裁判字號：高雄高等行政法院91年訴字第1122號判決
裁判日期：民國92年08月29日
裁判案由：徵收補償
高雄高等行政法院判決九十一年度訴字第一一二二號
原告祭祀公業 戴盛增 代表人甲○○被告交通部公路總局第三區養護工程處代表人乙○○處長訴訟代理人 林瑩蓉 律師右當事人間因徵收補償事件，原告不服交通部中華民國九十一年七月二十九日交訴字第○九一○○四二二七○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告所有坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○號、昌北段一○七四、一○七五、一一四八地號等四筆土地（下稱系爭土地㈠），前經台灣省政府交通處（現改為交通部公路總局）第三區養護工程處於民國（下同）六十九年間辦理「拓建屏東至鵝鑾鼻道路為四線高級公路工程」，而報請台灣省政府核准徵收在案。該項土地徵收補償費因原告未予領取，乃由屏東縣政府以六十九年八月十四日六九年度存字第一○四七號、第一○四二號提存書向台灣屏東地方法院提存所辦理提存完畢。嗣甲○○於九十一年三月一日以其為祭祀公業戴盛增新當選管理人之身分，向被告主張系爭土地㈠於被徵收時，原祭祀公業之管理人 戴昌奎 早於三十七年一月二日死亡，屏東縣政府所為之提存並不合法，而原告迄今尚未領取系爭土地㈠之徵收補償費，被告自應再重新將該土地徵收補償費發放予原告。又原告另主張其所有坐落屏東縣○○鄉○○段三一八、三四八地號、昌北段八六八、九二七、一○四六、一○五六、一○五七、一○六二、一○七三、一○七六、一一四七地號等十一筆土地（以下簡稱系爭土地㈡），目前亦由被告作為省道使用，乃請求被告就系爭土地㈡應一併徵收及補償。案經被告以九十一年四月十六日九一三工用字第九一○九三七○號函覆原告：「所陳系爭土地㈠，係被告六十九年間辦理『拓建屏東至鵝鑾鼻道路為四線高級公路工程』核准徵收在案，並依土地法第二百三十七條及提存法第十條規定，已由屏東縣政府於六十九年八月十四日六九年度提存字第一○四七號、一○四二號提存書向台灣屏東地方法院提存所依法提存完畢；另系爭土地㈡於被告經管之省道一號線，為既成道路，因目前類似情形甚多，請容俟中央籌有財源編列預算或有拓寬工程時，再辦理徵收補償。」原告對此不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應給付原告被徵收系爭土地㈠之徵收補償費計新台幣一、○六一、三九二元及自六十九年起迄清償日止按年息百分之五計算之利息。
⑶被告應以地換地或以公債或國營事業股票交換被道路佔用之系爭土地㈡。如無
法依上述方法辦理，被告至遲應於一年內辦理徵收，在未完成徵收前，應以公告現值一成租金租用。
⑷訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
如主文所示。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：⒈按「直轄市或縣（市）地政機關發給補償地價及補償費，有左列情形之一時，
得將款額提存之︰一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。」「如係清償提存，並應將提存通知書送達債權人。認為程式不合規定或不應提存者，應限期命提存人補正或取回；其逾十年不取回者，提存物屬於國庫。」分別為土地法第二百三十七條第一項第一款及提存法第十條第二項所明定。原告所有之系爭土地㈠，雖經被告於六十九年間辦理「拓建屏東至鵝鑾鼻道路」徵收補償在案，並依土地法第二百三十七條及提存法第十條規定，由屏東縣政府六十九年八月十四日六九年度存字第一○四七、一○四二號提存書向台灣屏東地方法院提存所提存完畢，惟查，當時原告之管理人為戴昌奎，已於三十七年一月二日因腦溢血死亡多年，而其驟逝並未交代本祭祀公業之土地於何處，且各派下子孫散居各地，亦無人知曉，在無管理人之情形下，又未接獲徵收機關之通知，派下子孫根本不知尚有該等土地。原告新任之代表人日前因整理先人遺物，始發現有系爭土地之登記簿謄本。訴願決定書雖稱：系爭土地㈠均依照當時辦理土地徵收之程序，通知所有權人參加徵收說明會，並經前台灣省政府核准徵收，復由屏東縣政府辦理提存在案，且至今業已經過十年等語。然原告當時之管理人戴昌奎既已於三十七年一月二日已因腦溢血死亡，且原告並未選任新管理人，是以原告並未接獲徵收機關之徵收補償通知，從而屏東縣政府所為之提存亦不合法。
⒉次按「行政處分已執行完畢，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，
