高雄高等行政法院92年度簡字第221號判決

裁判字號：高雄高等行政法院92年簡字第221號判決

裁判日期：民國92年08月29日

裁判案由：廢棄物清理法

高雄高等行政法院簡易判決九十二年度簡字第二二一號
原告甲○○送達代收人乙○○被告高雄市政府環境保護局代表人丙○○局長右當事人間因違反廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國九十二年四月二十八日高市府法一字第０九二００二三二一六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣被告以原告於民國（下同）九十一年十一月二十九日，在高雄市○○區○○街○○○號建物前違規散發小廣告，涉有污染環境之行為，案經高雄市政府警察局新興分局前金分駐所（下稱前金分駐所）電話通知被告所屬前金區清潔隊，經該隊派員前往該分駐所審視查獲之證據及警訊筆錄後，再至違規地點查明現場確有散置之違規小廣告，違規事證明確，遂依法告發，被告並據以裁處原告新台幣（下同）四、五００元罰鍰。原告不服，於九十一年十二月十九日提起訴願，經訴願決定將原處分撤銷，改處一、二００元罰鍰，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：（一）按被告據以裁罰原告之依據，即廢棄物清理法第二十七條第十一款規定：「其他經主管機關公告之污染環境行為」，則主管機關公告內容並未經立法院三讀通過，法律亦未明確授權主管機關為此公告，顯然違反授權明確性，即不能以公告內容作為處罰依據。況且該公告內容亦未經由媒體公告於眾，原告並不知情，自不應受罰，又社會上從事散發小廣告之業者繁多，警察局及被告並未加以取締，卻獨認定原告有污染環境之行為，自有未合。（二）經查，原告係於九十一年十一月二十九日參觀工商展覽中心所舉辦之國際旅遊特展而路過當地，斯時前金分駐所員警即以查明身分為由，將原告帶至派出所拘留至傍晚，該警員並未親眼目睹原告有從事前揭違章行為，因見原告不願配合作答，遂用電腦資料拼湊原告有涉及發放小廣告之違章行為，顯有不法，從而，被告據以裁處原告罰鍰，於法即有違誤云云，而求為撤銷原處分及訴願決定之判決。被告答辯則以：（一）按「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：‧‧‧十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」、「有下列情形之一者處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰：‧‧‧三、為第二十七條各款行為之一。」分別為廢棄物清理法第二十七條第十一款、第五十條第三款所明定。又高雄市政府九十一年五月十五日高市府環六字第０九一００二二０四六號公告：「在指定清除地區內有下列行為之一者為污染環境行為。一、散置廣告卡片、紙張或其他宣傳單於腳踏車、機車或汽車上。‧‧‧」又「禁止散置廣告卡片、紙張或其他宣傳單於腳踏車、機車或汽車上，違反者，以污染環境衛生行為，依廢棄物清理法第二十三條處罰之」亦早經高雄市政府七十五年八月十八日七五高市府環五字第二四一三四號公告在案（廢棄物清理法於九十年十月二十四日修正公布，原第十二條、第二十三條條次變更，分別移列第二十七條、第五十條）。上開二公告已載明機關名稱、公告依據、公告事項及主要內容，係對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，於未經廢止前，仍屬有效存在之命令。足認有關散置廣告卡片、紙張或其他宣傳單於腳踏車、機車或汽車上之行為，已經主管機關即高雄市政府公告為污染環境行為。（二）次按行政法上之義務種類繁多，且有因時因地制宜之客觀情況存在，無法於制定法律時絕對明確訂立其義務之內容，而以罰則強制義務之遵守，又為實際所需要，是法制上有所謂空白處罰規定之設。所謂空白處罰之規定，依司法院大法官釋字第三一三號、四０二號解釋，固認：若法律就其構成要件，授權以命令為補充之規定者，授權之內容、目的及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。