裁判字號：臺北高等行政法院90年訴字第5854號判決
裁判日期：民國91年08月01日
裁判案由：工商登記
臺北高等行政法院判決九十年度訴字第五八五四號
原告甲○○訴訟代理人丙○○被告桃園縣政府代表人乙○○縣長）訴訟代理人丁○○右當事人間因工商登記事件，原告不服內政部中華民國九十年九月七日台（九十）內訴字第九○○六五六○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告因民國（下同）七十一年間經被告准予於中壢市申請設立當鋪惟排列中壢市當鋪人員候補登記第三十七位。惟嗣後獲悉有十一家當鋪之申請時間在原告之後，卻已核發營業許可執照，遂於八十八年八月二十日向被告申請補發執照，被告函轉其所屬警察局處理，該警察局以未發現有插隊領取執照情事及人口數到七十八萬人以上方可增設為由，以八十八年十月十九日桃警刑字第九三四一八號函復，原告不服，提起訴願、再訴願，經臺灣省政府審認原處分機關（桃園縣警察局）非當鋪業之主管機關，而以原告提起訴願程序自有未合及其與原決定機關逕以實體駁回之結果並無二致，故不予受理。原告後於八十九年八月一日另以被告逾期未為行政處分，向內政部提起訴願，經內政部八十九年十二月十三日台（八九）內訴字第八九○六七五九號決定書略以：「訴願人於八十八年八月二十日申請設立當鋪業，原處分機關於收件後因應依當鋪業管理規則第六條第一項規定，經桃園縣警察局審核合乎規定後，轉請縣政府發給營業許可執照，其不合規定者，桃園縣警察局亦應將理由函復原處分機關，俾原處分機關對申請人為具體答復。原處分機關對於訴願人八十八年八月二十日之申請函逾期二個月未就其權責事項對申請人為准駁，顯有不作為情事，原處分應予撤銷，由原處分機關於二個月內以府函另為適法之處分。」嗣被告乃於九十年一月八日九十府建商一六○七號函復原告中壢市目前已達受限制設置門檻人數，中壢市人口數至八十九年十一月止共三十二萬四千二百三十一人，目前當鋪家數二十七家（按規定每增加三萬人口數得增設一家），要待人口數達八十一萬人始可新設。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定及原處分均應撤銷，並命被告就原告民國七十一年之當鋪執照申請案重為實質審查，且令原告補正後發照。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟負用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告否准原告就當鋪營業許可執照之申請，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈八十二年十二月二十一日人口門檻之禁令既已解除，但被告竟拒發執照：
原告於七十一年一月十三日申請當鋪執照，同時備位申請如無缺額要求候補，到八十二年十二月二十一日終於欣逢政府將申請設立當鋪之唯一障礙─「人口門檻限制」排除、解禁。既已解禁，原告之候補期限就在解禁之日「期限屆至」，而使申請案生效，此時被告已有依法核發當鋪執照寄發給原告之義務，但被告拒發。被告之食言，乃造成原告苦候十八年之「候補」變成「候」而「不補」之戲弄。
⒉八十三年七月二十九日恢復禁令後，被告一錯再錯，拒依「不溯既往之原則」補救、發照：
後來政府雖然又在八十三年七月二十九日重新恢復「人口門檻」之限制，但諸如前述原告之申請案，早在八十二年十二月二十一日就因候補期限屆至而生效，取得「獲頒執照權」，此生效期既在八十三年七月二十九日之前，所以原告應「獲頒執照」之權利，依中央法規標準法第十八條之規定，並不因後來八十三年七月二十九日法令變更恢復禁令而被溯及剝奪，從而，被告一再拒絕補照，已有違不溯既往之原則。此外必須說明者，此一不溯既往之原則，乃被告所明知，因為八十三年七月二十九日過後，被告仍「違法？」補發給 鴻展 、中信及統一等三家當鋪執照。