並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。」「撤銷訴訟，其訴訟標的之行政處分涉及金錢或其他代替物之給付或確認者，行政法院得以確定不同金額之給付或以不同之確認代替之。」「公法上契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，行政法院得依當事人聲請，為增、減給付或變更、消滅其他原有效果之判決。．．．前二項規定，於因公法上其他原因發生財產上給付，準用之。」為行政訴訟法第一百九十六條、第一百九十七條、第二百零三條第一項、第三項所明定。又憲法第十五條規定：「人民之財產權應予保障」旨在確保人民依財產之存續狀態自由使用、收益及處分，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，政府雖得依法徵收人民之財產，但應給予損害之補償，方符合憲法保障財產權之意旨。本件原告之土地既經徵收，且經被告劃設道路鋪上柏油使用，被告雖稱其徵收部分已發放補償金，惟當時原告之管理人於系爭土地徵收前，已去逝幾十年，當時並無選任新管理人，故原告之派下子孫並不知土地已被徵收，亦未接獲領取補償費之通知，若國家公權力可恣意而為，則人民之生命、財產豈不毫無保障，與被盜匪強佔毫無分別。
⒊查原告所有坐落於屏東縣○○鄉○○段○○○○號土地，面積一六七．五平方
公尺，七十年七月公告現值每平方公尺六○元，九十一年七月公告現值每平方公尺八九○元；昌北段一一四八地號土地，面積一二八．一一平方公尺，七十年七月公告現值每平方公尺八○元，九十一年七月公告現值每平方公尺九六○元；同段一○七四地號土地，面積四六一．五八平方公尺，七十年七月公告現值每平方公尺八○元，九十一年七月公告現值每平方公尺九六○元；同段一○七五地號土地，面積四四．七五平方公尺，七十年七月公告現值每平方公尺八○元，九十一年七月公告現值每平方公尺九六○元，上開四筆土地面積合計八○一．九四平方公尺，將近一分地，然該徵收補償費依六九年度存字第一○四
七、一○四二號提存書，合計金額僅為二九、三四七元。然依行政訴訟法第二百零三條第一項、第三項：「公法上契約成立後，情勢變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，行政法院得依當事人聲請，為增、減給付或變更、消滅其他原有效果之判決。．．．前二項規定，於因公法上其他原因發生之財產上給付，準用之。」規定，則本件系爭土地㈠之徵收補償費，參照六十九年土地價值及目前當地市值（每分地約二百萬元左右），應依目前公告現值增加四成計算補償費始符合公平原則，從而本件系爭土地㈠之徵收補償費依情事變更原則計算後為一、○六一、三九二．三六元，被告應依此金額發放補償金予原告。
⒋次按「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已
無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」為八十五年三月二十二日司法院釋字四○○號解釋意旨所揭示。又「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。」亦經司法院釋字第四四○號函釋在案。本件原告所有之系爭土地㈡為被告長期使用，作為既成道路，而被告於該號解釋作成後，怠惰至今始於九十一年度開始編列預算，並分十五年度編列，此種方式緩不濟急，故請求鈞院命被告應以地換地或以公債或國營事業股票交換被道路佔用之系爭土地㈡。如無法依上述方法辦理，被告至遲應於一年內辦理徵收，在未完成租金前，應以公告現值一成租金租用等方式解決，方符合司法院釋字第四○○號、第四四○號及憲法第十五條保障人民財產之意旨。
乙、被告答辯之理由：⒈按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其
他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」，為土地徵收條例第一條第二、三項、第二條、第十三條、第十四條及第十五條所明定。⒉關於土地徵收及補償之事項，依上開土地徵收條例之規定，由中央主管機關核
准，另依土地法第二百二十三條規定，需用土地人為省政府各廳處、縣市政府或其所屬機關及地方自治機關者，徵收土地由省政府核准之。經中央主管機關核准後，通知執行機關即該管直轄市或縣（市）主管機關辦理徵收程序，立即為徵收公告與通知，亦為土地徵收條例第十一條、第十三條所明文，於土地法第二百二十七條亦有相同之規定，因此被告並非為徵收處分及辦理徵收程序之機關，原告被徵收之系爭土地㈠四筆土地，係由台灣省政府於六十九年四月二十九日以六九府第四字第三九二五九號函核准徵收在案，復由屏東縣政府於六十九年五月九日以屏府地權字第三九九四三號函辦理徵收公告及補償費之發放，關於系爭土地㈠補償費之提存，亦由屏東縣政府於六十九年八月十四日向屏東地方法院提存所辦理，有提存書可稽，從而原告對系爭土地㈠補償費之提存所生爭議，包括是否合法通知送達，提存已逾十年是否應歸屬國庫，提存之補償費有無情事變更原則之適用，能否提高補償，均非被告機關執掌之權責，原告請求被告給付系爭土地㈠補償費，顯於法未合。