即宣示授權命令應具備明確性原則，才符合法律保留原則。惟法律之授權不明確或者以空白條款方式授權，雖為法所不許，但亦非謂法律對於任何細節、事項，均須自行規定，授權明確與否不能僅就字面解釋，而應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，此即司法院大法官釋字第三九四號、四二六號解釋所闡釋之意旨。換言之，授權之內容、目的及範圍並非必須表示於條文之中，對授權條款以一般解釋之方法，探求其與其他條文之意義關聯性，以及法律整體所欲追求之目的為已足，而此等目的則可從該法律制定過程中得知，尚難謂有欠具體明確。乃前揭高雄市政府二公告既係依據廢棄物清理法第二十七條第十一款（即修正前廢棄物清理法第十二條第十一款）所授權，而觀之同條第十款之規範意旨，及該兩款之關聯性，並無原告所稱授權不明確之情形。（三）經查，本案係被告所屬前金區清潔隊於九十一年十一月二十九日接獲前金分駐所電話通知，發現原告於事實欄所載地點違規散發小廣告，污染環境，乃派員至前金分駐所查證屬實，嗣再前往違規地點查勘，發現該地點附近車輛車窗確有違規散置之小廣告，有前述違規小廣告、存證照片、調查筆錄、及稽查紀錄表等影本等附卷可稽。另原告於前金分駐所接受調查時亦表示：「因警方查獲我沿街散發小廣告，被警方帶回偵訊。‧‧‧是一名年約三十來歲女子，姓名叫 簡美芳 ，明誠一路七００號。‧‧‧我是看到報紙廣告，打電話去應徵，約在明誠路見面，對方交給我六疊小廣告，要我到前金區沿街散發，每張代價三角，分發完再向簡小姐領取薪資，‧‧‧我騎腳踏車沿路散發停放於路旁的汽車擋風玻璃上。問：警方於旺盛街一二０號前二部小自客YN-2780、J8-1508車上查獲之小廣告是否為你所散發？答：是我散發的無誤。‧‧‧」等語，核其內容，原告對於系爭違規小廣告之來源、散發之原因、領取之數量，散發每張之代價及擬散發之區域等皆有詳盡之描述，故該筆錄之內容，應屬可信，原告係基於承攬關係，而為散發廣告之行為。足認原告為本案違規行為人之事實應堪認定，原告雖否認其有為前揭違規行為，惟並未舉證以實其說，所稱自不足採等語，資為論據，並求為駁回原告之訴。
三、按「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：‧‧‧十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」、「有下列情形之一者處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰：‧‧‧三、為第二十七條各款行為之一。」分別為行為時廢棄物清理法第二十七條第十一款、第五十條第三款所明定。次按「在指定清除地區內有下列行為之一者為污染環境行為。一、散置廣告卡片、紙張或其他宣傳單於腳踏車、機車或汽車上。‧‧‧」、「禁止散置廣告卡片、紙張或其他宣傳單於腳踏車、機車或汽車上，違反者，以污染環境衛生行為，依廢棄物清理法第二十三條處罰之」亦為高雄市政府九十一年五月十五日高市府環六字第０九一００二二０四六號公告及高雄市政府七十五年八月十八日七五高市府環五字第二四一三四號公告在案。而所謂清除區域，依高雄市施行廢棄物清理法自治條例第三條規定，係指高雄市所轄之行政區域。乃前揭廢棄物清理法第二十七條第十一款規定：「其他經主管機關公告之污染環境行為。」，係指如有從事主管機關公告之污染環境行為（即上開高雄市政府高市府環六字第０九一００二二０四六號公告），依同法第五十條第三款規定，則須受罰鍰處罰，故廢棄物清理法第二十七條第十一款乃同法第五十條第三款行政罰之構成要件，即所謂「空白處罰規定」，法律本身不予明定或不為完整之規定，而授權行政機關補充訂定；此因行政法上之義務種類繁多，且有因時因地制宜之客觀情況存在，無法於制定法律時絕對明確訂立其義務之內容，然而以罰則強制義務之遵守，又為實際所需要，是以法制上有空白處罰規定之設。準此，本件有關散置小廣告於汽車之行政處罰，廢棄物清理法第五十條第三款既已就違反行為義務之制裁與罰鍰額度加以明定，則同法第二十七條第十一款授權主管機關訂立者僅係同法第二十七條所未定義之污染環境行為，此不涉及行為制裁與罰鍰額度等本質性規範，核屬執行母法之技術性事項，而需藉由主管機關因時因地制宜加以補充者；另廢棄物清理法第一條乃該法之立法目的、第二十七條第一款至第十款亦已就一般污染環境行為予以定義，均屬原則性之重要規定，而足以特定授權子法即上開高雄市政府公告內容之目的、範圍，並未違反司法院大法官釋字第三一三號暨四Ｏ二號解釋理由書授權明確性之意旨。從而，本件原告起訴主張上開公告內容係違反「法律保留」及「授權明確性」云云，揆諸上開說明，容有誤會，此應合先敘明之。
