裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第3205號判決
裁判日期：民國96年06月14日
裁判案由：眷舍
臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03205號原告甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○○己○○庚○○○辛○○子○○共同訴訟代理人 王正志 律師複代理人 王義光 律師原告壬○○
送達代收人癸○訴訟代理人丑○
王正志律師複代理人王義光律師被告國防部聯合後勤司令部代表人 季麟連 （司令）住同上訴訟代理人 蔡雲璽 律師上列當事人間因眷舍事件，原告不服國防部中華民國95年7月11日95年決字第092號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告為前國防部印製廠退休之軍官及員工，奉核進住於廠方之眷舍建築土地（地號台北市○○區○○○○段第267之1號）眷舍，或獲撥地自建眷舍，屬合法之原眷戶，於民國（下同）93年2月9日及4月9日，向國防部部長等相關單位請求將原告列管為原眷戶，嗣被告以95年3月16日 阡惠 字第095000380號函（下稱原處分），檢送「台北市民人陶欽楠（為"枏"之誤）等10員陳情原眷戶補建列管案眷舍配住資格審查會紀錄乙份」與原告，原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告應作成核定原告為原眷戶之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈程序部分：
⑴被告95年3月16日阡惠字0000000000號函係行政處分：
本件係由被告召開審查會，並於會議紀錄中表示渠已審查原告「既非空軍總司令部列管眷戶，且本部、國防部軍備局工程營產中心北部地區營產管理處等眷村、營產管理單位，均未列管該公產房舍等事實證明下，渠等房屋均應屬私產無訛，自難徒憑讓渡書、協助修繕文件及原始設籍資料等，判定符合配住資格」，足見其審查結果係認定原告不符配住資格，並將該結果送達原告，應認該等文書已對原告依公法聲請之案件為否准之表示，自屬行政處分無疑。原處分於會議紀錄最末依訴願法第14條教示訴願期間及機關，對照原處分說明一、所示關於顯然錯誤應於「送達後10日內，以書面聲請更正」之教示，足見有爭議時應循訴願程序解決，被告亦自認其送達原告之文書全體構成行政處分，否則如何循訴願程序解決爭議？況訴願決定亦僅認原處分教示之用語不當，並未認其違法，並保留「依訴願法第14條規定」等教示。
⑵被告實係本件權責機關：
依「國軍軍眷業務處理作業注意事項」第陸、二、規定：「本單位眷舍分配之核定、管理、修繕、維護、改建、遷建及眷村（舍）之管理」係屬被告之權責。本件原告早於89年間，遭台灣省農工企業股份有限公司（下稱農工公司）訴請拆屋還地時，即向國防部等相關單位陳情，請求協助解決眷舍即將遭剝奪之危機，國防部研議結果，將陳情書交由被告負責解決，因被告怠於查證，使原告遭到敗訴並拆屋還地之命運。93年間，原告復二度致函國防部陳情，請求將原告列入國軍老舊眷村改建條例第3條所稱原眷戶，使原告得享應有權益，並解決因被告等機關袖手而致原配住眷舍遭拆除之窘境。國防部明知自己為法定主管機關，卻又將本件撥給被告負責，最後才輾轉作出本件處分及決定，足見國防部原亦認被告為本件權責機關。
⒉實體部分：
⑴89年間，農工公司訴請居住坐落台北市○○區○○段二
小段第267－1地號眷舍之原告拆屋還地。原告完全不知道自己居住40多年的眷舍，怎會變成無權占有？亦不知該如何主張權利，於是向國防部求助，國防部撥給被告負責；而法院函詢結果，被告及相關單位卻隱匿永久借貸事實，以公函否認台北市○○區○○○○段第267－1地號土地係在當初永久使用借貸之範圍，使原告遭受敗訴判決（見臺灣高等法院90年度重上字第157號民事判決、臺灣士林地方法院89年度重訴字第159號民事判決影本各乙件）。93年間，原告面臨強制執行之威脅，復二度致函國防部陳情，請求將原告列入國軍老舊眷村改建條例第3條所稱原眷戶，使原告得享應有權益，並解決因被告等機關袖手而致原配住眷舍遭拆除之窘境。國防部明知自己為法定主管機關，卻又將本件撥給被告負責。
⑵原告辛○○之父 周石豹 ，於隨廠留任後，因技術精良，
