裁判字號：高雄高等行政法院98年訴字第717號判決
裁判日期：民國99年06月23日
裁判案由：水利法
高雄高等行政法院判決
98年度訴字第717號民國99年6月9日辯論終結原告萬有紙廠股份有限公司代表人即破產管理人 黃鴻隆 會計師
寬達信置業股份有限公司代表人 藍重豐 兼共同訴訟代理人 陳益盛 律師被告雲林縣政府代表人丁○○縣長訴訟代理人己○○
戊○○上列當事人間水利法事件，原告不服經濟部中華民國98年9月30日經訴字第09806128130號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告於民國79年4月間經被告核准延展原獲准之台雲北港地下展字第54號水權登記，並發給水權狀乙紙，其上載有「核准水權年限：自79年4月1日起至84年3月31日止；用水標的：工業用水；引用水源：地下水(第2號井)；引水地點；雲林縣○○鎮○街段○○○○○○號；引用水量：全年每月0.53秒立方公尺。」嗣原告於79年9月20日將新街段491-1地號中之部分土地贈與雲林縣北港鎮公所，遂將前揭水井封填，另於雲林縣○○鎮○街段○○○○○○號（下稱系爭新街段498-1地號）重新鑿井使用，惟並未向被告申請鑿井及水權變更登記。爾後原告就前揭水權期限多次向被告辦理延展登記，被告亦均准予其延展登記。迨至94年間，原告再次就上開水權向被告辦理延展登記，經被告於94年7月18日核准延展第113711號水權登記，並發給水權狀乙紙，核准延展水權期限：自94年4月1日起至99年3月31日止。嗣原告經他人舉發，被告乃於97年11月20日派員前往新街段491-1地號土地會勘，發現新街段491-1地號土地上並無設置水井，而依據原告94年5月17日現場履勘所提供位於新街段491-1地號水井之照片，經北港地政事務所員工查閱地籍圖，確認該水井係位於系爭新街段498-1地號之土地上。被告遂以原告所有第113711號水權登記之水井係坐落於系爭新街段498-1地號上，而非所登記之新街段491-1地號，乃認原來核准原告登記之水權及核發之水權狀有錯誤，旋依行政程序法第117條及第119條第1項第2款規定，以97年11月25日府水管字第0972907638號函撤銷前揭水權登記之處分。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告於69年4月向被告申請水權，經被告核發予「台雲北港地下字第54號水權登記」之水權狀乙紙，其上載有「核准水權年限：自69年4月17日起至74年3月31日止；用水標的：工業用水；引用水源：地下水(第2號井)；引水地點：雲林縣○○鎮○街段○○○○○○號；引水用量：每年每月0.53秒立方公尺；水井深度：285公尺；用水時間：每日引用24小時。」嗣於74年2月27日原告向被告申請展限，經被告依水利法第37條規定核准延展，並發給「台雲北港地下展字第54號水權登記」水權狀乙紙，其上載有「核准水權年限：74年4月1日起至79年3月31日止．．．引水地點：雲林縣○○鎮○街段○○○○○○號．．．。」79年2月26日，原告續向被告申請展限「核准水權年限：79年4月1日起至84年3月31日止，引水地點：雲林縣○○鎮○街段○○○○○○號。」84年2月24日，原告續向被告申請展限「核准水權年限：84年4月1日起至89年3月31日止，引水地點：雲林縣○○鎮○街段○○○○○○號。」89年2月23日，原告續向被告申請展限「核准水權年限：89年4月1日起至94年3月31日止，引水地點：雲林縣○○鎮○街段○○○○○○號。」94年3月16日，原告續向被告申請展限「核准水權年限：
94年4月1日起至99年3月31日止，引水地點：雲林縣○○鎮○街段○○○○○○號。」由上可知，原告按水利法第37條、行為時臺灣省地下水水權登記辦法及行為時臺灣地區地下水管制辦法等規定，合法取得水權狀；並於核准水權年限期滿後，按水利法第40條之規定，申請展限使用迄今，皆為合法。亦可知原告已按水利法第27條規定取得水利法第15條所稱水權。而水利法授予人民水權之本旨，即為在不過度耗用水資源下，充分滿足人民對水資源之需求，而俾合憲法增修條文經濟發展與環境保護兼籌並顧之目標，合先敘明。
（二）嗣因79年9月原告將所有新街段491-1地號（原新街段491-1地號分割為491-1及491-9地號)贈與給北港鎮公所即無償給予政府使用，依經濟部98年4月24日經水字第09804602010號令解釋（下稱經濟部98年4月24日函釋）：「地下水管制辦法第5條第1項第2款規定，土地因政府依法撥用、徵收，致無法使用已取得水權之水井，原地下水權人仍有續行用水之必要者，得於管制區內鑿井引水，其立法意旨係考量政府因國家或公共利益需要必須使用引水地點之土地，致水權人無法繼續於原地點取水，爰允許水權人得於原水井鄰近地點重新鑿井引水。惟除上開政府撥用或徵收之情形外，如因相關法令規定，引水地點之土地須捐贈或無償提供予政府使用致無法使用原水井取水者，因同屬由於國家或公共利益需要所致，並為不可歸責於水權人之事由，應得適用該款規定，許其於原水井鄰近地點重新鑿井引水。」則原告按88年6月30日公布之臺灣省地下水管制辦法（下稱88年地下水管制辦法）第4條第1項第3款「政府依法撥用或徵收土地，致使已取得水權之水井毀棄，原水權人仍需繼續用水者」，依同條第3項（原告誤繕為第2項）應依原核定水權登記內容，於原水井鄰近地點重新鑿井。故94年4月原告申請水權展限，既依水利法第37條規定獲得准許，雖處分當時按91年2月6日公布之地下水管制辦法（下稱91年地下水管制辦法）第3條已刪除88年地下水管制辦法第4條第1項第3款(水權展限得鑿井引水)之規定，但依前揭經濟部98年4月24日函釋意旨，仍符合91年地下水管制辦法第4條第1項第1款「政府依法撥用或徵收土地，．．．，致使已取得水權之水井毀棄或不堪使用，原水權人仍需繼續用水者。」規定，得依同條第2項規定「．．．應依原核定水權引用水量，於原水井鄰近地點重新鑿井之規定。」是以，原告於鄰近系爭新街段498-1地號上鑿井取水，並無違誤。