⒊恢復禁令後既可依不溯既往之原則補發給他人執照，卻排除原告乃又違反平等原則：
原告之申請案諸如上述乃在八十二年十二月二十一日進入「生效期」，而鴻展、中信及統一等三家當鋪申請案，亦在八十二年十二月二十一日至八十三年七月二十九日之間，因適時申請而同樣進入「生效期」，在此三家同樣「合法生效」之申請案，到八十三年七月二十九日政府重新設定人口門檻限制時，被告雖然未及核發，但被告既可依不溯既往之原則，仍補發給鴻展等三家當鋪執照，卻又高談人口門檻限制，而單獨排除原告，乃又違反憲法所定法令之前人人平等之原則，使原告感到被歧視。
⒋原告七十一年函乃先位申請「執照」，再備位申請「候補」，並非無申請執照之意：
原告在七十一年一月十三日申請函因當時書寫者無經驗，因此主旨欄，祇簡單寫成：「為在中壢市設立當鋪敬請准予候補」，不過此函在說明欄即已有詳細表達謂：「本人擬在中壢市設立『大利當鋪，敬請（賜予）照准」，而又於後段另備位申請謂：「如無缺額，並請准予候補」。此時或將有人質疑申請函內容究應以「主旨欄」為準或「說明欄」為準之問題。按民法第九十八條已有規定謂，意思表示應探求當事人之真意所在，不得斷章取義。公文中「主旨欄」及「說明欄」二者乃相輔相成，均為構成公文之部份，均各在替申請人向受文者表達申請內容之意思表示，故而二者內容如有不一致，則「主旨欄」及「說明欄」內容自應解釋為是同一申請函具有二個申請意旨，同一申請函既有二項申請意旨因此欲闡釋本件申請函之真意就不能遺漏任何一欄之意思表示而作解釋，如有遺漏任何一欄以作解釋，即屬斷章取義之解釋，所得之結論並不符合民法第九十八條所稱之當事人「真意」。故而，判斷本件申請函真意之方法，乃應將「主旨欄」內容加上「說明欄」內容，之後再加以綜合判斷方可。因此，綜合七十一年函全文（即主旨欄加上說明欄內容），綜合判斷所得意思表示之真意，不外就是：「先位申請：申請在中壢市設立『大利當鋪』之執照，敬請（賜予）照准；備位申請：申請如無缺額並請並予候補。」無可置疑。本件訴願決定理由竟只提原告備位所申請候補之問題，對最主要之執照申請案之內容，反而隻字未提，從而原決定在事實之認定上有重大誤會及遺漏。
⒌被告無權取消原告之當鋪執照候補權：
原決定乃以省府四十五年十二月二十二日函指明既已被取消，原告之候補權亦失所附麗而隨之不存在云云，為駁回訴願之理由，不過，原告申請當鋪執照之權利乃憲法所保障之生存權及工作權，此外，法令亦並未特別規定禁止人民為申請當鋪執照之「候補」（此之所謂候補並不等於省府四十五年函所稱之「申請登記『候缺申請』」），因此，人民申請當鋪執照之候補「以期待『發照日之到來』」之權利，乃同樣屬於憲法所保障之人民基本權利。此項憲法所賦予人民之基本權利，並非省府四十五年函之賜予，所以縱然無四十五年函，人民仍擁有當鋪執照「候補權」，從而省府四十五年函之被取消與否，跟原告無關，被告亦無權因四十五年函之取消而無端取消原告當鋪執照之候補權並拍發執照。
⒍有「候補」就代表已有執照「申請案」之存在，並在等待「生效期限」之屆至
；即原告七十一年申請案乃八十三年七月二十九日重設門檻新已申請「生效」而尚未准駁之舊案：