四、本件被告以原告於九十一年十一月二十九日在高雄市○○區○○街○○○號建物前違規散發小廣告，涉有污染環境之行為，案經巡邏員警查獲，嗣由前金分駐所電話通知被告所屬前金區清潔隊，經該隊派員前往該分駐所審視查獲之證據及警訊筆錄後，再至違規地點查明現場確有散置之違規小廣告，違規事證明確，遂依法告發，被告並據以裁處原告四、五００元罰鍰。原告不服，於九十一年十二月十九日提起訴願，經訴願決定將原處分撤銷，改處一、二００元罰鍰。上開事實有違規小廣告、照片三幀、調查筆錄、稽查紀錄表及訴願決定書等附卷可稽，應堪信實。
五、本件原告雖稱其僅係路過當地，並未從事發送廣告傳單之違規行為云云。惟查，參諸本件原告於前金分駐所之調查筆錄陳稱：「因警方查獲我沿街散發小廣告，被警方帶回偵訊。‧‧‧是一名年約三十來歲女子，姓名叫簡美芳，明誠一路七００號。‧‧‧我是看到報紙廣告，打電話去應徵，約在明誠路見面，對方交給我六疊小廣告，要我到前金區沿街散發，每張代價三角，分發完再向簡小姐領取薪資，‧‧‧我騎腳踏車沿路散發停放於路旁的汽車擋風玻璃上。問：警方於旺盛街一二０號前二部小自客YN-2780、J8-1508車上查獲之小廣告是否為你所散發？答：是我散發的無誤。‧‧‧」等語，核其內容，原告對於系爭違規小廣告之來源、散發之原因、領取之數量，散發每張之代價及擬散發之區域等皆有詳盡之描述，故前揭筆錄之內容，應屬可信，即原告係藉由散發廣告之行為而取得一定報酬。另佐以附於訴願卷之原告訴願書，其自承係路過違規地點發現一袋由前雇主製作但委由他人散發之廣告，原擬將之拾起做為廢紙出售，適為附近巡邏員警帶至警察局調查等語，則原告於遭員警查獲當時，既係持有小廣告袋，而現場附近車輛車窗確有與查獲之小廣告樣式及內容相同之廣告物（有照片暨小廣告傳單附卷足憑），則衡諸一般經驗法則，原告應有從事散發小廣告之違章行為，至其所稱該小廣告係由前雇主所製作，其取得係欲供販售廢紙之用云云，則未舉證以實其說，尚難採憑。另原告於起訴狀雖改稱其當日係路過違規地點，即遭員警以查明身份為由強拉至警局調查等語，然原告前後陳述不一，已有矛盾，況如原告所稱屬實，其僅係路過即遭員警強拉至警局調查，其當時竟未為任何爭執（此另觀諸卷附之原告於前金分駐所接受調查之照片即明），亦難置信，足認原告所稱應為卸責之詞，自不足採。故而，本件原告上開違章事實，應堪認定。至原告所稱社會上多有從事散發小廣告行為者，為何獨對其處罰等情，與本案事實並無關連，且縱若原告所稱屬實，亦不能以其他散發小廣告行為人未受處罰之情節而主張不法之平等，希冀免責。是被告據以裁罰，並無違誤。
六、綜上所述，本件原告所稱各節，既無足採。則被告據原告上開違章事實，認定原告違反廢棄物清理法第二十七條第十一款規定，並依同法第五十條第三款規定裁處罰鍰，要無不合。訴願決定以原告違規情節輕微，被告裁罰額度過重為由，將原處分裁處原告四、五００元罰鍰予以撤銷，改處一、二００元罰鍰等情，亦係訴願決定機關基於上級機關自我審查權限之行使，尚無違誤，原告起訴意旨求予撤銷，為無理由，應予駁回。並不經言詞辯論為之。又本件事證已臻明確，兩造其餘論述，為判決結果無影響，不予贅述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年八月二十九日
高雄高等行政法院第二庭
法官蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十二年八月二十九日
法院書記官陳嬿如附註：
行政訴訟法第二百三十五條（第一項、第二項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。