（三）另按水利法為行政程序法之特別法，應優先於行政程序法適用，關於水權之撤銷與否，應按水利法規定為之，則水利法僅第19條、第24條、第26條、第47條之1定有撤銷水權之明文。查原告於74年、79年、84年、89年、94年均申請水權展限獲准，已如前述，則原告於99年1月向被告依現行地下水管制辦法第17條第1項第3款規定申請水權登記，遭被告駁回，其駁回理由略為，原告贈與北港鎮公所之事實於91年2月6日之前，無現行地下水管制辦法第5條第1項第2款之適用。99年2月26日原告再行申請水權展限，並補充申請變更登記，將原水權狀之原登記引水地點○○○鎮○街段○○○○○○號變更登記○○○鎮○街段○○○○○○○號。查原告一直以來皆依法申請展限，且確實有用水之需求，並無水利法第24條所稱「繼續停用逾2年」之情形，是無水利法第24條適用之問題。又本案亦無水利法第19條及第26條所述情形，且原告原水權登記土地因贈與北港鎮公所，始於鄰近地點另鑿新井，亦符合現行地下水管制辦法第5條第1項第2款：「管制區內鑿井引水，應符合下列各款規定之一者：．．．⒉因戰爭、天然災害、重大變故、時日久遠自然耗損，致已取得水權之水井不堪使用或因政府依法撥用、徵收土地，致無法使用已取得水權之水井，原地下水權人仍有續行用水之必要。」規定，即不違反水利法第47條之1規定，故被告依水利法規定即無從撤銷原告之原有水權登記！然，被告卻以行政程序法第119條第2款及第117條撤銷原告原有水權登記，則被告撤銷原告原有水權登記之行政處分顯然違法至明。
（四）水權與設置水井係屬二事：按水權屬於人民基於憲法賦予基本權利，即工作權、生存權等而應由法律分配予人民水資源之權利，而就政府是否許可水井之具體興建，則是有關水利設施之行政監督，二者層次不同，並無所謂「沒有水井何來水權」問題，縱使水井因建築瑕疵而不許使用，政府亦無權以此否定人民用水需求所繫之水權。又水權係人民基本權利，而水井僅係立於水權基礎上之工作物設置，惟因實務上申請地下水權時，主管機關通常會根據水井之出水量裁量是否符合水權申請人引水量需求而核發水權狀，故導致主管機關即被告誤以為水井與水權係一體。因此若有法令規定，可依原核准之水權登記內容，於原水井鄰近範圍內鑿井取水，水權人自得於鄰近範圍內另鑿新井，於法並無不合。換言之，水權與水井係屬二事，主管機關於水權展限審查時，應審酌是否仍有取水的需求，而非僅憑水井設置位置非於原水權登記引水地點即逕以否定水權展限之必要性及合法性，至於水井位置變更是否辦理水權變更登記，則係另一問題，與水權是否有展限之必要與需求，不宜混為一談。再經濟部99年2月12日經訴字第09906051960號訴願決定書內容：「．．．縱認訴願人原登記引水地點之水井已封填，亦不表示其水權當然消滅．．．訴願人重新鑿井，未依水利法第46條第1項第5款或地下水管制辦法第7條第1項之規定辦理興建或水權變更登記，主管機關得依水利法第46條第3項規定令其更改或移除，然亦無明文賦予主管機關得予註銷水權狀之規定．．．。」可知實務上亦認為水權與水井在法律上的意義是區分的。故被告以原告就新水井坐落位置於系爭新街段498-1地號土地上，與原所有之第113711號水權登記之水井位置應位於新街段491-1地號土地上不符，而逕撤銷原告之水權登記係屬一違法行政處分。
（五）至於原告贈與事實發生於00年0月00日即91年2月6日之前，有無現行地下水管制辦法第5條第1項第2款之適用？⒈按被告撤銷原告水權登記之理由為經濟部98年5月7日經授
水字第09820221910號函（下稱經濟部98年5月7日函釋）表示略以，經濟部98年4月24日函令中有關「應得適用該款規定，許其於原水井鄰近地點重新鑿井引水」部分，應自91年2月6日發布施行地下水管制辦法後始得一體適用等語。惟原告贈與北港鎮公所之贈與事實係於79年9月20日即發生於00年0月0日之前，故認為原告無現行地下水管制辦法第5條第1項第2款之適用，亦不得主張同法第7條第1項「於原水井鄰近地點重新鑿井」。查，經濟部98年4月24日函釋係就「捐贈或無償提供予政府使用」與「政府依法撥用、徵收」等同對待，許其於原水井鄰近地點重新鑿井引水。再查，經濟部98年5月7日函釋僅表示經濟部98年4月24日函釋自91年2月6日發布施行地下水管制辦法後始得一體適用。然對於因政府依法撥用或徵收，致無法使用已取得水權之水井，原水井權人仍有續行用水之必要者，許其於原水井鄰近地點重新鑿井引水之規定，自85年5月13日公布之臺灣省地下水管制辦法（下稱85年地下水管制辦法）第4條第1項第3款、第3項已有規定、88年地下水管制辦法第4條第1項第3款、第3項亦有相同規定，並非自現行地下水管制辦法訂定發布後始有明文規定。則，既然自85年地下水管制辦法起即有相同規定，豈可為不同對待！(亦即，豈可91年2月6日以後之捐贈或無償提供予政府使用始解釋同政府依法撥用或徵收土地而許可就原水井位置鄰近地點重新鑿井，而91年2月6日以前之捐贈或無償提供予政府使用反而不許可。)換言之，經濟部98年4月24日之解釋已違反行政程序法第6條禁止差別待遇原則至明。故原告贈與土地(原水權登記之新街段491-1地號土地)係於91年2月6日地下水管制辦法施行前，但本於行政程序法第6條禁止差別待遇原則，既同為「捐贈或無償提供予政府使用」，即應與「政府依法撥用或徵收土地」等同解釋，則亦應有「許其於原水井位置鄰近地點重新鑿井」之適用。