原決定謂原告七十一年申請函只是申請候補之意，所以不當然於八十二年十二月二十一日當鋪開放時取得「獲頒執照權」等語，為駁回訴願之理由，此似在謂省府四十五年函被省府八十二年十二月二十一日函取消時，原告只有「候補」身份，並不具當鋪執照「申請者」之身份，因此不當然取得「獲頒執照權」云。茲姑論原告七十一年函乃以申請當鋪執照為主，候補為輔，就算只是單純申請候補而言，亦不能謂八十二年十二月二十一日人口門檻開放時原告並無當鋪「執照申請人之身份」。按所謂「候補」者，依民法第一百零二條之解釋，乃屬附有「始期期限」附款之法律行為，其於期限屆至時，法律行為生效。而本件候補，乃以⑴省府四十五年十二月二十二日函所定人口門檻達到或⑵省府四十五年函取消，使執照恢復開放之時，為所候補之當鋪執照申請案「生效期限屆至」之時。本件，省府四十五年函對人口門檻之限制已於八十二年十二月二十一日取消，所以候補之當鋪執照申請案，自應於八十二年十二月二十一日因期限屆至而生效。既然連備位申請候補之執照申請案都已生效，故而，原告之當鋪執照申請案，不論從「先位申請」或從「備位申請」之角度觀察，均難謂：「其非在八十三年七月二十九日重新設立人口門檻前，就已受理並『生效』而尚未准駁之當鋪執照申請案」。依照內政部八十三年九月一日函略謂：「八十三年七月二十九日之前已受理而尚未准駁之當鋪執照申請案，參照中央法規標準法第十八條之精神，仍應依『當鋪業管理規則』之規定審核處理」之釋示，被告應無不經實質審核並命令補正，就拒發給原告當鋪執照之正當理由。況且鴻展等三家當鋪申請案與原告之當鋪申請案，既然均屬於八十三年七月二十九日以前就已申請並「生效」而尚未准駁之申請案，但鴻展等三家，被告既然可以引用內政部八十三年九月一日函而核准發照，卻單獨排除原告，亦與平等原則不符。
⒎就算是被歸類為「候補申請」之申請案，被告亦應於子法取消時，回歸母法依母法處理：
被告及訴願決定謂，省府四十五年十二月二十二日函只是為『登記候補申請而設』，而當此函被取消時，依此函登記之『候補者』即失所附麗一併不存云云。但其實省府四十五年十二月二十二日函乃「子法」，係依附於「母法」－「當鋪管理規則」而存在，並非單獨存在，因此，母法與子法乃相輔相成而形成完整之「當鋪法典」體系。子法之目的只是將母法並未限制之當鋪數量，在「部份」地區加以「暫時」限制而已，所以子法之目的乃在為母法服務而非單獨存在。因此，當子法被取消（依據省府八十二年十二月二十一日府建三字第一一一四三四號）而使母法恢復到不受限制之常態時，被告自應將申請當鋪執照而被列為候補之申請案，回歸母法之規定，依母法繼續處理，不得積壓，此乃常識，亦為被告之行政義務，被告不能因子法之消滅，而一併非法剝奪人民依據母法之實體法申請而應得之權益。
⒏原告已有申請執照在先，被告竟要求再申請一次才有效乃違反行政義務：
諸如前述，原告七十一年申請函乃以申請當鋪執照為主，候補為輔，而本件當鋪申請案既經列為候補，則可證明申請案在未經被告發照而結案，前申請案並不消滅。申請案既未消滅，且早已躺在被告多年，等待被告之清理、處理及結案，但省府四十五年函被取消時被告竟不盡行政上之義務將積案處理、結案，竟主張候補原因消滅時原告要再申請一次方始有效，乃屬多此一舉。按依行政法，官署對人民申請案只能命令補正，不能捨棄要求補正，而一再要求人民另為「申請之意思表示」。順便說明者，原告並不知省府四十五年函在八十二年十二月二十一日取消，被告亦未通知原告，原告若知其取消，將會自行重新申請，不與被告爭。
⒐七十一年原告申請執照時，法並未規定應向警察局申請：
訴願決定曾提及，查行為時當鋪管理規則第六條第一項規定：「設立當鋪業應將左列事項填具申請書及債務聯保單等文件連同執照費先送往警察局審核合乎規定後，轉請縣政府發給營業許可執照。」等語，顯然是在指摘原告未依規定先向警察局申請並繳費，程序有所不合。但其實此項規定乃七十一年三月三日之新規定，原告申請當時並無此項規定，且新規定頒佈後，被告亦未要求原告補辦手續。