⒊依上說明，關於土地徵收處分之程序，應依上開土地徵收條例之規定為之。而
土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，被告自無土地應否徵收之決定權，而無從做成准否徵收之處分，亦無權以地換地或以公債或國營事業股票交換應徵收之土地，因此，原告請求被告就系爭土地㈡做出徵收之處分，或以地換地或以公債或國營事業股票交換系爭土地㈡，於法自有未合。
⒋次查系爭土地㈡為被告經管省道一號既成道路，三十六年間辦理土地總登記，
即將該等土地之地目登記為「道」，有土地登記謄本影本可稽，屬日據時期私有既成道路用地，被告依行政法院六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號函及六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函、公路總局（原稱公路局）八十一年十二月一日養八一—三九六—九—四七○號函釋辦理，即總登記為「道」地目之日據時代私有既成道路土地，因財政困難，仍依公用地役關係繼續使用，暫緩徵收補償。
⒌雖司法院釋字第四○○號解釋敘明：「．．．既成道路符合一定要件而成立公
用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」惟查，目前被告經營公路系統中，日據時期私有既成道路尚未徵收補償者眾多，係屬全國通案性問題，且所需經費龐大，為期公平仍需俟全盤財務規劃明確後，方可辦理徵收補償，被告業按前揭釋字第四○○號解釋意旨，清查統計轄內私有既成道路土地面積及所需費用，並擬具既成道路取得計畫函報交通部層轉行政院核辦，被告研擬自九十一年度開始分十五個年度編列預算逐步予以解決，業經行政院於九十一年一月十二日台八十九交三六九○七號函指示「．．．應請公路局針對既成道路之分佈情況，及其對經濟發展、社會安全、人民權益之影響等，訂定優先順序及配套措施，將各年度計畫辦理項目、面積及所需經費提報交通部，在該部年度交通預算額度內作整體考量勻支辦理」在案，本來當將原告系爭土地㈡列入徵收補償計畫，報請中央主管機關核准徵收，是被告否准原告之請求，並無違誤。
⒍綜上所述，原告系爭土地㈡尚未核准徵收，被告亦非為徵收處分及辦理補償之
權責機關，被告並無為本件給付義務，亦無原告所指應課與作為之義務，而原告對系爭土地㈠補償費之提存所生爭議，有無情事變更原則之適用，能否提高補償，均非被告機關執掌之權責，至為灼然。原告之請求，顯無理由，應予駁回。另原告請求就系爭土地㈡辦理租用，然此乃行政機關與人民間之私經濟行為，屬民事租賃契約關係，核非本件行政救濟範疇，亦應併予駁回。
理由
一、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」分別為土地徵收條例第一條第
二、三項、第二條、第十三條、第十四條及第十五條所明定。次按「徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之。
前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之。」亦為土地法第二百三十六條所明定。
二、經查，原告所有系爭土地㈠，前經台灣省政府交通處（現改為交通部公路總局）第三區養護工程處於六十九年間辦理「拓建屏東至鵝鑾鼻道路為四線高級公路工程」，而報請台灣省政府以六十九年四月二十九日六九府地四字第三九二五九號函核准徵收，並由屏東縣政府以六十九年五月九日六九屏府地權字第三九九四三號公告將徵收之土地範圍及補償清冊公告。公告期間為三十天，而徵收相關圖冊亦依法放置佳冬鄉公所及屏東縣政府備供公開閱覽，並經通知土地所有權人領取補償費在案，此有前台灣省政府六十九年四月二十九日六九府地四字第三九二五九號函、及屏東縣政府六十九年五月九日六九屏府地權字第三九九四三號公告附卷可稽。原告雖主張系爭土地㈠於被徵收時，原祭祀公業之管理人戴昌奎早於三十七年一月二日死亡，屏東縣政府所為之提存並不合法，而原告迄今尚未領取系爭土地㈠之徵收補償費，從而被告自應再重新將該土地徵收補償費發放予原告云云。惟查，依土地法第二百三十六條之規定，關於徵收發放之補償費，係由需用土地人（在本件即為被告）負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之。本件原告所有系爭土地㈠之徵收補償費，早經被告繳交屏東縣政府。嗣屏東縣政府因原告未於期限內前往領取補償費，乃將系爭土地㈠之補償費分別以六十九年度存字第一○四二號及第一○四七號提存書向台灣屏東地方法院提存所辦理提存完畢，亦有台灣屏東地方法院六十九年度存字第一○四二號及第一○四七號提存書在卷可參。準此，被告雖為需用土地機關，但其就原告所有而被徵收系爭土地㈠之補償費既已繳交屏東縣政府轉發，則其給付補償費之義務即已完成，從而原告再向被告請求給付系爭土地㈠之補償費及利息等，顯屬依法無據。至於屏東縣政府將系爭之補償費向台灣屏東地方法院提存所辦理提存，是否合法而生清償提存之效力，以及系爭補償費是否逾十年之提存期間而應歸屬國庫，此為另一問題，亦與被告無涉。原告上開主張，自不足採。