⒉次按現行地下水管制辦法第7條規定：「符合第5條第1項
第2款規定於管制區內鑿井引水者，應於原水井鄰近地點重新鑿井，並應依本法規定，向主管機關申請鑿井及水權變更登記。」於此相較，85年地下水管制辦法以及現行施行前之地下水管制辦法皆無重新鑿井需申請之相關規定，被告既未覈實鑿井時間，何能逕為認定本件應適用不利於原告之現行法規而無疑？更查85年地下水管制辦法第4條第1項第2款訂有「管制區內鑿井引水，應合於下列各款規定之一：．．．⒉本辦法發布前已取得地下水水權，並依水利法第40條規定申請展限者。」而原告在以為應適用舊法規無需另為鑿井申請之認知前提下，已依水利法第40條規定申請展限，其程序完備，被告何有註銷水權之必要？若被告認為應適用現行法規(仍須覈實新鑿井時間)，則現行地下水管制辦法第5條第1項亦定有「管制區內鑿井引水應合於下列各款規定之一者：．．．⒉因戰爭、天然災害、重大變故、時日久遠自然耗損，致已取得水權之水井不堪使用或因政府依法撥用、徵收土地，致無法使用已取得水權之水井，原地下水水權人仍有續行用水之必要。」是原告之第113711號水權狀之原水井，既屬該項規定所及，依上開規定暨其母法「水利法」等法源，自有重新另行鑿井實行水權之實體權利。此時依現行地下水管制辦法雖應申請鑿井及水權變更登記，但遍查地下水管制辦法及水利法，並無違反地下水管制辦法第7條程序即可註銷既有水權之規定，縱水利法第47條之1訂有「．．．得劃定地下水管制區，限制或禁止地下水之開發；其管制辦法，由中央主管機關定之。前項地下水管制區內已取得之水權，主管機關得予限制、變更或撤銷。」由法條結構可知，該條第2項並未授權地方主管機關自行訂定「限制、變更或撤銷」之辦法(因為前項即明定「．．．管制區．．．限制或禁止地下水之開發．．．其管制辦法由中央主管機關定之」可知地方主管機關僅有執行權力)，而授權中央主管機關訂定已取得水權之限制、變更或撤銷規定，然查地下水管制辦法中未訂有如此規定，則原行政處分如何能以「未辦理水權變更登記」之「違法」，就公告註銷水權狀，敢問其權源為何？反之，若不認為上述法條可以解釋為僅授予中央主管機關訂定已取得水權之限制、變更或撤銷規定，以該授權規定「前項地下水管制區內已取得之水權，主管機關得予限制、變更或撤銷」過度簡略，若脫離前項條文獨立解釋，則其授權之目的、內容、範圍均不能認為合乎自司法院釋字第390號解釋起多次揭櫫之授權明確性原則，本身效力就會有疑義，又如何能據以剝奪人民權利？退萬步言，即使本件原告據有水權，應適用現行地下水管制辦法於重新鑿井時應依水利法第46條申請建造核准而本件未為申請，則由於水利法第46條第3項僅規定「未經主管機關核准而擅行施工之水利建造物，主管機關得令其更改或拆除。」亦未授權主管機關基此進而註銷水權，至為明顯。又前述規定本意係排除未有水權而自行鑿井濫用或進而破壞水資源之危險情形，但本件原告係依新舊地下水管制辦法皆有重新鑿井權利之情形(適用舊地下水管制辦法更應解為無從對未為變更登記進行任何裁罰)，被告若單單以原告重新鑿井未經核准之程序上原因，不經裁量原告實際用水需求以及原告就新鑿井施行工程方法之良窳等實體要素即為准駁，不啻是將該條「得」為規定層昇為「應」為規定，明顯是「裁量怠惰」，違反行政程序法第10條「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」及第9條「．．．應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」更違反第7條比例原則規定。
（六）又原告於94年申請水權展限時，有無提供不實資料給被告，而有行政程序法第119條之信賴不值得保護情事？查，94年原告申請水權展限時，被告曾到場進行履勘，雖當時原告有派員引導，但並未提出足以誤導被告之資料，且履勘程序皆由被告所屬之水利處主導，甚至履勘當時有作衛星定位，若當時水井位置非位於新街段491-1號地號上，被告何以核准原告之水權展限申請？至於，原告於94年3月15日水權展限申請書載明：「(鑿井)地點：雲林縣○○鎮○街段○○○○○○號」並無被告指稱之提供不實資料情形，倘若被告指稱原告有提供不實資料情事存在，應由被告提出證據證明，非得以原告之申請書記載與97年11月20日被告現場履勘水井之坐落位置不符，即謂原告94年3月15日申請水權展限時有提供不實資料情事，故原告並無行政程序法第119條之信賴不值得保護情事至明。
（七）核准水權有權利保護之必要：⒈水井新位置符合88年地下水管制辦法第4條第3項、91年地
下水管制辦法第4條第2項、現行地下水管制辦法第7條第1項「鄰近地點」之要求：按，經濟部98年3月20日經授水字第09820202450號函釋：「地下水管制辦法第7條第1項有關原水井鄰近地點重新鑿井者，係指以原水井為中心，依其井深（原水井水權狀記載之水井深度）一半之水平距離範圍內重新鑿井。查，69年4月核准之台雲北港地下字第54號水權設立之原水井位置於北港新街段(79年9月前未分割)491-1地號土地上，新鑿井位置於北港新街段498-1地號土地上，新舊水井距離約77公尺，未逾越水權登記之水井深度285公尺之二分之一即142.5公尺，符合鄰近地點之規定。」則舊水井位置與新水井位置，就地理位置分佈推估屬於同一水脈，就地層下陷之實質影響並無不同，即並未逾越原水權之權利保護範圍。按，水權分為兩類型；地面水權及地下水權，前者係指引用地面(表)水，如水庫、河川、湧泉等，可目測分辨水脈或水系；後者係指鑿井抽水方式，通常鑿井深度達3百公尺左右，但無法目測得知地下水脈如何分佈，通常係由鑿井人員由其經驗猜測水脈流佈。舊水井位置於新街段491-1地號土地上，新鑿井位置於系爭新街段498-1地號土地上，二井距離僅相差77公尺，依常理推斷，二口井屬於同一水脈區域，則，既屬相同水脈，就抽取地下水對於地層下陷之實質影響並無不同，況且，新鑿井位置位於系爭新街段498-1地號土地上，符合法令規定之「原水井位置之鄰近地點」，則原告設井之位置變更並未逾越原水權之權利保護範圍，蓋對於水資源之利用程度並未逾越原水權授予之權利程度。