⒑省府八十二年十二月二十一日函並未命令被告剝奪原告之候補權，更未命令駁回原告之先位申請：
諸如前述原告七十一年間之申請函乃有二項申請內容，一為先位申請，二為備位申請，而此項申請並經被告函准「候補登三十七位」而取得「候補權」。次按省府曾以八十二年十二月二十一日函停止省府四十五年函之適用，被告遂據此認定：原告之候補權既是依據省府四十五年函之規定而取得，故而四十五年函既已失效，候補權亦隨之失所附麗而不存云，而剝奪原告之候補權並拒發執照。姑勿論原告並非依省府四十五年函而申請候補，而係依行政法法源之憲法而備位申請候補，而且省府八十二年十二月二十一日函乃祇規定四十五年函「即日起」不再適用，並未命令被告應進而違反「法令不溯既往之原則」，追奪原告既得之權利「當鋪執照候補權」，更未命令被告駁回原告之先位申請案，如今被告不但剝奪原告之候補權，更駁回先位申請，但先位申請案何辜，竟亦被波及！從而被告之行為已與行政法之一般原則不符、有恣意的權力濫用情形。
⒒原告之先位申請執照及備位申請候補之權利均受到憲法十五條規定之保護，被告不得拒絕受理：
人民依當鋪管理規則之規定，申請當鋪執照以經營謀生之權利，乃人民之工作權及生存權，受到憲法第十五條規定之保護，任何行政機關不得違反。本件雖然省府曾以四十五年函，對當鋪執照之申請，設定有人口門檻限制，但由於法令既未同時廢止其母法－當鋪管理規則，由此可證四十五年函之人口門檻限制乃暫時性的、非永久性的、其必有開放之一天。是以當鋪管理規則既未消滅，且四十五年函又是暫時性的，故而人民當然仍可申請當鋪執照而不違法。但人民如何才能既不違反省府四十五年函之限制，同時又可依當鋪管理規則之規定，申請取得憲法所保障之當鋪經營謀生權就值得探討。按當鋪之人口門檻保時達到？並非一般人所得而知，而省府四十五年函何時取消，使執照恢復開放？亦不保證人人皆知，在如此不利之情況下，人民為確保百分之百能取得當鋪執照營生之權利，其方法除了「先位申請當鋪執照，並備位申請候補」一途別無他法，既然人民不依此一方式申請執照，就無法保障憲法所賦與之工作權及生存權，故而人民以「申請執照，並備位申請候補」之方式申請，即屬正當防衛手段之申請方式，此方法自應隨同所欲申請之人民工作權及生存權一起受到憲法第十五條規定之保護，被告不得恣意否定人民之此項申請權而拒絕受理。
⒓原告七十一年申請案不只是為「申請次序」之登記而已，而是申請「候補」：
被告稱：「原告只是申請次序之登記，有關次序登記之法源既已失效，對於申請登記者不為個別之通知」云云。但原告七十一年之申請案，不只是為「登記次序」而已，而是申請「候補」。按候補之範圍比「申請登記次序」大得多。而「登記次序」只是行政機關為執行「候補者間公平等候」之必要手段而已，因此「登記次序」並不等於「候補」。其次說明者，被告對本案之處理，亦係依原告之申請，而為「准予候補」之處分，其處分說明並稱：到時再轉知「辦理」（指「辦理」領照手續或「辦理」補正手續後再領照）等語，由此亦可證本件原告確保申請「候補」，而非申請「登記次序」至明。至於候補云者，就是「廣義之執照申請案」，因為所謂候補本來就在表達「請求頒發執照之意思表示」，被告稱原告只是取得「登記次序權」就有誤會。再其次說明者，本件原告之「候補」乃只是「備位申請」而已，另有「先位申請」，被告對於原告七十一年申請候補屬於「廣義之執照申請案」及先位申請之「執照申請案」，均無積壓、不處分、亦不通知原告，就以不了了之方式將積壓之申請案偷偷結案之權利。因此，原告七十一年之申請案至今存在。
⒔原告七十一年之申請案並非依據省府四十五年函後段而申請，此函之廢止不得因而撤銷原告之申請案：
