裁判字號：高雄高等行政法院91年簡字第433號判決
裁判日期：民國92年08月29日
裁判案由：廢棄物清理法
高雄高等行政法院簡易判決九十一年度簡字第四三三號
原告昌冠企業有限公司代表人甲○○訴訟代理人戊○○
盧俊誠 律師被告高雄縣大寮鄉公所代表人乙○○鄉長訴訟代理人己○○右當事人間因違反廢棄物清理法事件，原告不服高雄縣政府中華民國九十一年十月九日府法訴字第一七○七一七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、緣行政院環境保護署稽查督察總隊南區大隊（以下簡稱環保署南區大隊）於民國（下同）八十九年七月二十日下午二時二十分許至原告位於高雄縣○○鄉○○○街○○號之第一類甲級廢棄物處理廠稽查時發現一包綠色外觀廢棄物（以下簡稱系爭廢棄物），準備入焚化爐，案經高雄縣政府環境保護局（以下簡稱高雄縣環保局）以原告違反行為時廢棄物清理法第十五條及第二十四條規定移由被告裁處原告罰鍰（新台幣）六千元，原告不服，提起訴願，經訴願決定以「準備入焚化爐」階段是否屬於事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第二條規定定義之「貯存」範圍而有同標準第九條之適用，尚有待究明為由撤銷該處分。嗣經高雄縣環保局向行政院環境保護署（以下簡稱環保署）請示，經環保署函復係依違反行為時廢棄物清理法第二十條規定舉發，高雄縣環保局以違反同法第十五條規定告發顯有錯誤等語。高雄縣環保局遂以原告處理未經許可之有害事業廢棄物，違反行為時廢棄物清理法第二十條規定重新告發，並移由被告依同法第二十七條規定裁處罰鍰六萬元，原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：（一）系爭廢棄物係廢電路板經切割後形成粉末狀，其性質乃屬「廢電路板」，並非「污泥」，則原處分所謂「污泥」自屬錯誤。而「廢電路板」係原告許可處理之項目，主管機關核准原告處理「廢電路板」之許可，並未以銅、鋅含量多寡為其准否之依據，則既然主管機關准予原告處理「廢電路板」，則不論其銅、鋅含量多寡，均屬原告可得處理，自無違法。（二）環保署八十四年三月十八日（八四）環字第一○○五八號之公告僅認屬「污染防治設施或製程產生之含銅鋅『污泥』，依成分分析所為之溶出試驗結果，銅超過十五．○毫克／公升，鋅超過二十五．○毫克／公升，應為溶出毒性事業之廢棄物」，惟環保署於九十一年一月九日修正公布之「有害事業廢棄物認定標準」則將鋅排除有害事業廢棄物，而「銅」則僅限於由「防治設備所產生之污泥」，而所含銅之含量超出十五毫克／公升，方屬有害事業廢棄物，如係「製程所產生之污泥」雖內含銅而其含量縱超過十五毫克／公升，亦非屬有害事業廢棄物。而系爭廢棄物係屬「電路板『粉末』」並非「污染防治設備所產生之『污泥』」亦非「製程產生之『污泥』」，則縱其內含銅量超出十五毫克／公升，依前述之公告及修正後之認定標準，亦非屬「有害事業廢棄物」，原告自得處理，並無逾越許可項目之情事。
（三）依經濟部工業局編印之「印刷電路板製造業廢棄物資源化案例彙編」所載，可知印刷電路板製程過程中所產生之廢料，如未經污染防治設備處理，其銅含量均相當高。又印刷電路板業因原料、物料本身特性，及使用原料、物料種類多樣繁雜，且此為化學物質，又其製程單元繁複，故被列為高污染性工業，其產生製程廢棄物與廢水；亦因此變為多樣而複雜。依其產業特性，其產生製程廢棄物一般皆未做太過精細分類、其概分一類為廢邊材料，製程半成品或成品不良印刷電路板廢料，製程鑽孔、研磨、刷磨之電路板粉屑。一類為廢水處理製程產生之脫水污泥。另一類則為資源廢料，如廢紙箱、廢容器、高純度銅粉、高濃度銅污泥。至於製程產生廢水前段則依特性分流前處理後、再集中至綜合處理設備中後段淨化處理而產生含重金屬污泥，因前述特性故其廢水污泥所含重金屬種類多樣，只要於製程所使用含有重金屬來源之原料、物料及化學物質，都會在廢水處理後濃縮，含於污泥之中。故典型電路板業原廢水之污染物種類含有銅、鎳、鉛、鉻。被告未經詳查系爭廢棄物之性質，即認為該包裝屬「有機污泥」實屬率斷，因聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷等語。
三、被告則以：系爭廢棄物依外觀判定疑似電鍍廠之無機性污泥，且經檢驗結果，含銅量很高，確屬有害事業廢棄物，並非原告獲准許可處理之項目，故被告依高雄縣環保局之告發依法處分，並無不合。至系爭廢棄物是否為廢電路板粉屑，事屬專業，被告無法確切認定，祗能依環保署南區大隊之判定為依據等語，資為抗辯。