⒉新水井應係於89年水權展限會勘後設置，參酌84年被告會
勘記錄載明：「水井坐落位置：491-1地號」、查勘結果報告：「二、申請內容及實地情形核與原登記內容相符」及雲林縣北港鎮公所於86年1月、3月間兩次來函，要求原告將占用新街段495-6、496-39、491-9（即原水井坐落位置）、494-5之地上物應於拆除還地，便於雲林縣北港鎮公所開發使用。證明當時土地雖過戶鎮公所名下，實質上仍由原告管理使用，所以鎮公所才會催討且被告89年會勘筆錄：「引水地點：雲林縣○○鎮○街段○○○○○○號」即當時會勘時均已為實質審查水井坐落位置為新街段491-1地號土地上，則原告另鑿水井係於89年會勘之後始發生應屬無疑，符合行為時88年地下水管制辦法第4條第1項第3款、第3項規定。
⒊被告有給予原告水權之必要性：查，原告為從事廢紙回收
再利用之造紙工廠，造紙過程係利用水將廢紙浸漬，離解成為紙漿，再藉由水力之搬運，型成紙張。因此，造紙生產須要有水條件才能進行。次查，政府雖設有自來水公司，但自來水公司主要以供應民生用水為主，有餘力時才會供應工業用水。除非由政府籌設之工業區、科學園區，政府才會規劃供水，不在工業區內設立之工廠，只能依法申請水權自行引水使用。依經濟部水利署之統計中部地區（含雲林縣）於自87年至96年止計10年間，由自來水供應工業用水僅為10%~15%，另高達85%~90%的企業係由自行設法取水使用。第查，雲林縣境內沒有水庫，所以，各項用水之來源為引用河川之地表水或鑿井抽取地下水。依水利法法令規定：用水標的之順序，先家用及公共給水、農業用水、水力用水等，後工業用水，工業用水之使用順序僅排於第四順位。雲林縣為農業縣，各項水權早為自來水公司及農業團體申請占用，嚴重影響日後才設立之工廠取得水權，原告於50、60年間取得三口水井之水權，使用迄今。
其後，原告曾申請由農業用水之水權調撥使用，但礙於法令規定未獲主管機關核准；亦曾向農田水利會申請引用北港溪之地表水，但遭拒絕。由此可見就原告原取得之第54號水權（即水權狀號數第113711號），對原告生存而言係不可或缺。次查，原告水權涉及原告員工之工作權。蓋，無水權，原告即無法運作，員工自當被迫失業，且原告雖宣告破產，但部分離職員工因無其他生活技能，仍期盼於原告後手接管後得以回原本崗位繼續工作，故針對被告撤銷原告原取得之第54號水權（即水權狀號數第113711號）乙事，員工已聯名致總統請願。
⒋末而，原告原有水權之既得權應受尊重及保護。查，根據
雲林縣政府水利處統計，雲林縣全縣共有農業、民生及工業用井11萬多口，合法申請的只有2千3百多口。甚至，經濟部水利署水文技術組長 陳肇成 表示：「從84年到97年，水利署共封填違法水井4,577口，現在全縣仍有違法水井105,897口」可知被告對於違法水井並未積極取締，反而對於原告持有合法水權僅於另鑿新井時未依現行法令申請鑿井及水權變更登記即撤銷原告原有水權登記，恐有執法不公及偏頗之虞。次查，原告自69年4月合法取得水權後，於74年、79年、84年、89年、94年於水權期限屆滿前辦理水權展限申請，可知原告係守法之用水權人，則對於原告原有之既得水權理應給予最大尊重及保護。末查，經濟部於95年2月6日修正公布地下水管制辦法時之地下水管制辦法修正總說明第6點、水權展限之要件：「因涉及地下水水權展限及變更等登記事宜，並未明定於現行管制辦法現行條文中，致使管制區內地下水水權人得否依水利法規定申請，滋生實務執行上之疑義，．．．。」始增設第7條規定。易言之，於95年2月6日經濟部公布地下水管制辦法第7條之規定前，並未有辦理申請鑿井及水權變更登記之規定，故縱使原告另鑿新井時，疏未依現行地下水管制辦法第7條向主管機關即被告申請鑿井及水權變更登記，實乃原告申請水權展限(74年、79年、84年、89年、94年)當時之法令並未有重新鑿井須另行申請及水權變更登記之規定，原告自不可能為鑿井申請及水權變更登記之行為，蓋人民並無預知將來法律之能力！且對於95年2月6日增訂地下水管制辦法第7條於鄰近地點鑿井應向主管機關為鑿井申請及水權變更登記之規定，原告並不知悉亦無知悉之可能，蓋被告並未有任何公告或通知，又原告並非法院，豈可期待原告隨時主動查明法律之變動？則，被告以原告違反現行地下水管制辦法第7條之規定而撤銷原告原有之合法水權登記之不合理，甚為明顯。