省府四十五年函前段雖然訂有人口門檻限制，但其母法之「當鋪管理規則」，並未因而被廢止，仍屬有效。按省府四十五年函前段之人口門檻其本來就必有門檻到達之一天，且人口門檻規定，亦終必有被廢止之一天，所以四十五年函前段之人口門檻限制規定，乃屬暫時性的，必有消滅之一天。既然人口門檻是暫時的、有消減之一天，尤其當鋪管理規則既又仍有效，因此，如果有人一面遵照當鋪管理規則申請執照，一面為避免抵觸四十五年函前段之臨時限制規定而備位申請「候補」，以待「候補原因消滅時期之到來」而期獲照之一天，則此行為並不抵觸法令、並不違法，乃為行政法則所容許，所以被告不得違反「禁止恣意原則」，否定人民有此項申請權。從而本件應解釋為縱然無省府四十五年函後段所謂「申請次序」之規定，人民仍有申請執照並申請候補之權利。既然申請執照候補之權利，並「未必」由四十五函後段規定所賦予（其實七十一年申請時，原告亦不知有四十五年函後段之規定，因此原告亦非依此規定而申請），故而，被告所略謂「原告七十一年申請案乃依據四十五年函後段而申請，如今四十五年函後段之規定既已被廢止，原告之七十一年申請案即失所附麗，亦隨之一併消滅而不存在」等語就有誤會。
⒕原告並不知政府曾於八十二年十二月二十一日至八十三年七月二十九日之間開放過當鋪執照：
被告以原告未於八十二年十二月二十一日當鋪執照開放時，另行重新申請，為駁回七十一年申請案之另一理由。但原告在八十二年十二月二十九日至八十三年七月二十九日之開放期間，並不知執照曾有開放之情事，且被告亦未通知、警告原告稱「原告七十一年雖有申請但不算數，仍應重新申請，否則撤銷原申請案」，使原告能驚覺知所因應，但被告卻在毫無預警之情形下，逕行撒銷原告七十一年申請案。
⒖原告七十一年申請執照時，並無應向警察局申請之規定：
被告答辯稱：「申請當鋪執照依『行為時』當鋪管理規則第六條之規定，應向縣市警察局申請才得為之」等語，並不實在，有誤導認為「原告既未依規定向警局申請，所以應認定為並無申請執照之意思」之可能。按原告七十一年一月三日申請時，並無此項規定，此規定乃七十一年三月三日之新規定，並非行為時之規定。
⒗被告撤銷原告七十一年申請案，且拒依內政部八十三年九月一日函處理發照乃違反公平、正義原則：
被告七十一年係將原告列為候補第三十七位，但三十六位以前者均已到期領到執照，惟獨第三十七順位之原告尚未核發。而政府四十六年來對當鋪執照均在管制中，有期間只有七個月之空窗期（八十二年十二月二十一日至八十三年七月二十九日），而行政機關於八十三年七月二十九日重新管制前，有內線者乃大批加入申請，使原告所候補原已可到手之執照，竟然被擠壓而必須再押後四十年（加上先前之二十年，共六十年）。如今被告又無端撤銷原告七十一年申請案，亦拒絕依內政部八十三年九月一日函處理發照，使原告永無翻身之機會，從而，行政機關之恣意行為亦已違反公平正義原則。
⒘縣府欲廢止准予候補之原行政處分，及申請案，卻不另以行政處分為之，因此
原申請案至今存在。另候補不是只有附始期附款之法律行為，且候補本身亦屬廣義之執照申請案。原告之執照申請案，格式雖不合，但不影響申請案之成立。關閉執照之門，不警告登記有案之候補者限期補申請，及否定原告之候補權有違正義原則及信賴保護原則。
㈡被告主張之理由：
⒈查行為時當鋪業管理規則第六條第一項規定：「設立當鋪業應將左列事項填具