又常協助廠方解決機器問題，而獲選為42年度模範技工。惟先前其原位於台北後車站之房屋於戰爭中遭火焚毀，有人以兩隻鵝換其廢屋，因無錢翻修，遂允所請。大會頒獎時，適逢時任總政戰部主任之 蔣經國 先生蒞場視察，垂詢其生活狀況甚詳，事後並囑咐廠方覓地建屋，周石豹遂於43年5月7日，遷入廠方所配民族路45巷2弄5號眷舍，該址於60年4月5日改編門牌為民族西路
221巷2弄5號，並坐落於台北市○○區○○○○段第
267－1地號土地。周石豹嗣於60年12月30日退休。⑶原告壬○○係國防部印製廠中校，原獲配總務課長 毛穎
之中山北路眷舍，惟被新任總務課長 陳以功 占住，致壬○○全家無處可居。經向廠方申訴，廠方以時任英文校對之 韓斌 尚為單身，不合居住眷舍資格，乃協調韓斌出讓，遷中和單身宿舍，補貼新臺幣（下同）3千元，為平息這場風波，乃由總務課長陳以功及校對室主任宣其良為見證人，並要求陳以功須以總務課長身分見證，以示非私下讓售，而係廠方為調整眷舍之管理作為。壬○○一家人便於同年12月12日遷入台北市○○○路○○○巷○弄○○號，該屋亦坐落在台北市○○區○○○○段第26
7－1地號土地，並經奉准擴建而跨同段243號國有財產局土地，該奉准擴建部份亦經編定門牌號碼為重慶北路3段236巷12號，形成同一間房子前、後門各有不同門牌號碼之奇特現象。此於台北市○○○路○○○巷○弄雙號之眷舍特別常見（如甲○○、戊○○○、壬○○之戶籍係在民族西路221巷2弄，而丁○○、子○○、己○○、丙○○、庚○○○之戶籍在重慶北路3段236巷，其實大家都是鄰居）。嗣奉准擴建部分土地業經國有財產局同意壬○○申購，足見國防部印製廠曾輔導員工購地，以設法解決眷舍土地問題，惜為德不足，未能一舉解決台北市○○○路○○○巷○弄之眷舍土地問題。
⑷前國防部印製廠有將原告集中居住實施管理，並受被告
之監督指導之義務，故原告依前國防部印製廠之安排，住居於其向農工公司借用土地上之房屋，恰為前國防部印製廠履行集中居住實施管理義務之積極作為。原告前舉國防部印製廠之公文書或其介入之契約書，無不稱原告所居住之房屋為「眷舍」，且居住資格為「配賦」、「配給」，此非核配眷戶之證明乎？且依各該文件記載，廠方亦顯有對該等眷舍實施管理之行為。
⑸按行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民
正當合理之信賴，行政程序法第8條定有明文，蓋國家機關之行為，如非基於保護或增進公共利益之必要或因人民有忍受之義務，不得罔顧人民值得保護之信賴，使其遭受不可預計之負擔或損失。姑不論被告並未提出合理為差別待遇之理由，縱然有該理由存在，依原告自38年後陸續獲配進住或奉准自建而居住至93年之事實，及前國防部印製廠之種種行政行為，早已使原告信賴自己為國軍老舊眷村改建條例第3條之原眷戶，且原告所舉國防部、印製廠、地政機關及戶政機關公文書，均足證明核配眷戶或准予自建之情事，原告並無信賴不值得保護之情形。被告及國防部自應以誠實信用之方法保護原告正當合理之信賴。
⒊綜上所陳，原處分及訴願決定均應予撤銷，並另為核定原
告均為國軍老舊眷村改建條例第3條之原眷戶之處分。請求判決如訴之聲明所示。
㈡被告主張之理由：
⒈被告所為阡惠字第0950000380號函，僅係檢送審查會會議
記錄通知原告，俾使其得請求更正或提出其他有利之事證，並非終局認定原告並非為國軍老舊眷村改建條例所定原眷戶之表示，原告對非行政處分請求撤銷，起訴顯無理由。
⒉被告非國軍老舊眷村改建條例所定主管機關，倘原告欲依
國軍老舊眷村改建條例主張原眷戶所享有之權利，應向主管機關為之。而依國軍老舊眷村改建條例第2條1項規定，主管機關為國防部，另依國防部94年9月12日勁勢字第0940013903號令示，有關國軍老舊眷村原眷戶資格及相關輔助購宅權益權責，應按國軍老舊眷村改建條例第2條1項「本條例主管機關為國防部」規定辦理。因此，認定原告是否為國軍老舊眷村改建條例所稱之原眷戶以及提供原眷戶相關配宅、輔助購宅權益，應專屬主管機關即國防部之權責。被告顯然無權依國軍老舊眷村改建條例認定原告等人是否為原眷戶，且被告既於系爭會議記錄中及訴願答辯中一再表示被告並無權利認定原告等是否為原眷戶，被告縱使於會議記錄有不當之救濟教示記載，然原告既已明知被告無權認定是否具原眷戶資格，原告起訴請求被告認定原告等人為國軍老舊眷村改建條例所稱之原眷戶身分即屬欠缺權利保護之必要，顯無理由。
⒊依國軍老舊眷村改建條例第3條規定，本條例所稱之原眷
戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。經查:
⑴原告壬○○部分：
眷戶居住公有眷舍係屬配住關係，性質上屬使用借貸，其使用權無從由配住人私下轉讓，況且由其提出之買賣契約書可知，其取得221巷12號房屋之原因與前手私法買賣取得，其進住221巷12號房屋係以所有權人地位行使所有權之行為，由此可證明並非基於受配住關係，同時亦未提出其他證據證明壬○○係經國防部以行政處分同意其進住，自難認定原告有受配住之事實。
⑵原告辛○○部分：
辛○○並非系爭通知之相對人，且與本案會議通知內容並無法律上利害關係，其提起訴願及行政訴訟顯然有當事人不適格之情形，自不得提起行政爭訟。次按，眷舍之借用，除同意進駐公文書為行政處分外，另使用人與國家成立民法上之使用借貸關係。以原告提出之國防部印製廠56年1月9日（56）宣信字第10號令，顯示國防部印製廠已同意周石豹以4699元37分之價額購買221巷2弄5號房屋由其自行向土地所有權人協商取得土地使用權，則自此之後顯然並非基於配住之使用借貸關係，而係以所有權人之地位使用、收益處分係爭房屋，因此亦非基於配住關係使用該屋。
⑶原告甲○○部分：
甲○○雖主張自費興建房屋，但並無核准撥地自費興建公文書，亦未經列管為被告或國防部之營產，而其所提出之修繕文件考其原因，應係機關配合其修繕之便宜作業，且未指明為配住之眷舍，尚不能逕以此認為甲○○所居住之房屋為國防部所有並經國防部合法配住。
⑷原告己○○部分：
原告雖提出申請撥地自建報告書影本，然撥地自建仍須有記載座落土地及面積之核准文件，且依其提出之文件並無法證明系爭土地為撥給之標的，又無起造證明，難以證明為己○○所自建，亦無國防部列管系爭房屋之資料，顯然難以認定其所居住之房屋即為撥地自建之房舍。
⑸其餘原告部分：
原告僅提出任職證明及居住證明，均無從證明原告確係因配住關係而居住該地。
理由
一、按「人民因中央或地方機關對其『依法申請』之案件，『予以駁回』，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或『應為特定內容之行政處分』之訴訟」行政訴訟法第5條第
2項，亦定有明文。所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言，若人民並未「依法申請」，提起課予義務訴訟，即非法之所許。次按「本條例主管機關為國防部。國防部為推動國軍老舊眷村改建，應由國防部長邀集相關部會代表成立國軍老舊眷村改建推行委員會，負責協調推動事宜。」「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益」國軍老舊眷村改建條例第2條1項及第5條第1項分別定有明文。另依國防部94年9月12日勁勢字第0940013903號令示，有關國軍老舊眷村原眷戶資格及相關輔助購宅權益權責，應按國軍老舊眷村改建條例第2條1項「本條例主管機關為國防部」規定辦理。
二、查原告辛○○並未曾向被告請求列管為原眷戶，有93年2月
9日及4月9日請求函各乙件，在卷可稽（見本院卷第91-9
6頁），則其請求判決「被告應作成核定原告為原眷戶之處分」部分，未經依法聲請，與行政訴訟法第5條第2項要件不合，且無法補正，其不備訴訟要件外，又原告辛○○係前國防部印製廠退休員工周石豹之女 周美 之配偶，有戶籍謄本乙件可憑（見訴願卷第64頁），與國軍老舊眷村改建條例第
5條之原眷戶承受資格，尚有未合，不具任何原眷戶得享有之權利，其提起本件訴訟，自屬不適格。
三、國軍老舊眷村改建條例之主管機關為國防部，又有關國軍老舊眷村原眷戶資格及相關輔助購宅權益權責，應按國軍老舊眷村改建條例第2條1項「本條例主管機關為國防部」規定辦理，已如前述，被告既非核定原眷戶之權責機關，原告對之提起本件課予義務訴訟，經審判長於言詞辯論期日闡明後，原告仍請求判決「被告應作成核定原告為原眷戶之處分」，被告適格自有欠缺。
四、綜上所述，本件原告之訴，有對於非主管機關起訴之被告不適格之欠缺，以及原告辛○○非正當之當事人暨未經申請之欠缺，即應認原告之訴為無理由，均應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年6月14日
第一庭審判長法官王立杰
法官劉錫賢法官林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年6月14日
書記官劉道文