（八）原行政處分違反比例原則。依行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：⒈採取之方法應有助於目的之達成。⒉有多種同樣能達成目的之方法時，應採取對人民權益損害最少者。⒊採取之方法所造成之損害不得與達成目的之利益顯失均衡。」即學理上所稱之比例原則，合先敘明。查，原告94年申請水權展限獲准，處分當時雖地下水管制辦法第3條已刪除88年地下水管制辦法第4條第1項第2款(水權展限得鑿井引水)之規定，但依經濟部98年4月24日函令解釋意旨，仍符合地下水管制辦法第4條第1項第1款政府依法撥用或徵收土地，致使已取得水權之水井毀棄或不堪使用，原水權人仍需繼續用水者規定，得依同條第2項規定應依原核定水權引用水量，於原水井鄰近地點重新鑿井之規定，故被告核准水權展限之行政處分於法並無不合。再查，現行之地下水管制辦法第5條第1項第2款規定、第7條第1項，是遲至95年2月6日始有「於原水井鄰近地點重新鑿井，應向主管機關申請鑿井及水權變更登記」之規定。故縱使原告未向被告申請鑿井及水權變更登記，主管機關即被告亦僅得依水利法第46條第3項規定令其改造或拆除或依水利法第93條之4規定限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物，此見解亦為經濟部水利署所支持；屆期不遵行者，得按日連續處新臺幣（下同）1萬元以上5萬元以下之罰鍰，非逕以撤銷原告原有水權第54號(即第113711號水權狀)之登記，蓋此舉雖可達到禁止原告引水之目的，但顯然非最小侵害之手段，因捨棄「令其改造或拆除」而不為，以撤銷原告原水權登記之方法，已違反行政程序法第7條第2款「有多種同樣能達成目的之方法時，應採取對人民權益損害最少者」之規定。甚至，被告撤銷原告原有水權登記所造成之損害即原告無法正常運作，造成全場員工生計無法維持之損害，與撤銷原告水權登記所欲達成之禁止另鑿新井之利益顯失均衡，已違反行政程序法第7條第3款「採取之方法所造成之損害不得與達成目的之利益顯失均衡」之比例原則。被告以原告未辦理申請鑿井及水權變更登記(行政程序欠缺)即撤銷原告原有水權之行為，好比律師懲戒委員會以律師未向法院辦理登錄(行政程序欠缺)為代理訴訟行為即對該名律師為除名懲戒處分，剝奪其律師資格，非以警告或申誡之方式。
（九）綜上所述，原告原即有得以合法取水之水權，亦合於重新鑿井條件，被告現以原告水權狀水井位置「明顯與事實不符」為由，未經限期補正即逕行撤銷原告之水權，使原告無法順利取得充足用水，已導致原告不得不停工。原告先前雖因進入法定破產程序而暫時停工，然97年12月5日破產管理人會議已做出繼續營業的決議，以解決員工們的失業問題，當下水權既被撤銷，不等於扼殺數百名員工之生計？另外，維持原告於能繼續生產的狀態，對保持原告資產價值實為重要，更因此能確保破產完成時對原告員工之薪資優先債權以及其他債權人之權益。當下因無水可用停工後，則原告只得閒置全部產能，並且使處分原告資產之困難上升，價值則大幅下降，而產生權利上重大損害。是以原行政處分除有前幾段之違法不當情形外，就上述對原告及多數第三人權益有重大影響之情形，實尚有違行政程序法第165、166、167條於行政處分前應輔以行政指導之精神，並以其對原告於原處分作成前即對本件應依舊法規辦理之合理信賴不予保護，而未先予補正機會，顯有違反行政程序法第8條之誠信原則與信賴保護原則之應為撤銷事由等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）原告所有新街段491-1地號土地上地下水井原發給中臺經字第96120號水權狀，核准水權年限自79年4月1日至84年3月31日止，惟新街段491-1地號土地於79年9月20日無償過戶（捐贈）給北港鎮公所，水井因此遭到封填，原告遂於鄰近系爭新街段498-1地號另鑿新井，被告於97年11月20日派員前往履勘，經北港地政事務所員工查閱圖籍該水井坐落於系爭新街段498-1地號土地上，此有97年11月20日之「北港萬有紙廠申請地下水權展限登記案現地會勘紀錄」可資證明。原告主張因不諳法令，未依規定向被告辦理水井興辦及水權變更登記，接續之業務承辦人亦沿用原水權狀所載之內容續辦展限登記云云，此有原告97年12月9日行政訴願狀內容陳述、中臺經字第96120號水權狀及中臺經字第113711號水權狀可資證明。
（二）惟縱令原告當時承辦業務單位人員不諳法令不知辦理鑿井興辦及變更登記，然被告於79年4月23日79府建水字第36364號函發給水權狀，同時即於函內說明四：在核定水權期間內如有變更移轉時應隨時辦理變更移轉登記，水權人怎會不知辦理？又現行地下水管制辦法第5條第1項第2款、第7條第1項規定，及經濟部98年5月7日函釋、98年4月24日函釋已明白規定，許其於原水井鄰近地點重新鑿井引水，應自91年2月6日發布施行地下水管制辦法後始得一體適用，及違反水利法第46條、第93條之4規定，主管機關得限期令行為人適當處分其設施或建造物，故被告依法撤銷水權並無不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有原告之登記總號「台雲北港地下展字第54號」、水權狀號數「第113711號」自69年4月17日起至99年3月31日止等6紙水權狀、新街段491-1地號及491-9地號之土地謄本及地籍圖、系爭水井坐落位置圖、原告申請地下水水權展限登記之相關申請書、履勘紀錄、會勘筆錄及被告97年11月25日府水管字第0972907638號處分書等附本院卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點，厥為被告以97年11月25日府水管字第0972907638號函撤銷原告原依水利法取得之地下水工業用水第54號水權（即水權狀號數第113711號）登記（含撤銷水權狀），是否合法？茲說明如下：