申請書及債務聯保單等文件，連同執照費送經直轄市或縣（市）警察局，審核合乎規定後，轉請直轄市或縣（市）政府發給營業許可執。．．．」又臺灣省政府四十五年十二月二十二日肆伍府建商字第一二○○四三號令規定：「．．．三、特規定處理辨法如次：．．．（二）各縣市鄉鎮（縣以每一鄉鎮人口數為標準，市以整個市區人口數為標準），以人口數之多寡為限制設立民營當鋪家數之標準，凡人口滿一萬人以上者得設立當鋪一家。家數超出人口比例，則不准申請設立。候遇大停業狀態時方得申請補足．．．。（六）各縣市政府應即備置登記簿，如商民擬在轄區內開設當鋪者，可先向當地縣市政府申請登記，按照登記先後次序侯缺申請，以免紛爭。」嗣內政部為因應人口成長，於七十三年七月二十六日以台內警字第二四一二二九號函將各縣（市）地區民營當鋪業原規定「年滿一萬人口得設立當鋪一家」之限制標準，修正為「每滿三萬人口得設立當鋪一家」（縣以每一鄉鎮人口數為標準，市以整個市區人口數為標準）。臺灣省政府復以八十二年十二月二十一日八二府建三字第一一一四三四號函停止適用該府四十五年十二月二十二日前揭限制令，嗣後有關當鋪業之管理，悉依當鋪業管理規則及內政部有關之行政命令辦理至八十三年二月四日內政部以台（八三）內警字第八三○一○三六號函停止適用內政部七十三年七月二十六日上開函，適用當鋪業管理規則及相關商業法令辨理當鋪業之管理解除當鋪業申設之限制；後又於八十三年七月二十九日以台（八三）內警字第八三八三三○八號函規定：「直轄市、縣（市）行政區域人每滿三萬人得設立當鋪一家；其設立家數不得超過人口比例。但已經主管機關核准設立者不在此限（其人口比例，直轄市及省轄市以全市人口總數、縣以每鄉鎮市人口總數為計算標準），限制當鋪業申設數量，俾為有效管理依據，並於文到日起實施。」⒉本案原告指稱其早於七十一年就已申請「設立當鋪並核發執照」（非申請「候
補登記」），當時被告對此並未為「駁回申請」之處分，故於臺灣省政府八十二年十二月二十一曰解除禁令時，其候補期限就在解禁之日依法「期限屆滿」而使原告之申請案生效乙節，按有關中請設立當鋪業應備之文件，於行為時當鋪業管理規則第六條第一項著有明文，且臺灣省政府四十五年十二月二十二日肆伍府建商字第一二○○四三號令第三點（六）規定：「．．．各縣市政府應即備置登記簿，如商民擬在轄區內開設當鋪者，可先向當地縣市政府申請登記，按照登記先後次序候缺申請以免紛爭。」經查本案被告於七十一年一月十三日僅檢附戶籍謄本，向被告申請當鋪業候補，並經被告以七十一年一月十八月七一府建工字第○九一八六號函准予排列中壢市當鋪人員候補登記第三十七順位，俟人口達到標準後，再行轉知辦理。此有原告七十一年一月十三日申請函及被告七十一年一月十八日上開函附卷可稽。足證原告七十一年間之申請，確係申請「候補」之意，原告所稱應當然取得「投頒執照權」，洵不足採；又臺灣省政府既於八十二年十二月二十一日以八二府建三字第一一一四三四號函停止適用該府四十五年十二月二十二日上限制令，有關當鋪業之管理，依當鋪業管理規則及內政部行政命令辦理。內政部復於八十三年二月四日台（八三）內警字第八三○一○三六號函停止週用內政部七十三年七月二十六日上開函，適用當鋪業管理規則及相關商業法令，原已登記申請之次序，即失所附麗，不具實益，原告未於當時提出許可之申請，嗣內政部八十三年七月二十九日以台（八三）內營字第八三八三三○八號函再度限制當鋪業之設立家數，原告以其於七十一年間業已提出申請，並列為當鋪人員候補登記第三十七位為由，再行爭執，顯屬無據。縱認原告於八十八年八月二十日申請函為另新申請行為，惟內政部八十三年七月二十九日前揭函尚未停止適用，仍為有效，被告以九十年一月八日九十府建商一六○七號函否准原告所請，撥諸首揭規定，尚無違誤，原處分應予維持。
⒊至原告指摘被告核准較後申請之鴻展、中信及統一等三家當舖之營業許可執照