四、本件兩造不爭：環保署南區大隊於八十九年七月二十日下午二時二十分許至原告位於高雄縣○○鄉○○○街○○號之第一類甲級廢棄物處理廠稽查時發現系爭廢棄物準備入焚化爐，經檢驗結果其總銅為三四八ＭＧ／Ｌ，案經高雄縣環保局告發交由被告處分，被告乃以原告處理未經許可之有害事業棄物「污泥」，違反行為時廢棄物清理法第二十條規定依同法第二十七條規定裁處原告罰鍰六萬元，此有環保署稽查紀錄、照片、環保署南區大隊檢測報告、環保署八十九年八月十六日（八九）環署督字第○○四六九三七號函、九十一年三月十一日環署督字第○九一○○一三一四六號函、被告九十一年六月二十四日大鄉清字第九一○○○一○八二九號函附處分通知單附卷可稽，自堪信為真實。而被告裁處原告之依據無非以：系爭廢棄物檢測結果，其總銅含量達三四八ＭＧ／Ｌ，依環保署八十四年三月十八日（八四）環署廢字第一○○五八號公告：「污染防治設施或製程產生之含銅鋅污泥，依成分分析所為之溶出試驗結果，銅超過十五．○毫克／公升、鋅超過二十五．○毫克／公升者為溶出毒性事業之廢棄物。」則系爭廢棄物係屬溶出毒性事業廢棄物，並非原告許可處理之項目，已逾越處理許可證核准處理之廢棄物範圍等語，為其論據。
五、按行為時（九十年十月二十四日修正發布前）廢棄物清理法第二十條規定：「公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管機關申請核發許可證。但從事有害事業廢棄物之貯存、清除或處理者，地方主管機關應先報請中央主管機關核准，始得發給許可證。」第二條第一項及第二項規定：「本法所稱廢棄物，分左列二種：一、一般廢棄物：垃圾、糞尿、動物屍體或其他非事機構產生足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物：（一）有害事業廢棄物：由事業機構所產生具有毒性、危險性、其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物：由事業機構所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。前項有害事業廢棄物認定標準，由中央主管機關會商中央主管機關訂定公告之。」而行為時（八十八年一月十三日修正發布前）之有害事業廢棄物認定標準第一條規定：「有害事業廢棄物認定方式如左：一、列表之有害事業廢棄物。二、有害特性認定之有害事業廢棄物。三、其他經中央主管機關公告者。」，是依被告前述所辯，本件所應審究者闕為系爭廢棄物是否屬於行為時經主管機關環保署公告之有害事業廢棄物，亦即屬於前述環保署八十四年三月十八日（八四）環署廢字第一○○五八號公告之污染防治設施或製程產生之含銅污泥。
六、經查，被告為甲級事業廢棄物處理業者，八十八年經核准許可處理之廢棄物包含廢電子元件及下腳料、廢電路板，其廢棄物代碼為Ｃ─○９○１，此有被告廢棄物處理場（廠）操作許可證附本院卷可稽。依環保署九十二年六月五日環署廢字第○九二○○三七五四八號函復本院：「．．．說明二、．．．（一）昌冠企業有限公司自八十八年取得高雄縣政府廢棄物處理許可證，其中許可處理有關廢電路板之廢棄物種類為焚化處理廢電子元件及下腳料、廢電路板，與廢電路板有關之廢棄物種類為經中央主管機關公告之混合五金廢料，其廢棄物代碼為Ｃ─○９○１。．．為配合本署九十年十月二十四日『廢棄物清理法』及九十年十一月二十三日『公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法』修正公布，於九十一年二月六日環署廢字第○九一○○一○○○五號函知各地方環保機關修訂後之事業廢棄物代碼表，其中有關廢電路板之廢棄物種類依九十年三月七日『有害事業廢棄物認定標準』認定可歸屬於混合五金廢料中含金屬之印刷電路板廢料及其粉屑（廢棄物代碼：Ｅ─○２２１）及附組件之廢印刷電路板（廢棄物代碼：Ｅ─○２２２），．．．（二）依典型印刷電路板製造流程，刷磨製程為表面處理程序之一，一般採用刷磨機的刷輪研磨銅箔基板上的銅層，來達到清潔銅面的目的，該製程可能產生之固體廢棄物主要為銅粉，亦可能包含少數其他如鑽孔製程所產生之粉屑，．．．。依九十年三月七日『有害事業廢棄物認定標準』第二條規定，印刷電路板刷磨製程所產生之廢棄物非屬製程有害事業廢棄物，惟仍應依上開標準依序判定之。另依本署八十四年三月十八日（八四）環署廢字第一○○五八號公告，污染防治設施或製程產生之含銅鋅污泥，依成分分析所為之溶出試驗結果，銅超過十五．