（一）按「本法所稱水權，謂依法對於地面水或地下水，取得使用或收益之權。」「水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力。」「主管機關接受登記申請，應即審查並派員履勘．．．」「登記申請，經主管機關審查履勘，認為不適當者，應於審查完畢10日內附具理由駁回申請；認為適當者，應即於審查完畢10日內依下列規定公告，並通知申請人．．．」「前條公告，應載明左列事項：．．．八、引水地點．．．。．．．」、「水權狀應記載左列事項：．．．九、引水地點。．．．」、「水權經登記公告，無人提出異議，或異議不成立時，主管機關應即登入水權登記簿，並發給水權狀。」「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記。」「中央主管機關為劃一水權登記程式，得制定水權登記規則。」為水利法第15條第27條第1項、第33至35條、第37條、第38條、第40條及第45條亦訂有明文。又鑒於水為有限之天然資源，並非取之不盡、用之不竭，水利法對於需要取用國家水資源者，除按上揭規定均應依法辦理水權登記，更按水利法第45條授權水利主管機關為執行水利法所定水權登記審查事項之必要，對於審核水權引用水量之各項參考因素及申請人應提出之文書、證明文件等細節性、技術性事項而制訂有「水權登記審查作業要點」。經核該審查作業要點係經濟部91年2月8日依水利法授權所訂定發布之行政規則（註：原名稱為「水權登記申請審查基準」，95年2月13日修正發布改其名稱為「水權登記審查作業要點」），條文內容並未逾越法律授權範圍，亦無違法律保留原則，本院自當可予以援用。茲依行為時之水權登記申請審查基準第2點、第3點第6款規定：「主管機關接受水權登記申請後，申請人所提書件合於本法第29條至第32條規定，且無本法第33條之情事者，應依本基準審查之。」「水權登記之申請有下列情形之一者，應予駁回：．．．㈥申請登記書件記載之引水地點位置與申請人、代理人或其委任人現場引導履勘處不符。」可知，水權具有物權化之特性，其種類、內容以及登記、審查等，均有法令加以規定，此參照前開水利法以及水權登記申請審查基準自明。其中水權登記之引水地點為申請書(水利法第30條參照)、公告(水利法第35條參照)及水權狀(水利法第38條參照)等應行記載事項之一，鑒於水權人之引水行為勢必影響該引水地點土地所有權人之使用權利、該地點水資源分享之利益，為避免糾紛，以登記為公示方法，並以之作為權利取得喪失、變更之要件，以保護善意第三人。是以，行為人非於水權狀上登記之引水地點鑿井引水，自無從取得水權，而得對於地面水或地下水取得使用或收益之權。抑且，此項水權之取得，不惟於最初申請設置水井時須為登記始生效力；縱日後因故而需另行覓地鑿井引水，其就現狀之變更，亦應為變更之登記，否則原取得水權之合法基礎即不復存在。故原告主張水權與設置水井係屬二事，對於水井位置變更而未辦理水權變更登記與原已取得之水權，不宜混為一談云云，原告所述顯係對於水權取得之物權化特性，容有誤解，尚非可採。
（二）次按中央主管機關為防止某一地區地下水之超抽所引起之海水入侵或地盤沈陷，依水利法第47條之1之授權規定，得訂定管制辦法，以劃定地下水管制區，限制或禁止地下水之開發。準此，經濟部於91年2月6日訂定發布地下水管制辦法，據以劃定地下水管制地區，並對管制地區內之鑿井、引水等事項予以規範。又該管制辦法第5條第1項第2款規定：「管制區內鑿井引水，應符合下列各款規定之一者：．．．二、因戰爭、天然災害、重大變故、時日久遠自然耗損，致已取得水權之水井不堪使用或因政府依法撥用、徵收土地，致無法使用已取得水權之水井，原地下水水權人仍有續行用水之必要。」同辦法第7條1項亦規定：
「符合第5條第1項第2款規定於管制區內鑿井引水者，應於原水井鄰近地點重新鑿井，並應依本法規定，向主管機關申請鑿井及水權變更登記。」另經濟部98年4月24日經水字第9804602010號令：「地下水管制辦法第5條第1項第2款規定，土地因政府依法撥用、徵收，致無法使用已取得水權之水井，原地下水權人仍有續行用水之必要者，得於管制區內鑿井引水，其立法意旨係考量政府因國家或公共利益需要必須使用引水地點之土地，致水權人無法繼續於原地點取水，爰允許水權人得於原水井鄰近地點重新鑿井引水。惟除上開政府撥用或徵收之情形外，如因相關法令規定，引水地點之土地須捐贈或無償提供予政府使用致無法使用原水井取水者，因同屬由於國家或公共利益需要所致，並為不可歸責於水權人之事由，應得適用該款規定，許其於原水井鄰近地點重新鑿井引水。」及經濟部98年5月7日經授水字第09820221910號函釋略以，經濟部98年4月24日經水字第9804602010號解釋令中有關「應得適用該款規定，許其於原水井鄰近地點重新鑿井引水」部分，應自91年2月6日發布施行地下水管制辦法後始得一體適用。
查上開經濟部98年4月24日及5月7日之函釋，係主管機關針對地下水管制辦法條文適用之解釋，並無逾越水利行政處理及水利事業興辦之立法目的，自當予以援用。
（三）經查，原告於69年4月向被告申請水權，經被告核發予「台雲北港地下字第54號水權登記」之水權狀乙紙，其上所載之引水地點為雲林縣○○鎮○街段○○○○○○號土地。嗣原告於79年9月20日將新街段491-1地號中之部分土地贈與雲林縣北港鎮市公所，遂將前揭水井（坐落於分割後之新街段491-9地號土地上）封填，另於系爭新街段498-1地號重新鑿井使用，惟並未向被告申請鑿井及水權變更登記，此有水井坐落位置圖及北港鎮公所要求拆除還原地上物函附本院卷可稽。又原告於94年3月15日備具申請書，向被告申請延展本件水權登記時，其申請書上所載引水地點亦為新街段491-1地號，且原告承辦人員在被告94年5月17日派員至現場履勘時，指明其辦理水權延展水井設施之設置地點即為新街段491-1地號，此有原告94年3月15日系爭水權登記申請書及被告94年5月17日至現場履勘所製作之履勘紀錄影本附訴願卷可稽。惟查，原告實際引水地點及水井設置地點係位於系爭新街段498-1地號上，此與水權狀所載之引水地點並不相符合，業經被告嗣後於97年11月20日至現場會勘查明，並製作會勘紀錄附訴願卷可稽；而新街段491-1、498-1地號土地均係位於雲林縣地下水管制地區範圍內，亦為兩造所不爭執。則原告將原鑿井引水之地點變更，卻未向被告辦理變更登記，且在被告人員於94年