，唯獨排除原告，有違平等原則云云，查原告所訴係於臺灣省政府八十二年十二月二十一日上開函開放自由申請期間提出申請，惟於受理後尚未准駁前，適逢內政部八十三年七月二十九日上開函再度限制當鋪業申設數量，經報請內政部以八十三牟九月一日台（八三）內警字第八三八三八八一號釋示：「．．．已受理而尚未准駁之設立當鋪業申請案件，參照中央法規標準法第十八條精神，自無該警察命令（即內政部八十三年七月二十九日上開函）之適用，仍應依『當鋪業管理規則』規定辨理。」據以准予設立。被告依當時有效法令核發營業許可執照，於法尚無不合，併予指駁。
理由
一、按「設立當鋪業應將左列事項填具申請書及債務聯保單等文件，連同執照費送經直轄市或縣（市）警察局，審核合乎規定後，轉請直轄市或縣（市）政府發給營業許可執照。」行為時當鋪業管理規則第六條第一項定有明文。而「三、特規定處理辦法如次：（二）各縣市鄉鎮（縣以每一鄉鎮人口數為標準，市以整個市區人口數為標準），以人口數之多寡為限制設立民營當鋪家數之標準，凡人口滿一萬人以上者得設立當鋪一家。家數超出人口比例，則不准申請設立。候遇有停業狀態時方得申請補足。（六）各縣市政府應即備置登記簿，如商民擬在轄區內開設當鋪者，可先向當地縣市政府申請登記，按照登記先後次序候缺申請，以免紛爭。」臺灣省政府四十五年十二月二十二日肆伍府建商字第一二○○四三號令規定在案。嗣內政部為因應人口成長，於七十三年七月二十六日以台內警字第二四一二二九號函將各縣（市）地區民營當鋪業原規定「年滿一萬人口得設立當鋪一家」之限制標準，修正為「每滿三萬人口得設立當鋪一家」（縣以每一鄉鎮人口數為標準，市以整個市區人口數為標準）。臺灣省政府復以八十二年十二月二十一日八二府建三字第一一一四三四號函停止適用該府四十五年十二月二十二日前揭限制令，嗣後有關當鋪業之管理，悉依當鋪業管理規則及內政部有關之行政命令辦理至八十三年二月四日內政部以台（八三）內警字第八三○一○三六號函停止適用內政部七十三年七月二十六日上開函，適用當鋪業管理規則及相關商業法令辨理當鋪業之管理解除當鋪業申設之限制；後又於八十三年七月二十九日以台
（八三）內警字第八三八三三○八號函規定：「直轄市、縣（市）行政區域，每滿三萬人得設立當鋪一家；其設立家數不得超過人口比例。但已經主管機關核准設立者不在此限（其人口比例，直轄市及省轄市以全市人口總數、縣以每鄉鎮市人口總數為計算標準），限制當鋪業申設數量，俾為有效管理依據，並於文到日起實施。」
二、查原告於七十一年一月十三日函向被告申請准其設立當鋪，其主旨明載：「為在壢市設立當舖，敬請准予候補」，被告旋於同年月十八日以七一府建工字第○九一八六號函復原告，主旨明載：「台端申請於中壢市設立當舖准予候補登記乙案，經查符合規定，准予排列中壢市當舖人員候補登記第三十七位，俟人口達到標準後，再行轉知辦理，請查照」，有上開兩函影本附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
三、次查原告主張其早於七十一年就已申請「設立當鋪並核發執照」，而非申請「候補登記」，當時被告對此並未為「駁回申請」之處分，故於臺灣省政府八十二年十二月二十一曰解除禁令時，其候補期限就在解禁之日依法「期限屆滿」而使原告之申請案生效，嗣又具狀陳稱其申請非僅為「申請次序」之登記，且為申請「候補」云云；但查，原告於七十一年一月十三日所提出之申請函，依其主旨所載，已明揭「請准予候補」之意旨，而被告七十一年一月十八月七一府建工字第○九一八六號函所核准者，係「准予排列中壢市當鋪人員候補登記第三十七順位，俟人口達到標準後，再行轉知辦理。」，可知被告之核准係附條件之處分，必俟條件成就，始生效力至明。而被告上開處分所附條件係「俟人口達到標準後，再行轉知辦理」，而非限制之解除，從而，原告主張其獲准之處分，於臺灣省政府八十二年十二月二十一曰解除禁令時，其候補期限就在解禁之日依法「期限屆滿」而使原告之申請生效一節，要屬誤解。