○毫克／公升者為溶出毒性事業之廢棄物，故倘本案係於九十年三月七日前發生，且該廢棄物亦屬污泥者，則仍適用上開八十四年公告之內容，．．。一般所稱污泥係指廢水處理設施所處理或產生之泥狀物質，本案之粉屑是否屬之，建議仍請依現況研判之。（三）依昌冠企業有限公司八十八年取得高雄縣政府廢棄物處理許可內容，其許可之廢棄物種類包含焚化處理廢電子元件及下腳料、廢電路板，如該含水粉屑僅為印刷電路板刷磨製程產生之銅粉，則該粉屑非屬該公司許可處理之廢棄物種類。另廢棄物代碼修正後，原許可證中許可清除處理廢棄物項目並未改變，故該公司仍可處理原許可項目。」之意旨以觀，可知原告可處理之廢棄物種類包括混合五金廢料，而含金屬之印刷電路板及其粉屑即屬之。又因印刷電路板製造流程，會採用刷磨機刷磨銅箔基板上的銅層，故可能產生之廢棄物主要為銅粉及包括其他如鑽孔製程所產生之粉屑，因此並非單一金屬之銅粉，而可能是包含銅粉及其他金屬粉屑之混合五金廢料，而此則為原告所得處理之廢棄物；另因一般所稱污泥係指廢水處理設施所處理或產生之泥狀物質，系爭廢棄物是否為上述環保署八十四年公告所稱之污泥，即有究明之必要。換言之，印刷電路板製作過程產生之粉屑，及經廢水處理設施產生之泥狀物，均含銅成份，惟前者原告可以處理，後者則否，而被告既認定其屬經廢水處理設施之污泥，攸關原告是否許可處理之種類，此待證事實應由被告負擔客觀證明責任，亦即被告要負擔本件證明責任，如果經法院依職權調查後，此一待證事實仍處於真偽不明之情況，被告即須負擔此部分事證不明所生之終局性不利益。
七、惟查，被告是依據環保署之稽查結果為其處分依據，至於是否屬於電路板粉屑，非其所能判斷，業據被告訴訟代理人於審理時陳述在卷。而證人即環保署南區大隊查獲本案之稽查員丁○○於本院證述：「依我們的稽查經驗，並於事後請教竹科的同仁經其口述，印刷電路板經過切割，經過水冷卻，再由水沖到廢水處理場，在閘門處由過濾網攔截下來的東西，其外觀看起來很像廢電路板粉末，因其經過廢水處理的前置處理程序，所以判定為污泥。．．．當時依據稽查經驗判斷及直覺反應，應該是電鍍污泥。．．不排除是廢電路板所產生之廢棄物。」及證人丙○○證稱：「因其來源我不清楚，不能說原告所述是否正確，但如果是污泥的話，是經過廢水處理設備各種物理、化學、生物等處理，沈澱之物稱為污泥。如果未經過廢水處理設備之製程就不是，．．．。我們認定是銅污泥，因為它濕濕的，至於是否屬於廢電路板的粉屑就無法認定。」等語，參酌卷附稽查紀錄記載系爭廢棄物依外觀判斷疑似電鍍廠之無機性污泥，足見被告所依據之稽查結果，其認定系爭廢棄物究屬電鍍廠污泥﹖抑或經廢水處理設施之電路板廢棄物污泥﹖或是純屬電路板製造過程中產生之粉屑﹖已無確切認定。又原告八十八年及八十九年間處理電路板廢棄物之廠商多達二十餘家，有被告所不爭執之廠商名單附卷可稽，故原告主張其平時即有處理電路板製程產生之粉屑一節，即堪採信；而依經濟部工業局所編「印刷電路板製造業廢棄物資源化案例彙編」書內所載，其對電路板工廠廢水污泥進行重金屬總量及毒性溶出試驗結果所含重金屬以銅、鉛最多，另有鋅、鎘、鉻、鎳等。倘系爭廢棄物確屬電路板工廠廢水污泥，應有上述銅、鉛、鋅、鎘、鉻、鎳六種重金屬，然系爭廢棄物經檢測結果，僅有銅、鋅、鉻、鎳，與上述廢水污泥有明顯差異。又因系爭廢棄物扣案至今已超過二年，已逾環保署訂定之「環境檢驗室樣品採集及保存作業指引」規定一八○天保存期限，自無再次檢驗之必要。是原告既得處理印刷電路板製程產生之含銅粉屑，又無法排除系爭廢棄物即為該含銅粉屑之可能，況系爭廢棄物成份又與電路板廢棄物廢水污泥有異，故被告既未提出其他證據以實其說，僅以系爭廢棄物含有高數值之銅之檢測結果，即認系爭廢棄物屬於環保署前述公告之溶出毒性廢棄物，非能遽信，依前揭關於舉證責任之分配原則，自應由被告受不利益之判斷。
八、綜上所述，原告之主張，尚屬可採，原處分以被告處理未經許可之有害事業廢棄物，依行為時廢棄物清理法第二十條及第二十七條規定處罰原告，於法尚屬無據，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。並不經言詞辯論為之。
九、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年八月二十九日
高雄高等行政法院第一庭
法官簡慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十二年八月二十九日
法院書記官楊曜嘉附註：
行政訴訟法第二百三十五條（第一項、第二項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。