦理農地重劃提供土地之農民相同，以本件為例，相對於參與農地重劃之土地所有權人僅為少數人，倘以前次尖山農地重劃農民所提供登記屬原告所有之土地抵充本次辦理系爭農村社區土地重劃所需之公共設施用地，則無異是將前次由尖山農地重劃農民提供之土地，無償提供給參與本次農村社區土地重劃之少數人，則究屬公地公用或是公地私用，殊有疑義？其對於前次尖山農地重劃提供土地而未參與本次農村社區土地重劃之多數農民反而不公。再觀內政部73年7月2日台（73）內地字第239866號函釋係謂「仍應【依規定】充為共同負擔之公共設施用地」非謂得在無法律依據下，得逕予抵充為公共設施用地甚明。而如前述，農村社區土地重劃條例第11條第2項並無農田水利會所有之水路得逕抵充為重劃後公共設施用地之規定。則被告及內政部函覆本院之99年2月4日內授中辦地字第0990041537號函文（見本院卷第187-189頁）援引內政部上開91年4月9日台內中地字第0910004316號函釋主張本件抵充合法云云，並無法律依據，即無可採。
（六）又內政部92年5月1日內授中辦地字第00920082908號函釋雖謂：「關於農地重劃時農民所提供之農水路用地，如有變更用途出售，辦理徵收或有償撥用，其所得價款之處理疑義乙案，．．．二、按台灣地區自民國47年即開始辦理農地重劃，而『農地重劃條例』於民國69年公布實行。在農地重劃條例未公布前係依據土地法及土地重劃辦法辦理農地重劃；而土地法、土地重劃辦法只是原則性規定，相關之作業程序與工作步驟，皆依據當時政府頒發之行政規則規定辦理，如重劃後農水路權屬之登記、管理、養護，臺灣省政府於民國51年、53年間規定如重劃後農路登記為鄉鎮公所所有，併由鄉鎮公所管理、養護；水路登記為農田水利會所有，併由農田水利會管理、養護。三、重劃時農民所提供之農水路用地，登記為鄉鎮公所暨水利會所有，如有變更用途出售，其所得價款之處理，前亦經臺灣省政府63年5月8日63府民地戊字第43025號、74年12月5日74府地5字第158066號、75年2月17日75府地5字第142797號、76年1月20日75府地5字第95904號函釋略以：『重劃時農民提供之農水路用地，登記為鄉鎮公所暨水利會所有，其用意在使管理、維護方便，爾後如有變更用途出售其所得價款，應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程費，並不得移作他用，為使權責分明統籌運用，避免發生流弊或流為他用，此類土地出售所得價款應予存入縣府當地土地銀行設立之該重劃區經費專戶作為○○○區○路○○路管理維護修繕工程及差額地價補償費用。』上述規定有其歷史背景、歷史淵源，且已行之有年。．．．五、原臺灣省政府地政處於83年間邀集行政院農業委員會、農田水利會聯合會、各農田水利會等有關單位研商『農地重劃時農民提供之水路用地登記為水利會所有，其後因變更用途出售，所得款之處理』會議並獲致結論：『．．．
（１）按歷年辦理之重劃區別，逐筆清查限登記為水利會所有之水路用地是否確為重劃時農民所提供之水路用地，並建立清冊。（２）前項水路用地如逐筆認定有困難，則以各該重劃區農田水利會原所有抵充為水路之土地面積與重○○○區○路面積為計算基準，重○○○區○路面積扣除重劃時水利會所抵充之水路用地，其餘之面積即為農民負擔提供之水路用地面積，依其面積計算作為分配之比例。』該處於83年10月12日以83地5字61524號函檢送會議紀錄函請各出（列）席單位請依照結論事項執行。．．．七、現行農地重劃條例第37條規定重劃後之農水路用地，登記為直轄市或縣（市）或農田水利會所有，其意旨在便於農水路之管理、維護，發揮農業生產功能。是以，嗣後若變更用途，則已失原條文規定之本意，且輒由於環境變遷，變更用途，若經市地重劃、依法徵收、區段徵收或出售時，常可獲得鉅額之增值，此一利得若歸屬於無償而取得之單位，明顯有失公允。．．．八、綜上所述，本案農地重劃時農民提供之水路用地如有變更用途出售，辦理徵收或有償撥用，其所得價款之處理，既有其歷史背景與沿革，並經臺灣省政府函示有案，自仍應依該函示原則辦理。且部分個案亦經高等行政法院判決理由敘明有案，相關縣政府均依判決理由清查各農○○○區○○路分擔比例清冊函請農田水利會確認，應為最符合公平、正義原則。基於『取之於民，用之於民』之公平原則，其所得價款自應循往例存入縣府設立之該重劃區經費專戶作為○○○區○路○○路管理維護修繕工程及差額地價補償費用。．．．。」惟查，此乃關於農地重劃時農民提供之水路用地如有變更用途出售，辦理徵收或有償撥用，其所得價款如何處理之函釋，且係經臺灣省政府地政處於83年間邀集行政院農業委員會、農田水利會聯合會、各農田水利會等有關單位協商後獲得之共識，容可解為已取得農田水利會之同意，惟究與本件係屬辦理農村社區土地重劃如何抵充公共設施用地之情形且僅有內政部片面函釋而未經農田水利會同意之情形不同，自難比附援引。況有關農地重劃後，原由農民提供而登記為農田水利會所有之水利地，因土地登記簿上有「該筆土地如有變更用途出售者，其價款應作為該重劃區政府所墊付之工程款，或作為該重劃區修繕工程經費，不得移作他用」之加註，則該土地於被徵收後，農田水利會是否有領取徵收補償費之權利？業經最高行政法院作成98年4月份第2次庭長法官聯席會議㈠決議認為土地徵收條例第24條第1項目的在於確定徵收補償之對象，茍無該條但書所定情形，土地徵收之補償費，應以土地登記簿所載之所有權人為發給對象，於為徵收補償處分、公告時，自應依該規定為之，不容直轄市或縣（市）政府以自行調查所得之實質所有權人作為補償對象，至農田水利會如於領取徵收補償費後，未依註記使用；或縣（市）政府如何確保前開補償費依註記使用，與徵收補償對象之決定，非屬一事，自應分別處理。被告復執上開內政部函釋作為本件直接抵充之依據，洵非可取。
（七）末查，系爭土地於60年尖山農地重劃時編為2271戶號，原告於該戶號已提供19筆土地（面積合計3,327㎡）參與重劃，為兩造所不爭，並有土地登記簿謄本、尖山農地重劃地區所有權人原有土地與新分配土地對照清冊附卷（本院卷第25-32頁、第87-155頁）可稽，被告作成原處分時認定原告並未提供土地參與60年尖山農地重劃，即與事實不符，自非可取。是縱認系爭土地符合農村社區土地重劃條例第11條第2項應抵充為重劃後公共設施用地，被告亦應依前引內政部92年5月1日內授中辦地字第00920082908號函釋：「．．．前項水路用地如逐筆認定有困難，則以各該重劃區農田水利會原所有抵充為水路之土地面積與重○○○區○路面積為計算基準，重○○○區○路面積扣除重劃時水利會所抵充之水路用地，其餘之面積即為農民負擔提供之水路用地面積，依其面積計算作為分配之比例．．．。」辦理，惟被告並未為之，則本件土地分配成果，自有違誤，洵堪認定。
六、綜上所述，被告所為本件重劃土地分配成果有如前所述之違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法並不足以影響本件判決之結果，自無庸逐一論述，併此敍明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年10月21日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官江幸垠
法官吳永宋法官簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國99年10月21日
書記官涂瓔純