四、再查，臺灣省政府雖於八十二年十二月二十一日以八二府建三字第一一一四三四號函停止適用該府四十五年十二月二十二日所頒限制令，有關當鋪業之管理，回歸依當鋪業管理規則及內政部行政命令辦理。內政部復於八十三年二月四日台（八三）內警字第八三○一○三六號函停止適用內政部七十三年七月二十六日上開函令，一依當鋪業管理規則及相關商業法令為適用，則依當鋪業管理規則之規定，原告有意為當鋪業之設立，即應依當時之規則提出申請，始符法制，蓋原告七十一年一月十三日所提出之申請，所獲得者係一附有條件之處分，而限制之解除並非該處分之條件，自無因臺灣省政府及內政部上開解除限制令之措施，而使原告上揭附條件處分生效之理。
五、又查，原告未於臺灣省政府及內政部解除限制令後即時提出當鋪設立許可之申請，嗣因內政部八十三年七月二十九日以台（八三）內營字第八三八三三○八號函再度限制當鋪業之設立家數，原告自應遵行上開函令之限制，要無疑義。
六、原告指摘被告核准較後申請之鴻展等八家當舖之營業許可執照，唯獨排除原告，有違平等原則一節，查原告所指日盛、瑞興、龍昌、來興及德寶等五家當鋪，係於臺灣省政府八十二年十二月二十一日函解除限制後，提出申請而經核准取得執照；至鴻展、中信及統一等三家，則係於臺灣省政府八十二年十二月二十一日上開函開放自由申請期間提出申請，惟於受理後尚未准駁前，適逢內政部八十三年七月二十九日上開函再度限制當鋪業申設數量，經報請內政部以八十三年九月一日台（八三）內警字第八三八三八八一號釋示：「已受理而尚未准駁之設立當鋪業申請案件，參照中央法規標準法第十八條精神，自無該警察命令（即內政部八十三年七月二十九日上開函）之適用，仍應依『當鋪業管理規則』規定辨理。」據以准予設立。被告依當時有效法令核發營業許可執照，於法並無不合，原告對於此項事實於本院調查中亦不爭執，其此項主張當屬誤解。
七、原告主張縣府撤銷原告七十一年度申請案，有違公平正義云云，但查，本件被告處分並未撤銷原告七十一年度之申請案，被告函復主旨明載：「台端申請於中壢市設立當舖准予候補登記乙案，經查符合規定，准予排列中壢市當舖人員候補登記第三十七位，俟人口達到標準後，再行轉知辦理，請查照」，已如前述，原告此項主張要屬誤解。
八、綜合上述，原告七十一年一月十三日申請案，所獲得被告之許可者，係附有「俟人口達到標準後，再行轉知辦理」之附條件處分，並未核准原告當鋪業之設立申請，則原告要無主張於臺灣省政府於八十二年十二月二十一日以八二府建三字第一一一四三四號函停止適用該府四十五年十二月二十二日所頒限制令後，其申請即生效力可言，被告九十年一月八日九十府建商一六○七號函復原告：中壢市目前已達受限制設置門檻人數，中壢市人口數至八十九年十一月止共三十二萬四千二百三十一人，目前當鋪家數二十七家（按規定每增加三萬人口數得增設一家），要待人口數達八十一萬人始可新設之處分，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，併判命被告應予發照，均無理由，應予駁回。
九、本件法律關係及事實已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，核與前開論斷結果無礙，爰不逐一論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十一年八月一日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官林樹埔
法官曹瑞卿法官闕銘富右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十一年八月二日
書記官吳芳靜