5月17日前往現場履勘時，亦未據實告以重新鑿井引水之事實，致被告誤認系爭水井所坐落之系爭新街段498-1地號為水權狀內所載之引水地點（即新街段491-1地號），而於94年7月18日准許展限水權登記之處分，揆諸上開之說明，則原告逕自於系爭新街段498-1地號土地另行鑿井引水，卻未向被告為任何變更登記，核與水權取得之公示方法相違背，從而被告上開准予原告展限水權登記之處分，即難謂為合法。
（四）又行政程序法於90年1月1日開始施行，除特別法另有規定外，行政程序法之規定為行政程序應遵守之最低規範要求，以確保行政行為遵循公正、公開與民主之程序及依法行政之原則，此觀行政程序法第1條、第3條規定自明。查原告因未據實告訴被告重新鑿井引水之事實，致被告誤認系爭水井所坐落之新街段498-1地號為水權狀內所載之引水地點（即新街段491-1地號），從而准予原告展限水權登記之處分，依法不合，詳如上述。惟水利法就被告上開違法之處分，並無明文規定是否應予撤銷，自應適用行政程序法之規定為是（行政程序法第3條參照）。其次，「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰撤銷對公益有重大危害者。受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰．．．對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。」行政程序法第117條及第119條第2款定有明文。查被告於原告69年申請水權登記審核時，須按原告申請書上所記載新街段491-1地號土地為審查、履勘、經被告評估引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量綜合判斷後，方覈實核發水權許可，並對外公告之。嗣原告在79年間贈與部分土地予北港鎮公所後，無法於原登記引水地點續為水權使用，則原告自行變更引水地點於系爭新街段498-1地號土地上，明知與原申請引水地點不同，卻於嗣後84年度、89年度及94年度續向被告申請水權展限登記，皆以系爭491-1地號為引水地點之申請，甚而被告於94年5月17日至現場履勘，雖未洽請雲林縣北港地政事務所人員到場指界，惟被告到場人員因信賴原告承辦人員之陳述，誤將系爭新街段498-1地號當作新街段491-1地號土地，而逕為准許水權展限之登記，顯見原告有對重要事項提供不正確資料或不完全陳述，致使被告依該資料或陳述而作成違法之行政處分，是按行政程序法第119條第1項第2款規定，原告具有信賴不值得保護之情事。又行政機關所為之行政處分，於原處分機關或上級機關發現其處分違法後，在一定之條件下，本得自行予以撤銷，以確保行政處分之合法性，此參行政程序法第117條之立法意旨自明。另原告於水權狀登記之引水地點外自行鑿井引水，在未經被告評估履勘下用水，不惟使被告無法有效管理管制地區內之水利資源利用，其對鑿井地點之地質條件、地層下陷程度、地下水水位變化等情，更無法加以掌控，其影響層面鉅大。至原告陳稱，系爭水權涉及原告員工之工作權。倘該水權被撤銷，則原告即無法運作，員工自當被迫失業云云，然原告所訴縱稱屬實，則兩者相互比較，原告所欲維護員工工作權之私益顯非大於被告所欲維護之公益，是被告依行政程序法第117條但書及第119條規定，撤銷原告原依水利法取得之地下水工業用水第54號水權（即水權狀號數第113711號）登記，對公益並無重大危害，且更能維護整體水權使用秩序與社會公平性，於法並無不合，亦無違反比例原則之情事。則原告主張水利法為行政程序法之特別法，被告按行政程序法撤銷原告水權狀，是為不法，且違反比例原則云云，核不足採。
（五）至原告另主張：依經濟部98年4月24日經水字第9804602010號令釋、88年地下水管制辦法第4條第1項第3款、第3項及91年地下水管制辦法第4條第1項第1款及第2項規定，原告於系爭新街段498-1地號上鑿井取水，與法有據，且自69年起迄今皆於法定期限內合法申請水權狀之展限登記，是其水權自始至終皆合法存在，被告之撤銷處分無理由云云。惟查，經濟部98年4月24日經水字第9804602010號令固謂：地下水管制辦法第5條第1項第2款規定之適用，除該款所規定之政府撥用或徵收之情形外，如因相關法令規定，引水地點之土地須捐贈或無償提供予政府使用致無法使用原水井取水者，因同屬由於國家或公共利益需要所致，並為不可歸責於水權人之事由，應得適用該規定，許其於原水井臨近地點重新鑿井引水等語，然上開令釋中所稱「地下水管制辦法第5條第1項第2款規定」，係經濟部以91年2月6日發布施行之地下水管制辦法所增加之新條文，從而該函「應得適用該款規定，許其於原水井鄰近地點重新鑿井引水」部分，應自91年2月6日發布施行地下水管制辦法後始得一體適用，此亦有經濟部98年5月7日經授水字第09820221910號函釋可參。從而原告將分割前新街段491-1地號部分土地（即分割後新街段491-9地號土地）贈與北港鎮公所之事實，既於91年2月6日之前發生，則應無現行地下水管制辦法第5條第1項第2款規定之適用，自不待言。退一步言之，經濟部上開二函釋主要在說明原取得水權之人因土地捐贈或無償提供予政府使用，致無法使用原來之水井取水者，得許其於原水井臨近地點重新鑿井引水而已，函釋中並無說明值此情形，原取得水權之人就此另行鑿井引水乙事，無庸依水利法相關規定辦理變更登記，仍得繼續使用原來之水權。蓋水權取得具物權化特色，已如上述，縱原告基於公益目的而捐贈土地予北港鎮公所，並有不可歸責原告之事由致無法使用原水井引水，而許可原告可自行於鄰近系爭新街段498-1地號上鑿井取水，亦應以登記為生效要件，故非經變更水權登記，殊難認原告之自行變更引水地點行為具有合法性，且其未經申請而自行鑿井行為，亦已破壞主管機關對水利行政之處理及水利事業興辦之監督之立法目的，是原告僅截取經濟部函釋中對其有利之部分，而置水利法有關應行辦理登記事項之規定於不顧，所為上開主張，難認為有理由。