三、其次，原告所有之系爭土地㈡，於三十六年間辦理土地總登記時，即將該等土地之地目登記為「道」，此有土地登記謄本影本在卷可稽。又該系爭土地㈡目前為被告經管省道一號既成道路，亦為被告所不爭執。經查，原告所有系爭土地㈡長期作為道路供公眾使用，而無法自行自由使用收益，惟系爭土地應否徵收及應如何徵收，於土地徵收條例八十九年二月二日經總統公布實施後，自應優先適用該條例規定之內容為之。茲觀諸該條例規定，徵收土地應由中央主管機關核准之（第十四條）。而所謂中央主管機關乃係指內政部（第二條）。準此，有關土地徵收既應由中央主管機關即內政部核准之，而被告對系爭土地㈡本無准否徵收之權責，自亦無從基於人民之請求而作成應否徵收之處分，是原告請求被告就其所有之系爭土地㈡至遲應於一年內辦理徵收，於法自有未合。至於原告主張依司法院釋字第四○○號解釋，被告應以其他方式如：以地換地或以公債或國營事業股票交換被道路佔用之系爭土地㈡云云。惟查，有關土地之徵收及補償之相關事宜，依土地徵收條例規定，土地徵收程序，固應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再由需用土地人提出徵收土地之申請，報經中央主管機關內政部核准後，該管直轄市或縣（市）主管機關於接獲核准徵收案時，應即予公告，其公告期間為三十日（土地徵收條例第十一條、第十八條）。然觀諸司法院釋字第四○○號解釋意旨，雖指出既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。然在考量各級政府機關之財源狀況，亦非意指其提供土地作為道路而供公眾使用之所有權人，均得本於該號解釋而請求各級政府機關協議價購或以其他方式取得或請求辦理徵收而給予補償，此亦可由該號解釋之理由書中敍明「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，加以瞭解。茲查，被告於前揭司法院釋字第四○○號解釋公布後，已按該號解釋意旨，清查統計轄內私有既成道路土地面積及徵收所需經費，並擬具既成道路取得計畫書函報內政部層轉行政院核辦，業經行政院於九十年一月十二日台八十九交三六九○七號函核復指示「．．．應請公路局針對既成道路之分佈情況，及其對經濟發展、社會安全、人民權益之影響等，訂定優先順序及配套措施，將各年度計畫辦理項目、面積及所需經費提報交通部，在該部年度交通預算額度內作整體考量勻支辦理。」職此之故，被告既業已清查○○○區○○○○○道路土地面積及所需徵收補償經費，並研擬自九十一年度開始，分十五個年度編列預算逐步予以解決，未來當將原告所陳既成道路列入徵收補償或以他法補償之範圍，自與司法院釋字第四○○號之解釋意旨無違。是原告未斟酌被告已著手編列預算，並逐步解決私有既成道路之問題，即逕向本院起訴主張被告應採以地換地或以公債或國營事業股票交換被道路佔用之系爭土地㈡，尚難認為有理由，應不予准許。另原告請求被告就系爭土地㈡在未完成徵收前，應以公告現值一成租金租用乙節。惟被告應否給付租金，向原告租用系爭土地㈡，作為使用既成道路之對價，乃屬私經濟行為之關係，核非本件行政救濟範疇，亦應併予駁回。
四、綜上所論，本件原告上揭主張，均無理由，應不予准許。被告否准原告之請求，依法尚無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應給付原告系爭土地㈠之徵收補償費計一、○六一、三九二元及自六十九年起迄清償日止按年息百分之五計算之利息。暨被告應以地換地或以公債或國營事業股票交換被道路佔用之系爭土地㈡。如無法依上述方法辦理，被告至遲應於一年內辦理徵收，在未完成徵收前，應以公告現值一成租金租用云云，洵無理由，應予駁回。又原告之請求，法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年八月二十九日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官高秀真法官簡慧娟法官邱政強右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十二年八月二十九日
法院書記官涂瓔純