（六）此外，原告另主張：本件新鑿井位置於系爭新街段498-1地號土地上，新舊水井距離約77公尺，未逾越水權登記之水井深度285公尺之二分之一即142.5公尺，符合鄰近地點之規定。是舊水井位置與新水井位置，就地理位置分佈推估屬於同一水脈，就地層下陷之實質影響並無不同，即並未逾越原水權之權利保護範圍，是一合法水權取得。又原告有水權需求必要性，且原水權之既得權應受尊重及保護，被告不得任意撤銷原告水權狀云云。惟查現行地下水管制辦法（95年2月6日修正發布）第7條規定，符合第5條第1項第2款規定於管制區內鑿井引水者，應於原水井鄰近地點重新鑿井，並應依水利法規定向主管機關申請鑿井及水權變更登記。核其立法目的在使主管機關有重新審核引水地點，持續監督管理，而對於水資源的整體情勢及水權人之用水狀況有所掌握。固然，95年2月6日修正前之地下水管制辦法（或台灣省地下水管制辦法）均無重新鑿井需申請及為水權變更登記之相關規定，惟其母法即水利法既已有變更應予登記之規定；抑且，原告於水權狀登記之引水地點外自行鑿井用水，事前未經被告予以評估，不惟不利於全縣水利資源之利用，更難以維護整體水權使用秩序與社會公平性，是被告依行政程序法第117條及第119條規定撤銷原告水權登記之處分（含撤銷水權狀），於法並無不合。
（七）又原告復主張現行之地下水管制辦法第5條第1項第2款規定、第7條第1項，是遲至95年2月6日始有「於原水井鄰近地點重新鑿井，應向主管機關申請鑿井及水權變更登記」之規定。故縱使原告未向被告申請鑿井及水權變更登記，主管機關即被告亦僅得依水利法第46條第3項規定令其改造或拆除或依水利法第93條之4規定限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物，此見解亦為經濟部水利署所支持；屆期不遵行者，得按日連續處新臺幣（下同）1萬元以上5萬元以下之罰鍰，非逕以撤銷原告原有水權第54號(即第113711號水權狀)之登記云云。惟查水利法第46條第3項及水利法第93條之4規定，僅係就未經主管機關核准而擅行施工之水利建造物主體本身，主管機關得令其更改或拆除；或令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物，而不遵行者，得按日連續處1萬元以上5萬元以下之罰鍰。此與本件被告所為違法之處分（即被告准予原告展限之水權登記及核發水權狀）應否予以撤銷，乃分屬不同之二件事情，不容混為一談。原告上開主張，要屬誤解，並不可採。
（八）末查，原告復主張被告逕為撤銷原告之水權，而未依行政程序法第165、166、167條於行政處分前應輔以行政指導之精神，給予原告補正之機會，且對原告之合理信賴不予保護，顯有違反行政程序法第8條之誠信原則與信賴保護原則云云。惟被告於79年4月23日以79府建水字第36364號函發給原告水權狀，即同時於函內說明四註明：在核定水權期間內如有變更移轉時應隨時辦理變更移轉登記，此有該函附於卷內可稽，原告豈能諉稱就變更水井乙事，不知道應辦理變更登記之道理？何況原告在系爭新街段498-1地號鑿井引水，被告在信賴原告承辦人員之陳述，誤將系爭新街段498-1地號當作新街段491-1地號土地，而逕為准許水權展限之登記，亦行之多年。嗣後因原告遭人檢舉，被告於97年11月20日派員前往現場履勘時，始發現原告所使用之水井係位於系爭新街段498-1地號之土地，而非所登記之新街段491-1地號上，準此以觀，原告既有過失在先，又隱瞞事實在後，則被告於查明原先准許原告水權展限之登記及核發之水權狀有錯誤後，即依行政程序法第117條及第119條之規定，將上開違法處分撤銷，乃屬依法行政之行為。原告指稱被告之處分，違反行政程序法有關行政指導之規定及第8條之誠信原則與信賴保護原則云云，核不足採。
五、綜上所述，原告之登記總號「台雲北港地下展第54號」、水權狀號數「第113711號」之水權狀，其上登記引水地點為新街段491-1地號，然實際引水地點為系爭新街段498-1地號，經被告97年11月20日派員到場履勘後，發現錯誤，爰依行政程序法第117條及第119條第1項第2款規定撤銷前揭水權登記之處分（含撤銷水權狀），洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述，經核均與本件判決結果不生影響，遂無一一論述之必要，併予指明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年6月23日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官邱政強
法官林勇奮法官李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國99年6月23日
書記官楊曜嘉